CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – Circular del secretario general de sugerencias operativas al nivel directivo / MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De circular de servicios de autoridad nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe desarrollar un decreto legislativo expedido en estado de excepción / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR – Porque no se expidió en el marco del estado de excepción y tampoco se profirió en desarrollo de un decreto legislativo dictado al amparo del mismo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento Sea lo primero señalar que el Ministerio de Defensa Nacional es un organismo del sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, conforme con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

En cuanto al requisito atinente a que la Circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020 fuese expedida como desarrollo de un estado de excepción, el Despacho pone de relieve el hecho consistente en que la misma se fundamentó únicamente en el Decreto presidencial 457 de 22 de marzo de 2020. Al respecto, se tiene que el referido Decreto 457 tuvo como sustento el ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las conferidas en el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Carta Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, todas ellas relativas a la conservación en todo el territorio el orden público y reestablecerlo donde fuere turbado.

Así las cosas, para el Despacho resulta claro que la mencionada circular no se expidió en el marco del estado de excepción al que hace referencia el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, y tampoco se profirió en desarrollo de un decreto legislativo dictado al amparo del mismo, razón por la cual no puede ser susceptible del control inmediato de legalidad.

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / MINISTERIO DE DEFENSA – Circular del secretario general de sugerencias operativas al nivel directivo / CIRCULAR DE SUGERENCIAS OPERATIVAS AL INTERIOR DE LA ENTIDAD – No es un acto general / CIRCULAR DE SERVICIOS – No es susceptible de control judicial / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [P]ara el Despacho también resulta evidente que la circular en comento, además de no tener la categoría de acto general, tampoco es susceptible de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que en ella no se adopta ninguna decisión sino que simplemente se hacen sugerencias operativas a los servidores del nivel directivo del Ministerio de Defensa Nacional.

En efecto, de la lectura detallada de la misma se observa que el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional se limita a solicitar exclusivamente a los viceministros, secretario de gabinete, directores, subdirectores, jefes de oficina y coordinadores de grupos de la entidad, que identifiquen los procesos indispensables para que continúe el funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional – Unidad de Gestión General, todo ello en aras de evaluar y poner en práctica la forma en que los servidores públicos podrían realizar sus actividades mediante el trabajo en casa a través del uso de las TICs, precisando, por lo demás, que se trata de una forma de trabajo que resulta recomendable para las actividades que se deben realizar.

De manera que visto el contenido de la Circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020, la misma responde a la categoría de circular de servicios en tanto está dirigida exclusivamente a los funcionarios internos de la entidad y simplemente contiene sugerencias respecto de la forma de trabajo que resulta recomendable, motivo por el cual el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la misma, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Circular 01-3-2020-000052 de 2020 expedida por una autoridad del orden nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe desarrollar un decreto legislativo expedido en estado de excepción / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no se sustenta en el Decreto 417 de 2020 mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y se sustenta en directrices impartidas con antelación a la declaratoria del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [E]l Despacho pone de relieve el hecho consistente en que la Circular 1-03- 2020-000052 no indica tener como sustento para su expedición el Decreto presidencial 417 de 17 de marzo de 2020 y, por el contrario, si invoca como fundamento las directrices impartidas por la Secretaría General de la entidad en la Circular 01-3-2020-000050 de 16 de marzo de 2020, acto administrativo este último que claramente es anterior a la declaratoria del estado de excepción y que se cita expresamente en los considerandos de la referida circular.

Así las cosas, y en tanto la Circular 1-03-2020-000052 de 17 de marzo de 2020, expedida por el SENA, no fue expedida en desarrollo de los decretos legislativos asociados al estado de excepción, considera el despacho que no se cumplen los presupuestos para avocar el conocimiento del control de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y ordenó, entre otras medidas, que los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, tienen el deber de adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Con posterioridad, el presidente de la República mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR CIR2020-222 DE 2020 (30 de marzo) SECRETARIO GENERAL DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 20 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01228-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Demandado: CIRCULAR CIR2020-222 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: DECIDE SOBRE EL CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR CIR2020-222 DE 30 DE MARZO DE 2020 EXPEDIDA POR EL SECRETARIO GENERAL DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Auto interlocutorio El Despacho procede a decidir si asume el conocimiento de la legalidad de la Circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020, mediante la cual el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional señala algunas medidas para atender el aislamiento preventivo obligatorio y, por ende, “la continuidad de los procesos del Ministerio de Defensa – Unidad de Gestión General”, dirigida a los viceministros, secretario de gabinete, directores, subdirectores, jefes de oficina y coordinadores de grupos de la entidad.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.- El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y estableció una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 2.- Con posterioridad, el presidente de la República expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, a través del cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 3.- La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”. 4.- Mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y de conformidad con las facultades conferidas en el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Carta Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, el presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la Emergencia Sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, ordenando el aislamiento preventivo de todas las personas, a partir de las cero horas (00:00) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 13 de abril de 2020. 5.- Con fundamento en esta última disposición, el Secretario General del Ministerio de Defensa, doctor Carlos Alberto Saboyá González, expidió la Circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020, cuyo contenido es el siguiente: “PARA: VICEMINISTROS, SECRETARIO DE GABINETE, DIRECTORES, SUBDIRECTORES, JEFES DE OFICINA, COORDINADORES DE GRUPOS En atención al Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual se ordena el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID- 19.

Por lo anterior, es necesario que los jefes de dependencia identifiquen los procesos indispensables para que se continúe con el funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional – Unidad de Gestión General, para lo cual, se requiere evaluar y poner en práctica la forma en que los servidores públicos realicen dichas actividades, mediante el trabajo en casa a través del uso de las TIC o asistir de manera mínima y presencial a las instalaciones del Ministerio.

En el siguiente cuadro se enuncia algunos procesos del MDN y la forma de trabajo sugerida, es recomendable que para las actividades que requieran el personal presencial sea la menor cantidad posible. La Dirección Administrativa – Grupo de Talento Humano del Ministerio de Defensa Nacional, efectuará monitoreo permanente del personal de la UGG que asiste a las instalaciones administrativas, a través del formato establecido en la Circular 169 del 16 de marzo de 2020 (…)”. 6.- En este orden de ideas, le corresponde al Consejo de Estado decidir si avoca o no el conocimiento en torno al control inmediato de legalidad de la referida circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional. 7.- Cabe resaltar que en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decidió “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”.

Por ende, el conocimiento del asunto que nos ocupa corresponde a la Sala Veinte Especial de Decisión en la cual el consejero ponente que suscribe esta decisión actúa como presidente. 8.-. En cuanto al control inmediato de legalidad, se tiene que la Ley 137 de 1994, norma por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, en su artículo 20, señala que: “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales” (negrilla fuera de texto). 9.- Por su parte, el artículo 136 del CPACA, establece que: “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”. 10- Sea lo primero señalar que el Ministerio de Defensa Nacional es un organismo del sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, conforme con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998. 11-.

En cuanto al requisito atinente a que la Circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020 fuese expedida como desarrollo de un estado de excepción, el Despacho pone de relieve el hecho consistente en que la misma se fundamentó únicamente en el Decreto presidencial 457 de 22 de marzo de 2020. 12.- Al respecto, se tiene que el referido Decreto 457 tuvo como sustento el ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las conferidas en el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Carta Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, todas ellas relativas a la conservación en todo el territorio el orden público y reestablecerlo donde fuere turbado. 13.- Así las cosas, para el Despacho resulta claro que la mencionada circular no se expidió en el marco del estado de excepción al que hace referencia el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, y tampoco se profirió en desarrollo de un decreto legislativo dictado al amparo del mismo, razón por la cual no puede ser susceptible del control inmediato de legalidad. 14.- Aunado a lo anterior, para el Despacho también resulta evidente que la circular en comento, además de no tener la categoría de acto general, tampoco es susceptible de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que en ella no se adopta ninguna decisión sino que simplemente se hacen sugerencias operativas a los servidores del nivel directivo del Ministerio de Defensa Nacional. 15.- En efecto, de la lectura detallada de la misma se observa que el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional se limita a solicitar exclusivamente a los viceministros, secretario de gabinete, directores, subdirectores, jefes de oficina y coordinadores de grupos de la entidad, que identifiquen los procesos indispensables para que continúe el funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional – Unidad de Gestión General, todo ello en aras de evaluar y poner en práctica la forma en que los servidores públicos podrían realizar sus actividades mediante el trabajo en casa a través del uso de las TICs, precisando, por lo demás, que se trata de una forma de trabajo que resulta recomendable para las actividades que se deben realizar. 16.- De manera que visto el contenido de la Circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020, la misma responde a la categoría de circular de servicios en tanto está dirigida exclusivamente a los funcionarios internos de la entidad y simplemente contiene sugerencias respecto de la forma de trabajo que resulta recomendable, motivo por el cual el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la misma, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el presidente de la Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado, R E S U E L V E:

PRIMERO: NO ASUMIR el conocimiento del control automático de legalidad de la Circular CIR2020-222 de 30 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación, efectúense las anotaciones y archivos documentales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Presidente Sala Veinte Especial de Decisión