CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos administrativos de contenido general en el marco de los decretos legislativos expedidos durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad lo haga de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). El control inmediato de legalidad, entonces, es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se expide por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.

Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los 3 elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 0940 del 24 de marzo de 2020 Precisado lo anterior, corresponde determinar si la Resolución 0940 de marzo 24 de 2020 expedida por el secretario General del Ministerio de Defensa Nacional es susceptible del control inmediato de legalidad.

Dicho acto suspendió las fechas a partir de las cuales se efectuaban los traslados y encargos de funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de la Justicia Penal Militar (…) mientras dure la declaratoria de Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional. (…). La decisión adoptada por el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional no tiene el carácter de general, por cuanto involucra específicamente a los funcionarios de la entidad al servicio de la Justicia Penal Militar.

Dado que el control inmediato de legalidad está diseñado para medidas de carácter general y la Resolución 0940 de marzo 24 de 2020 contiene medida de carácter particular y concreta, dicho acto administrativo, a pesar de haber sido expedido en ejercicio de funciones administrativas y en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción declarado a través del Decreto 417 de 2020, no es pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 y por tanto su conocimiento no puede ser asumido por esta Corporación. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00.

M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01212-00 Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 0940 DE MARZO 24 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 0940 de marzo 24 de 2020 expedida por el secretario general del Ministerio de Defensa, previo los siguientes:

ANTECEDENTES El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID – 19.

Posteriormente, a través del Decreto 457 de marzo 22 de 2020 el Gobierno Nacional impartió instrucciones para el manejo de la emergencia sanitaria derivada de la referida pandemia. Mediante Resolución 000097 de marzo 21 de 2020 el director ejecutivo de la Justicia Penal Militar suspendió los términos judiciales en la Jurisdicción Penal Militar y Policial a partir del 13 de abril de 2020 y autorizó el trabajo en casa a los empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de la Justicia Penal Militar.

Con base en dicha normativa, el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional expidió la Resolución 0940 de marzo 24 del presente año, por la cual suspende las fechas a partir de las cuales se efectúan los traslados y encargos de unos funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de la Justicia Penal Militar contenidos en las Resoluciones 587, 588, 589, 620, 622, 624 y 649 proferidas por la misma dependencia. CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos administrativos de contenido general en el marco de los decretos legislativos expedidos durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad lo haga de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.

Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.

Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] El control inmediato de legalidad, entonces, es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se expide por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

Es por esta razón que se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.

Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los 3 elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, corresponde determinar si la Resolución 0940 de marzo 24 de 2020 expedida por el secretario General del Ministerio de Defensa Nacional es susceptible del control inmediato de legalidad.

Dicho acto suspendió las fechas a partir de las cuales se efectuaban los traslados y encargos de funcionarios del Ministerio de Defensa Nacional al servicio de la Justicia Penal Militar contenidos en las Resoluciones 587, 588, 589, 620, 622, 624 y 649 mientras dure la declaratoria de Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional.

La lectura del citado acto administrativo permite advertir que la medida de suspensión ordenada por el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional es de carácter particular y concreta dirigida a aquellos funcionarios de la Entidad al servicio de la Justicia Penal Militar, por el término de duración de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por el gobierno nacional a raíz del COVID-19.

La decisión adoptada por el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional no tiene el carácter de general, por cuanto involucra específicamente a los funcionarios de la entidad al servicio de la Justicia Penal Militar. Dado que el control inmediato de legalidad está diseñado para medidas de carácter general y la Resolución 0940 de marzo 24 de 2020 contiene medida de carácter particular y concreta, dicho acto administrativo, a pesar de haber sido expedido en ejercicio de funciones administrativas y en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción declarado a través del Decreto 417 de 2020, no es pasible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 y por tanto su conocimiento no puede ser asumido por esta Corporación. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 0940 de marzo 24 de 2020 mediante la cual el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional ordenó suspender los encargos y traslados de funcionarios de la entidad al servicio de la Justicia Penal Militar contenidos en las Resoluciones 587, 588, 589, 620, 622, 624 y 649 proferidas por la misma dependencia, durante el período del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológico, por no ser pasible del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Segundo: Notifíquese esta decisión al secretario general del Ministerio de Defensa Nacional, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.

Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.