CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 dispuso que “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”, disposición que también se encuentra en el artículo 136 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL A su turno, el numeral 8 del artículo 111 del CPACA atribuyó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la competencia para ejercer “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO De acuerdo con tales preceptos, un acto administrativo será sometido al trámite del control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado, siempre y cuando, se reúnan los siguientes requisitos: i) Que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de una función administrativa; ii) Que esa medida sea de carácter general; y, iii) Que dicha medida hubiere sido expedida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. AUTORIDAD NACIONAL / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / CAR / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA En el asunto sub judice, el Despacho encuentra que la Resolución No. A-0216 del 19 de marzo de 2020 es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, en atención a la naturaleza jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.
Si bien las Corporaciones Autónomas Regionales del país gozan de una autonomía especial, estas han sido catalogadas como entidades de orden nacional, con base en lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política y el artículo 23 de la Ley 99 de 1993. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver sentencias de la Corte Constitucional C570 de 2012, C275 de 1998, C462 de 2008 y C127 de 2018.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / HORARIO LABORAL / MODIFICACIÓN DE LA JORNADA LABORA / COVID 19 / CORONAVIRUS / TELETRABAJO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – No creó situaciones particulares.
Impartió directrices a trabajadores de la entidad [N]o hay duda que el acto administrativo objeto de análisis fue dictado por una autoridad del orden nacional. Aunado a ello, se trata de una decisión que fue dictada en ejercicio de función administrativa y no con fundamento en las atribuciones constitucionales o legales propias de esa entidad, pues a través de esta se modificó el horario de turnos del personal de la entidad, “manteniendo las medidas de teletrabajo para las horas faltantes” y se ordenó la suspensión de la atención al público de manera presencial, con permanencia de los canales virtuales.
Ello, para laborar de manera tal que se garantice la prestación del servicio y se eviten los contagios. Por otro lado, se trata de un acto administrativo de carácter general, puesto que no crea, modifica o extingue una situación particular y concreta, sino que contiene unas directrices destinadas a todo el personal de la entidad. IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / HORARIO LABORAL / MODIFICACIÓN DE LA JORNADA LABORA / COVID 19 / CORONAVIRUS / TELETRABAJO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – No creó situaciones particulares.
Impartió directrices a trabajadores de la entidad / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – No fue expedido en desarrollo de decreto legislativo / PROCEDENCIA DE CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTI ADMINISTRATIVO – Por la vía ordinaria / NO AVOCA No obstante lo anterior, el Despacho encuentra que la Resolución No. A-0216 del 19 de marzo de 2020 no fue expedida como desarrollo de algún decreto legislativo dictado durante el estado de excepción. En primer lugar, por cuanto ninguna referencia específica se incluyó en los fundamentos jurídicos del acto y, en segundo lugar, puesto que si bien las instrucciones impartidas guardan relación con las causas que dieron lugar a la expedición del Decreto 417 de 2020, ninguna de ellas constituye un desarrollo de sus preceptos o normas, como tampoco de alguno de los decretos legislativos que con fundamento en la declaratoria del estado de excepción fueron expedidos hasta el 19 de marzo de 2020, fecha del acto en cuestión. Así las cosas, debe concluirse que no se cumplen las condiciones formales para avocar el conocimiento del asunto, sin perjuicio de que se pueda adelantar el examen de legalidad del acto administrativo, a través de los otros medios de control previstos en la ley.
CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número:11001-03-15-000-2020-01343-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA Demandado: RESOLUCIÓN NO. A-0216 DEL 19 DE MARZO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA Referencia: Control inmediato de legalidad - No avoca conocimiento Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del control inmediato de legalidad de la Resolución No. A-0216 del 19 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, con fundamento en lo previsto en los artículos 111-8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante, CPACA- I.
ANTECEDENTES 1. Mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional, a fin de minimizar los efectos negativos en la salud de la población con ocasión de la pandemia del COVID-19. 2. Luego, el Gobierno Nacional, con la expedición del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró “el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, a fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar el brote del COVID-19. 3.
Mediante la Resolución No. A-0216 del 19 de marzo de 2020, el director general encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda modificó la Resolución No. A209, para “ajustar las medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, teniendo en cuenta los casos de COVID- 19 en la región”, en el sentido siguiente: Artículo Primero: Modificar el horario de turnos para laborar que permitan distribuir el personal de la entidad, para garantizar la prestación del servicio y evitar contagios, manteniendo las medidas de teletrabajo para las horas laborales faltantes así:.
Primer turno de 6:00 a.m. a 11:00 m. Segundo turno del 11:00 m a 4:00 p.m. Artículo Tercero: a partir de la fecha se suspende la atención al público de manera presencial, pero seguirán habilitados los canales virtuales. 4. Por reparto del 23 de abril de 2020, el asunto de la referencia le correspondió a este despacho, por lo que, mediante informe de la misma fecha, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente para que se surtiera el trámite correspondiente.
II. CONSIDERACIONES El artículo 20 de la Ley 137 de 1994[1] dispuso que “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”, disposición que también se encuentra en el artículo 136 del CPACA.
A su turno, el numeral 8 del artículo 111 del CPACA atribuyó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la competencia para ejercer “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. De acuerdo con tales preceptos, un acto administrativo será sometido al trámite del control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado, siempre y cuando, se reúnan los siguientes requisitos: i) Que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de una función administrativa; ii) Que esa medida sea de carácter general; y, iii) Que dicha medida hubiere sido expedida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. ▪ Caso concreto.
En el asunto sub judice, el Despacho encuentra que la Resolución No. A-0216 del 19 de marzo de 2020 es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, en atención a la naturaleza jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. Si bien las Corporaciones Autónomas Regionales del país gozan de una autonomía especial, estas han sido catalogadas como entidades de orden nacional, con base en lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política y el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sido reiterativa en afirmar lo siguiente: Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo.[2] (se subraya).
Al tiempo, el Departamento Adminsitrativo de la Función Público ha dicho: La naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales reconoce su carácter de personas jurídicas públicas del orden nacional, sin negar que gozan de un régimen de autonomía que tiene sustento en el principio constitucional de autonomía, por el cual se les confirió a las regiones un papel más dinámico en la gestión de sus intereses, incluso los ambientales, en un ámbito de autonomía, sin adscripción o vinculación a otras entidades públicas.[3] (se resalta).
Con base en lo anterior, no hay duda que el acto administrativo objeto de análisis fue dictado por una autoridad del orden nacional. Aunado a ello, se trata de una decisión que fue dictada en ejercicio de función administrativa y no con fundamento en las atribuciones constitucionales o legales propias de esa entidad, pues a través de esta se modificó el horario de turnos del personal de la entidad, “manteniendo las medidas de teletrabajo para las horas faltantes” y se ordenó la suspensión de la atención al público de manera presencial, con permanencia de los canales virtuales.
Ello, para laborar de manera tal que se garantice la prestación del servicio y se eviten los contagios. Por otro lado, se trata de un acto administrativo de carácter general, puesto que no crea, modifica o extingue una situación particular y concreta, sino que contiene unas directrices destinadas a todo el personal de la entidad. No obstante lo anterior, el Despacho encuentra que la Resolución No. A-0216 del 19 de marzo de 2020 no fue expedida como desarrollo de algún decreto legislativo dictado durante el estado de excepción. En primer lugar, por cuanto ninguna referencia específica se incluyó en los fundamentos jurídicos del acto[4] y, en segundo lugar, puesto que si bien las instrucciones impartidas guardan relación con las causas que dieron lugar a la expedición del Decreto 417 de 2020, ninguna de ellas constituye un desarrollo de sus preceptos o normas, como tampoco de alguno de los decretos legislativos que con fundamento en la declaratoria del estado de excepción fueron expedidos hasta el 19 de marzo de 2020, fecha del acto en cuestión. Así las cosas, debe concluirse que no se cumplen las condiciones formales para avocar el conocimiento del asunto, sin perjuicio de que se pueda adelantar el examen de legalidad del acto administrativo, a través de los otros medios de control previstos en la ley.
Por consiguiente, se RESUELVE:
PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Resolución No. A-0216 del 19 de marzo de 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, con fines de control inmediato de legalidad.
SEGUNDO. NOTIFICAR personalmente, o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al señor director general encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.
TERCERO. ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que publique esta decisión en el sitio web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase, RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Ley 137 de 1994: Por la cual se regulan los estados de excepción. [2] Sentencia C-570 de 2012. Ver también sentencias: C-275 de 1998, C-462 de 2008 y C.127 de 2018. [3] Concepto 163531 de 2015.
Ver también concepto 48061 de 2019. [4] La única motivación del acto fue la siguiente: “de acuerdo a los lineamientos de las autoridades nacionales y locales relacionados con la emergencia sanitaria actual, se deben ajustar las medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, teniendo en cuenta los casos de COVID- 19 en la región” (se resalta).