CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución 112- 1130 del 1º de abril de 2020 En el presente caso, se advierte que la Resolución 112-1130-2020, proferida por el director general de CORNARE, «( ) MODIFICA, ACLARA Y ESTABLECE EL ALCANCE DE LA RESOLUCIÓN NO. 112-0984 DE MARZO 24 DE 2020 (…)», en el sentido de extender la suspensión de términos de algunos procedimientos administrativos, tales como los de cobro coactivo, sancionatorios y de licenciamiento ambiental, disciplinarios y de peticiones o permisos, entre otros adelantados ante esa corporación; y de adoptar determinaciones en materia de atención al ciudadano. (…) razón por cual, corresponde al ejercicio de la función administrativa a cargo de esta entidad estatal, en el marco de su objeto.

(…). En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Resolución 112-1130-2020 es de carácter general, impersonal o abstracto.

(…). Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que la Corporación Autónoma Regional de la Cuencas de los Ríos Negro y Nare- CORNARE es un órgano corporativo carácter público, creado por la Ley 60 de 1983, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. (…). Se trata, entonces, de una entidad administrativa del orden nacional, al no encontrarse adscrita o vinculada a ningún ministerio o departamento administrativo, en virtud de la autonomía especial que expresamente le reconoce el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política; por lo tanto, en la medida en que el acto objeto de análisis fue emitido por dicha autoridad pública, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

(…). En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo de los decretos dictados al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rige actualmente en el país, declarado a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del C.P.A.C.A. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, radicación 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. En cuanto a la autonomía especial que ostenta la Corporación Autónoma Regional de la Cuencas de los Ríos Negro y Nare- CORNARE, consultar: Corte Constitucional- Sala Plena.

Auto 089A del 24 de febrero de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 30 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 31 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01146-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO Y NARE- CORNARE Demandado: RESOLUCIÓN No. 112-1130 DEL 1º DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - Avoca conocimiento AUTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución No. 112-1130 del 1º de abril de 2020, proferida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare- CORNARE, «POR MEDIO DE LA CUAL SE ACLARA, COMPLEMENTA Y SE ESTABLECE EL ALCANCES (SIC) DE LA RESOLUCIÓN NO. 112-0984 DE MARZO 24 DE 2020, POR MEDIO DE LA CUAL SE SUSPENDEN UNOS TÉRMINOS PROCESALES Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, CORNARE remitió al Consejo de Estado copia de la referida Resolución 112-1130-2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación, procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, lo cual fue comunicado mediante oficio del 17 de abril de 2020. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, se advierte que la Resolución 112-1130-2020, proferida por el director general de CORNARE, «(..) MODIFICA, ACLARA Y ESTABLECE EL ALCANCES (SIC) DE LA RESOLUCIÓN NO. 112-0984 DE MARZO 24 DE 2020 (…)», en el sentido de extender la suspensión de términos de algunos procedimientos administrativos, tales como los de cobro coactivo, sancionatorios y de licenciamiento ambiental, disciplinarios y de peticiones o permisos, entre otros adelantados ante esa corporación; y de adoptar determinaciones en materia de atención al ciudadano. En este contexto, reglamenta específicamente aspectos relacionados con: (i) la suspensión de términos y atención a derechos de petición, en su capítulo primero;

(ii) la atención a trámites de concesiones de agua para la prestación del servicio público de acueducto, en su capítulo segundo; (iii) la notificación o comunicación de los actos administrativos, en su capítulo tercero; (iv) la ampliación de la vigencia de los permisos, autorizaciones, certificados y licencias, en su capítulo cuarto; y (v) mantiene la suspensión de los trámites y procedimientos administrativos decretada en aplicación de la Resolución 112-0984-2020.

Lo anterior, en ejercicio de sus potestades legales, en especial las consagradas en el artículo 31 de la ley 99 de 1993, razón por cual, corresponde al ejercicio de la función administrativa a cargo de esta entidad estatal, en el marco de su objeto, delimitado en el artículo 30 de dicha normativa, referido a «la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente» 2.2.2.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[5].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución 112-1130-2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre la reglamentación de los procedimientos administrativos de su competencia, incluidos los trámites de atención al ciudadano, las cuales están dirigidas tanto a su personal, a nivel interno, como a sus ususarios, a nivel externo. 2.2.3.

Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que la Corporación Autónoma Regional de la Cuencas de los Ríos Negro y Nare- CORNARE es un órgano corporativo carácter público, creado por la Ley 60 de 1983, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargado de administrar y conservar el medio ambiente y los recursos naturales renovables dentro del área de su jurisdicción, con miras a garantizar su desarrollo sostenible, de conformidad con las políticas públicas trazadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Se trata, entonces, de una entidad administrativa del orden nacional, al no encontrarse adscrita o vinculada a ningún ministerio o departamento administrativo, en virtud de la autonomía especial que expresamente le reconoce el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política[6]; por lo tanto, en la medida en que el acto objeto de análisis fue emitido por dicha autoridad pública, se encuentra cumplida esta tercera exigencia. 2.2.4.

Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se tiene que la Resolución 112-1130-2020 invoca como presupuestos normativos extraordinarios, los mismos que sirvieron de fundamento para la expedición de la Resolución 112-0984-2020, que aclara y modifica, a saber: (i) el aislamiento preventivo obligatorio, ordenado mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, (ii) la adición al Decreto 1076 de 2015 (Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible), realizada en el Decreto Legislativo 465 del 23 de marzo del mismo año; y (iii) las medidas de urgencia para garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades estatales, creadas por el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo siguiente, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público de acueducto.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo de los decretos dictados al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rige actualmente en el país, declarado a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del C.P.A.C.A. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del medio de control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución No. 112-1130 del 1º de abril de 2020, proferida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare- CORNARE, «POR MEDIO DE LA CUAL SE ACLARA, COMPLEMENTA Y SE ESTABLECE EL ALCANCES (SIC) DE LA RESOLUCIÓN NO. 112-0984 DE MARZO 24 DE 2020, POR MEDIO DE LA CUAL SE SUSPENDEN UNOS TÉRMINOS PROCESALES Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES», con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer según lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.

Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a los siguientes sujetos procesales: a. Director general de CORNARE. b. Director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. Agente del Ministerio Público. 2.

Córrase traslado a CORNARE, por el término de diez (10) días, según lo establecidos en el artículo 185 del CPACA, en concordancia con el artículo 199 ibídem, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 3. Adviértasele a CORNARE que, durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Resolución 112-1130-2020, así como la copia de la Resolución 112- 0984-2020, aclarada y modificada por aquella y las demás pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, en concordancia con el artículo 175, parágrafo 1° del CPACA. 4.

Infórmese a la comunidad en general, mediante aviso publicado en la página web de la corporación o cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar la legalidad de la Resolución 112-1130-2020, de conformidad con el artículo 185, numeral 2º del CPACA. 5.

Vencido el término anterior, córrase traslado al agente del Ministerio Público por el término de diez (10) días, para que rinda concepto, por escrito, sobre la legalidad de la Resolución 112-1130-2020, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185, numeral 5 del CPACA. 6. Invítese, a través de los correos institucionales que se indican o los que aparecen en sus respectivos portales web, a la Asociación de Organizaciones Ambientales del Departamento de Antioquia (adoaoriente@gmail.com), la Fundación Natura Colombia (recepción@natura.org.co), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás y la Universidad del Rosario para que, si a bien lo tienen, se pronuncien por escrito sobre la legalidad de la Resolución 112-1130- 2020, dentro del término de traslado al agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA. 7.

Infórmese por conducto de la Secretaría General, que las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás documentos dirigidos al Despacho sustanciador con ocasión del presente proceso, se recibirán en el correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co», especificando en el asunto el correspondiente número de radicación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. [6] CORTE CONSTITUCIONAL- SALA PLENA.

Auto 089A del 24 de febrero de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.