CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo provenga de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece a un criterio meramente orgánico, sino también, a uno sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, el que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que esta provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección, control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la circular No. 0009 del 29 de marzo de 2020 En el presente caso, se advierte que la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, proferida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, imparte instrucciones a los superiores jerárquicos de las distintas dependencias de la entidad (…).

Por tal razón, la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020 corresponde al ejercicio de una función administrativa a cargo de esta entidad estatal [Fiscalía General de la Nación]. (…). En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o un sujeto determinado o sujetos determinables.

(…). En este caso, se tiene que la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, es un acto de carácter general e impersonal. (…). Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Constitución Política, la Fiscalía General de la Nación es una entidad pública, del orden nacional, perteneciente a la Rama Judicial, con autonomía administrativa y presupuestal sujeta a las normas de Derecho Público.

Por tanto, la circular objeto de estudio, al ser emitida por este organismo, tiene también el carácter de nacional, encontrándose cumplida esta tercera exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, proferida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, invocó como fundamento normativo el artículo 18 del Decreto Legislativo 491 del 29 de marzo de 2020. (…). En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 29 de marzo de 2020, durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rige actualmente en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, radicación 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 11 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01195-00 Actor: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CIRCULAR No. 0009 DEL 29 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE ASUME CONOCIMIENTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de Circular No. 0009 del 29 de marzo de 2020, proferida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual se imparten instrucciones a los superiores jerárquicos de las distintas dependencias de la entidad “para el reporte a la aseguradora de riesgos laborales en virtud de la emergencia sanitaria producida por el Covid – 19”, teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Fiscalía General de la Nación remitió al Consejo de Estado copia de la referida Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta Corporación, efectuó el reparto, correspondiéndole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, lo cual fue comunicado al Despacho mediante correo electrónico enviado el 20 de abril de 2020. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo provenga de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece a un criterio meramente orgánico, sino también, a uno sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, el que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que esta provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección, control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, se advierte que la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, proferida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, imparte instrucciones a los a los superiores jerárquicos de las distintas dependencias de la entidad “para el reporte a la aseguradora de riesgos laborales en virtud de la emergencia sanitaria producida por el Covid – 19”m en el sentido de indicar que: “…es deber de los superiores jerárquicos de las diferentes dependencias de la entidad, cumplir con las siguientes instrucciones: Reportar a la Subdirección de Talento Humano la relación de los servidores de su respectiva dependencia que, durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, prestan sus servicios a la Fiscalía General de la Nación en la modalidad de Trabajo en Casa.

Para el efecto, los superiores jerárquicos reportarán al correo electrónico heidy.lamilla@fiscalia.gov.co, en formato Excel únicamente, la información solicitada con indicación de nombre, cédula, cargo y dependencia. El reporte deberá enviarse en los términos establecidos en la presente Circular a más tardar el martes 31 de marzo de 2020 y, en el evento de presentarse cambios por rotación de personal, deberá actualizarse y remitirse de manera inmediata”.

En este orden de ideas, es importante precisar que si bien la Fiscalía General de la Nación, conforme el artículo 11 de la Ley 270 de 1996[5], Estatutaria de la Administración de Justicia, integra la rama judicial, no puede perderse de vista que también cumple función administrativa en relación con diversos ámbitos como el manejo de personal, la adopción de trámites y procedimientos internos, los procesos de contratación, entre otros.

Al respecto, diversos autores[6] al clasificar los actos administrativos de conformidad con sus efectos, esto es, si son externos o internos, consideran que “un concepto amplio incluiría también (…) como actos administrativos los actos internos, los reglamentos” y los define como aquello actos “que por sí mismos no producen efectos jurídicos directos sobre los administrados, en contraposición a los actos externos, que sí producirían esos efectos directos”.

Por tal razón, la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020 corresponde al ejercicio de una función administrativa a cargo de esta entidad estatal, en atención a que en éste la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación fija un trámite interno relacionado con la administración de personal, “para el reporte a la aseguradora de riesgos laborales en virtud de la emergencia sanitaria producida por el Covid – 19”. 2.2.2.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: “La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”[7].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, es un acto de carácter general e impersonal, en tanto, si bien se dirige al “Despacho del Fiscal General, Vicefiscal General, Coordinador de la Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, Delegados, Directores, Subdirectores y Jefes de Departamentos de la Fiscalía General de la Nación”, lo cierto es que, en su contenido señala expresamente que estas instrucciones deben ser cumplidas por todos los superiores jerárquicos de las distintas dependencias de la entidad, es decir, sus destinatarios son el universo de jefaturas, o funcionarios de nivel directivo que tienen a su cargo personal, sin especificar de manera particular a algún individuo. 2.2.3.

Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Constitución Política, la Fiscalía General de la Nación es una entidad pública, del orden nacional, perteneciente a la Rama Judicial, con autonomía administrativa y presupuestal sujeta a las normas de Derecho Público. Por tanto, la circular objeto de estudio, al ser emitida por este organismo, tiene también el carácter de nacional, encontrándose cumplida esta tercera exigencia. 2.2.4.

Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, proferida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, invocó como fundamento normativo el artículo 18 del Decreto Legislativo 491 del 29 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”[8].

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 29 de marzo de 2020, durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rige actualmente en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del medio de control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, proferida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer según lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.

Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a los siguientes sujetos procesales: a. Fiscal General de la Nación b. Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación c. Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. d. Agente del Ministerio Público. 2.

Córrase traslado a la Fiscalía General de la Nación, por el término de diez (10) días, según lo establecidos en el artículo 185 del CPACA, en concordancia con el artículo 199 ibídem, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 3. Adviértasele a la Fiscalía General de la Nación que, durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020 y las demás pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, en concordancia con el artículo 175, parágrafo 1° del CPACA. 4.

Infórmese a la comunidad en general, mediante aviso publicado en la página web de la corporación o cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar la legalidad de la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, de conformidad con el artículo 185, numeral 2º del CPACA. 5.

Vencido el término anterior, córrase traslado al agente del Ministerio Público por el término de diez (10) días, para que rinda concepto, por escrito, sobre la legalidad de la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185, numeral 5 del CPACA. 6. Invítese, a través de los correos institucionales que aparecen en sus respectivos portales web al Ministerio de Salud y Protección Social y, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para que, si a bien lo tienen, se pronuncien por escrito sobre la legalidad de la Circular 0009 del 29 de marzo de 2020, dentro del término de traslado al agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA. 7.

Infórmese por conducto de la Secretaría General, que las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás documentos dirigidos al Despacho sustanciador con ocasión del presente proceso, se recibirán en las siguientes cuentas de correo electrónico del Consejo de Estado: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co»

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original). [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] Ley 270 de 1996. Artículo 11: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: (…) 2. Fiscalía General de la Nación”. [6] ABRUÑA PUYOL, Antonio.

“Sobre el así denominado concepto estricto de acto administrativo” en la revista Foro Jurídico N° 15, 2016, pp. 250 - pp. 271 / ISSN 2414-1720. [7] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. [8] Artículo 18. Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales.

Las autoridades deberán reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa”.