CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, dictado bajo la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que esta provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 0918 del 19 de marzo de 2020 En el presente caso, se advierte que la Resolución 0918 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director General de la UAE, Migración Colombia, (…), se refiere a la suspensión de los términos de contabilización de varios trámites y vigencia de documentos de identificación de extranjeros (…), razón por la cual, corresponde a una función administrativa a cargo de esta agencia estatal, como autoridad de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado Colombiano. (…).

Por lo tanto, se satisface este primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad. En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar, que desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o un sujeto determinado o sujetos determinables.

(…). En este caso, se tiene que la Resolución No. 0918 de 2020, es un acto de carácter general, impersonal o abstracto. (…). Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que Migración Colombia, fue creada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente.

(…). En consecuencia, al ser emitido el acto objeto examen, por este organismo, tiene también el carácter de nacional, encontrándose cumplida también esta tercera exigencia. Respecto del cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En virtud de lo anterior, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos de esta pandemia mundial en nuestro territorio, en los términos del artículo 215 superior, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer a través del control inmediato de legalidad de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

(…). De la anterior relación de fuentes jurídicas, se evidencia que el acto administrativo sub examine [Resolución 0918 de 2020, proferida por el director general de la UAEMC] no constituye un desarrollo de ningún decreto legislativo dictado al amparo del Estado de Emergencia Social, Económica y Ecológica, que se declaró a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, menos aún, cuando tales instrumentos normativos son todos anteriores al mismo.

Se trata entonces, de un acto administrativo ordinario, que adopta medidas para la prestación del servicio migratorio, con ocasión de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, declarada por el Ministerio de Salud y Proteción Social, al amparo de la Ley 9 de 1979 (…); por tanto, no se observa satisfecho este último requisito. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección “A”.

Sentencia del 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 67 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 82 / LEY 9 DE 1979 / DECRETO 402 DE 2020 / DECRETO 412 DE 2020 / DECRETO 1067 DE 2015 / DECRETO 1325 DE 2016 / DECRETO-LEY 4062 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00975-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA Demandado: RESOLUCIÓN No. 0918 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad AUTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución 0918 del 19 de marzo de 2020, proferida por la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia- UAEMC «por la cual se adoptan medidas extraordinarias temporales para la prestación de los trámites y servicios migratorios a nivel nacional y se dictan otras disposiciones», teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la UAEMC remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución 0918 de 2020, por medio de la cual se adoptan medidas extraordinarias y temporales para la prestación del servicio de migración en el país, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad.

En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación, procedió a efectuar el reparto correspondiéndole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, remitido mediante oficio del 30 de marzo de 2020. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del C.P.A.C.A.[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, dictado bajo la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que esta provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, se advierte que la Resolución 0918 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director General de la UAE, Migración Colombia, por medio de la cual se adoptan medidas extraordinarias temporales relacionadas con la prestación del servicio, con ocasión de la emergencia sanitaria que vive el país, por cuenta de la pandemia del coronavirus, específicamente, se refiere a la suspensión de los términos de contabilización de varios trámites y vigencia de documentos de identificación de extranjeros como i) los salvoconductos de permanencia SC-2 (artículo 1º); ii) el registro de visas y expedición de cédulas de extranjería (artículo 2º); iii) prórrogas de permanencia (artículo 3º); i) permiso especial de permanencia- PEP (artículo 4º); v) permiso de otras actividades- POA (artículo 5º); vi) temporalidad de estas disposiciones (artículo 6º); vii) trámites presenciales (artículo 7º); y viii) su vigencia (artículo 8º), razón por la cual, corresponde a una función administrativa a cargo de esta agencia estatal, como autoridad de vigilancia y control migratorio y de extranjería del Estado Colombiano. En efecto, de conformidad con el Decreto- Ley 4062 del 31 de octubre de 2011, por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a este organismo estatal se le atribuyó, en el artículo 4º, entre otras las funciones, la de i) Ejercer la vigilancia y el control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional; ii) Llevar el registro de identificación de extranjeros y efectuar en el territorio nacional la verificación migratoria de los mismos; iii) Expedir los documentos relacionados con cédulas de extranjería, salvoconductos y prórrogas de permanencia y salida del país, certificado de movimientos migratorios, permiso de ingreso, registro de extranjeros y los demás trámites y documentos relacionados con migración y extranjería que sean asignados a la entidad.

Por lo tanto, se satisface este primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad. 2.2.2. En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar, que desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o un sujeto determinado o sujetos determinables.

Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”[5].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución No. 0918 de 2020, es un acto de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, regula una situación relacionada con la suspensión de la contabilización de trámites migratorios, para todos los residentes en el territorio colombiano, sin especificar de manera particular o concreta a los sujetos destinatarios. 2.2.3.

Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que Migración Colombia, fue creada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, como se desprende del Artículo 1º del Decreto-Ley 4062 de 2011, con jurisdicción en todo el territorio nacional, adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores, por lo tanto, pertenece al sector descentralizado del orden nacional de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 y 82 de la Ley 489 de 1998.

En consecuencia, al ser emitido el acto objeto examen, por este organismo, tiene también el carácter de nacional, encontrándose cumplida también esta tercera exigencia. 2.2.4. Respecto del cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

En virtud de lo anterior, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos de esta pandemia mundial en nuestro territorio, en los términos del artículo 215 superior, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer a través del control inmediato de legalidad de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se tiene que la Resolución 0918 de 2020, proferida por el director general de la UAEMC, invoca el siguiente fundamento normativo: (i) Resolución 380 del 10 de marzo de 2020 «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país por causa del coronavirus COVID2019 (sic) y se dictan otras disposiciones», del Ministerios de Salud y Protección Social;

(ii) Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus, del Ministerio de Salud y Protección Social; (iii) Resolución 408 del 15 de marzo de 2020 «por la cual se adoptan medidas preventivas para el control sanitarios de pasajeros provenientes del extranjero, por vía aérea, a causa del nuevo COVID-19», de los Ministerior de Salud y Protección Social y de Transporte;

(iv) Decreto 402 del 13 de marzo de 2020 «por el cual se adoptan medidas para la conservación del orden público», en concreto, el cierre de la frontera terrestre y fluvial con la República Bolivariana de Venezuela, del Presidente de la República; (v) Decreto 412 del 16 de marzo de 2020, «por el cual se dictan normas para la conservación del orden público, la salud pública y se dictan otras disposiciones», en particular el cierre de los pasos marítimos, terrestres y fluviales con las Repúblicas de Panamá, Ecuador, Perú y Brasil; y (vi) el Decreto 1067 de 2015, «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores», del Presidente de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores, modificado parciamente por el Decreto 1325 de 2016 y la Resolución 1238 de 2018 de la UAEMC.

De la anterior relación de fuentes jurídicas, se evidencia que el acto administrativo sub examine no constituye un desarrollo de ningún decreto legislativo dictado al amparo del Estado de Emergencia Social, Económica y Ecológica, que se declaró a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, menos aun, cuanto tales instrumentos normativos son todos anteriores al mismo.

Se trata entonces, de un acto administrativo ordinario, que adopta medidas para la prestación del servicio migratorio, con ocasión de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, declarada por el Ministerio de Salud y Proteción Social, al amparo de la Ley 9 de 1979 «por la cual se dictan medidas sanitarias», título VII, artículos 489 y 591 y del Decreto 780 de 2016 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Proteción Social», artículo 2.8.8.1.4.3; por tanto, no se observa satisfecho este último requisito.

En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución 0918 del 19 de marzo de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia- UAEMC «por la cual se adoptan medidas extraordinarias temporales para la prestación de los trámites y servicios migratorios a nivel nacional y se dictan otras disposiciones», con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.

Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a: a. El director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. b. El director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. El agente del Ministerio Público. 2.

Infórmese a la comunidad en general, por medio de la página web de la corporación o de cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General de la corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón.