CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que profieran actos administrativos de contenido general en el marco de los decretos legislativos expedidos durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad lo haga de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.
Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución 186 del 3 de abril de 2020 Precisado lo anterior, corresponde al Despacho determinar si la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 expedida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía -Mindefensa-, es susceptible o no del control inmediato de legalidad.
(…). [S]e tiene que la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 fue proferida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía, en ejercicio de sus atribuciones administrativas. (…). [D]e la lectura del acto administrativo en cuestión se advierte que el mismo contiene medidas de carácter general, dirigidas al grupo de afiliados a los planes de solución de vivienda ofrecidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía bajo las modalidades establecidas.
(…). [L]a Resolución bajo estudio fue expedida con base en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 y Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional. Conforme con lo anterior, es claro que la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 expedida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía cumple con los tres requisitos establecidos en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 973 DE 2005 / DECRETO 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01575-00 Actor: CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE LA POLICÍA Demandado: RESOLUCIÓN 186 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 proferida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía -Mindefensa-, previos los siguientes:
ANTECEDENTES El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la Emergencia Sanitaria en el país, como consecuencia de la calificación de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud del coronavirus COVID – 19. El presidente de la República, en el artículo 1º del Decreto 457 de marzo 22 de 2020 dispuso “ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas del día 13 de abril de 2020”; medida que mediante los Decretos 531 del 8 de abril y 593 del 24 de abril de 2020, fue prorrogada hasta las cero horas del 11 de mayo de 2020.
Posteriormente el gobierno nacional a través del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 dispuso en el artículo 6: “Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previsto en la Ley que regule la materia”.
De conformidad con el artículo 1º del Decreto Ley 353 de 1994, modificado por el artículo 1º de la Ley 973 de 2005, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, tiene por objeto facilitar a sus afiliados la adquisición de vivienda propia, mediante la realización o promoción de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración del ahorro de sus afiliados y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas, financieras y crediticias que sean indispensables para el mismo efecto.
La Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía expidió el Acuerdo 05 del 27 de noviembre de 2017,”Por medio del cual se modifican y unifican los acuerdos que regulan los modelos de solución de vivienda ofrecidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía y se dictan otras disposiciones” reglamentándose el funcionamiento del Modelo de Solución de Vivienda Fondo de Solidaridad- HÉROES y el Esquema de Solución de Vivienda Anticipada- VIVIENDA 8.
El artículo 63 del Acuerdo 05 de 2011 estableció la vigencia de la solución de vivienda otorgada con cargo al Fondo de Solidaridad por un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria del acto administrativo que dispone el otorgamiento, término en el cual el beneficiario deberá hacer efectiva la solución de vivienda.
En el evento del vencimiento de este término sin que el beneficiario haya hecho efectiva la solución de vivienda se perderá el beneficio. Que el parágrafo segundo del artículo 30 del Acuerdo anteriormente señalado, establece que los afiliados que accedan al modelo-VIVIENDA 8 – tendrán derecho a la entrega del subsidio que otorga la Entidad, siempre que acrediten dentro de los seis (6) meses siguientes al giro de los valores de su cuenta individual, la destinación de dichos recursos para compra de vivienda, como parte de pago de la compra de vivienda o en una solución de vivienda a través de un contrato de leasing habitacional suscrito por él con entidades financieras distintas a Caja Honor.
Que el 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Defensa Nacional anunció el acuartelamiento de primer grado de los miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional. A su vez, el numeral 15 del artículo 3 Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 autorizó la circulación en las actividades de “de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y organismos de seguridad del Estado, así como de la industria militar y de defensa”.
En virtud de dicha normativa, el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía, expidió la Resolución 186 del 03 de abril de 2020 a través de la cual suspendió hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los términos de las actuaciones administrativas a cargo de la entidad modelos de solución de vivienda (i) Vigencia de la solución de vivienda con cargo al Modelo de Solución de Vivienda Fondo de Solidaridad- HERÓES.(ii)Término de acreditación de la adquisición de vivienda bajo el Modelo de Solución de Vivienda-VIVIENDA 8.
CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que profieran actos administrativos de contenido general en el marco de los decretos legislativos expedidos durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad lo haga de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.
Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.
Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.
Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.
Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Precisado lo anterior, corresponde al Despacho determinar si la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 expedida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía -Mindefensa-, es susceptible o no del control inmediato de legalidad. En primer término, se advierte que a través del acto administrativo bajo estudio, la referida entidad suspendió hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las actuaciones administrativas para los modelos de adquisición de vivienda denominados (i) Vigencia de la solución de vivienda con cargo al Modelo de Solución de Vivienda Fondo de Solidaridad- HERÓES.(ii) Término de acreditación de la adquisición de vivienda bajo el Modelo de Solución de Vivienda-VIVIENDA 8.
De igual forma, se tiene que la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 fue proferida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía, en ejercicio de sus atribuciones administrativas consagradas en la Ley 973 de 2005 y el Decreto 491 de 2020 a través del cual el Gobierno Nacional adoptó medidas a nivel nacional con el fin de garantizar la atención y prestación de servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dentro de las cuales puede clasificarse la suspensión de términos de los trámites administrativos de los modelos de adquisición de vivienda.
En ese orden de ideas, de la lectura del acto administrativo en cuestión se advierte que el mismo contiene medidas de carácter general, dirigidas al grupo de afiliados a los planes de solución de vivienda ofrecidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía bajo las modalidades establecidas. Entonces, la Resolución bajo estudio fue expedida con base en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 y Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el territorio nacional.
Conforme con lo anterior, es claro que la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 expedida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía cumple con los tres requisitos establecidos en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, el Despacho dispone: Primero: Avocar el conocimiento de la resolución 186 del 03 de abril de 2020 a través de la cual el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía, suspendió hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los términos de las actuaciones administrativas denominadas (i) Vigencia de la solución de vivienda con cargo al Modelo de Solución de Vivienda Fondo de Solidaridad- HERÓES.(ii)Término de acreditación de la adquisición de vivienda bajo el Modelo de Solución de Vivienda-VIVIENDA 8, por ser pasible del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Segundo: Notifíquese inmediatamente esta decisión al gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con el fin de que manifieste lo que considere pertinente en el término de 10 días, contados a partir de la notificación correspondiente.
Adviértasele que dentro de dicho término deberá aportar los antecedentes administrativos de la Resolución 186 del 3 de abril de 2020, así como todas las pruebas que pretenda hacer valer dentro del proceso. Tercero: Notifíquese esta decisión al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 185, 186 y 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cuarto: Notifíquese esta decisión al Ministerio Público, según lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Quinto: Fíjese en Secretaría General y en la página web del Consejo de Estado aviso sobre la existencia del proceso por el término de 10 días, con el fin de informar a la comunidad sobre el mismo.
Durante dicho término, cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo en cuestión. Sexto: Ordénase al gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía que informe inmediatamente en la página web de dicha entidad la existencia del presente proceso, con el fin de que quien desee intervenir pueda hacerlo en los términos del numeral anterior.
Séptimo: Invítase a las Universidades Nacional de Colombia y del Rosario para que si a bien lo tienen, en el término de 10 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, conceptúen sobre la legalidad de la Resolución 186 del 3 de abril de 2020 expedida por el gerente general de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de la Policía. Para el efecto, por Secretaría General, envíense las comunicaciones correspondientes en los términos del artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
Anéxese copia de la referida resolución. Octavo: Vencido el término de que trata el numeral quinto de este proveído, córrase traslado al Ministerio Público, con el fin de que rinda concepto dentro de los 10 días siguientes, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011. Noveno: Cumplido lo anterior, ingresen las diligencias al Despacho para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.
Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.