11001-03-27-000-2017-00031-00 — Consejo de Estado

11001-03-27-000-2017-00031-00Consejo de Estado · nullSentencia2020-02-26

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Enrique De Jesús Correa Montoya·Demandado: Ministerio De Hacienda Y Crédito Público

De qué trata

Síntesis: El artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 facultó la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos de determinación y sancionatorios de las contribuciones del Sistema de la Protección Social, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Para los primeros -procesos de determinación-, la norma autorizó la terminación así: (…) De la transcripción anterior se deduce que: - La terminación de procesos de determinación tiene dos requisitos: a) la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir, de la liquidación oficial o la resolución que decide el recurso de reconsideración, a los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, a los deudores solidarios del obligado o a las administradoras del mismo sistema, antes del 29 de diciembre de 2016, cuando se publicó la Ley 1819; y, b) el pago total de la contribución señalada en cualquiera de los actos de trámite o definitivos mencionados y de los intereses generados a favor del subsistema de pensiones, así como el pago del 20% de los intereses generados a favor de los demás subsistemas de protección social y de las sanciones actualizadas por omisión e inexactitud, siempre que se haga “hasta” el 30 de octubre de 2017. - La terminación, en la forma legalmente prevista, exonera el pago del 80% de los intereses de los demás subsistemas y del 80% de las sanciones por omisión e inexactitud asociadas a la contribución dispuesta por los actos señalados. Para los segundos -procesos sancionatorios-, la norma autorizó la terminación en los siguientes términos: (…) De lo anterior surge que: - La terminación de procesos sancionatorios presupone: a) la notificación del pliego de cargos, resolución sanción o resolución que decide el recurso de reconsideración, a los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, a los deudores solidarios del obligado o a las administradoras del Sistema de la Protección Social y, b) el pago del 10% del valor de la sanción actualizada propuesta o determinada en tales actos administrativos, siempre que se haga “hasta” el 30 de octubre de 2017. - La terminación, en la forma legalmente prevista, exonera el pago del 90% de la sanción propuesta o determinada por los actos anteriormente señalados. Invocando la necesidad de establecer el procedimiento para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos que se encuentran en sede administrativa y para las demandas contra actos administrativos posteriores a la publicación de la Ley 1819 de 2016 (29 de diciembre de 2016), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ejerció las facultades conferidas por los artículos 11 y 20 del artículo 189 de la CP, para incorporar al Decreto 1068 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, las disposiciones de artículo 316 de dicha ley, vía reglamentación. El Decreto 938 de 2017 se ocupó de ese propósito a través de la sustitución del título 2 de la parte 12 del Libro 2 del citado Decreto 1068, con la adición del artículo 2.12.2.1.1., cuyos parágrafos 1 y 2 prohibieron el rechazo de las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo motivado en la firmeza del acto administrativo o la caducidad del término para demandarlo, “siempre y cuando” el vencimiento del término ocurriera luego de presentarse la solicitud en debida forma. Igualmente, ratificaron la posibilidad de hacer esa presentación hasta el 30 de octubre de 2017 “siempre y cuando”: i) el acto administrativo no se encontrara en firme por no haberse agotado la vía gubernativa u operado la caducidad del término para demandarlo y, ii) se cumplieran los demás requisitos legales para la terminación solicitada. En el contexto de los parágrafos precitados, la expresión “siempre y cuando”, como expresión conjuntiva condicional constitutiva de presupuesto sine qua non para producir el hecho respecto del cual se prevé, en este caso, la prohibición de rechazo por firmeza o caducidad del parágafo 1 y el plazo calendario para presentar la solicitud de terminación del parágrafo 2, sujetó la efectividad de tal plazo y prohibición al cumplimiento de las condiciones establecidas en dichos parágrafos.RECHAZO DE LA SOLICITUD DE TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE DETERMINACIÓN Y SANCIONATORIOS DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA UGPP POR FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO O CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - Procedencia de reglamentación de esos aspectos / CADUCIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance y efectos jurídicos / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance y efectos jurídicos / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS EN CURSO - Objeto / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN FIRME O FRENTE A LOS CUALES OPERÓ LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL EN SU CONTRA - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia / SOLICITUD DE TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE LA UGPP - Fecha límite / IMPROCEDENCIA DEL RECHAZO DE LA SOLICITUD DE TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE DETERMINACIÓN Y SANCIONATORIOS DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA UGPP POR FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO O CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL OCURRIDAS DESPUÉS DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD - LegalidadEl artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 no estableció causales concretas de rechazo para las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo ni reguló nada relacionado con la firmeza y/o caducidad de los actos de determinación y/o sancionatorios de contribuciones al Sistema de la Protección Social, a las que aluden los apartes normativos aquí demandados. Dicho artículo tan solo ordenó que tales actos se notificaran antes de la publicación de la referida ley (29 de diciembre de 2016) y que los valores a cargo que dispusieran o que se derivaran de ellos por concepto de contribución, intereses y sanciones conexas, podían pagarse “hasta” el 30 de octubre de 2017, en la forma y porcentajes igualmente establecidos. Jurídicamente, tales previsiones legales son requisitos esenciales para la terminación por mutuo acuerdo, de modo que, en estricta lógica, las causales de rechazo procedentes serían las implícitamente asociadas al incumplimiento de los mismos, a saber: que los requerimientos para declarar y/o corregir, los pliegos de cargos, las liquidaciones oficiales, las resoluciones sancionatorias y aquellas que resuelven los recursos de reconsideración contra dichas liquidaciones y resoluciones, no se notificaran antes del 29 de noviembre de 2016 y que los valores dispuestos por cualquiera de esos actos administrativos o derivados de ellos, no se encontraran pagos al 30 de octubre de 2017, pues la preposición “hasta”, empleada por la norma legal, indica el límite final de una trayectoria en el espacio o en el tiempo. Sin embargo, en el contexto del artículo 316 de la Ley 1819, la firmeza de los actos de determinación y sancionatorios y la caducidad de los medios de control contra los mismos eran aspectos reglamentables, por dos razones fundamentales: La primera, derivada del texto de la norma legal, porque esta no previó la suspensión de términos de firmeza y caducidad, ni autorizó solicitudes de terminación de actos en firme o cuyos plazos para demandar hubieran caducado antes de presentarse la solicitud. La segunda, asociada al aspecto material de la norma, porque la firmeza es un elemento connatural de dichos actos que, por lo mismo, incide en la efectividad de las decisiones que adoptan respecto de las contribuciones al sistema de protección social y de los demás conceptos derivados de las mismas y sobre los cuales recae el requisito de pago para la terminación por mutuo acuerdo; y la caducidad, por su parte, se relaciona con la aptitud jurídica de todo acto creador, modificador o extintor de situaciones jurídicas, para acceder al control de legalidad mediante demandas oportunamente interpuestas en el marco de un Estado de derecho que garantiza el control de las actuaciones administrativas y el derecho de acceso a la administración de justicia. Es de observar que esa firmeza, en tanto atributo del acto administrativo que permite ejecutarlo de manera inmediata y sin la mediación de otra autoridad, podía producirse en cualquier momento anterior al 30 de octubre de 2017, día hasta el cual el artículo 316 ib. permitió pagar los porcentajes requeridos para la terminación por mutuo acuerdo; y que en este interregno era igualmente posible que los afectados por los actos de determinación y sancionatorios decidieran demandarlos. Ahora bien, los parágrafos acusados prohiben el rechazo por firmeza y caducidad para las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo en las que los actos de determinación y sancionatorios quedaran en firme y/o caducara el medio de control en su contra después de presentarse dichas solicitudes; de lo cual se colige que el referido rechazo sería procedente si la firmeza o la caducidad se produjeran antes de tal presentación. Y, concordantemente, reconocen la facultad de hacer esa presentación hasta el 30 de octubre de 2017, cuando la firmeza no se ha producido por falta de agotamiento de la vía administrativa, es decir, que si para ese momento el acto ha quedado en firme, la solicitud podría ser objeto de rechazo. A la luz de tal alcance, estima la Sala que las normas demandadas garantizan los principios de ejecutoria, ejecutividad y obligatoriedad de los actos administrativos, en concordancia con el de seguridad jurídica, pues la firmeza del acto lo hace inmodificable en la vía administrativa (vía gubernativa en los términos del parágrafo 2 acusado) y si el medio de control procedente para demandarlo ha caducado, tampoco se podría modificar en sede judicial. Por tanto, tramitar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo cuando ha operado la firmeza o la caducidad, resultaría jurídicamente improcedente, además de contrario al espíritu de la Ley 1819 de 2016, que buscó terminar procesos administrativos en curso para así definir actuaciones administrativas con celeridad y eficacia, y evitar la congestión de despachos judiciales por ese tipo de causas. De hecho, la Sala ha admitido la terminación por mutuo acuerdo aún cuando se hayan resuelto los recursos en sede administrativa, siempre que no haya vencido el término de caducidad para demandar, dada la inminente posibilidad de debate judicial; ha puntualizado la posibilidad de conciliar siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme ni haya operado la caducidad de la acción y ha entendido que la operancia de esta última implica para el Estado la pérdida del interés en conciliar o transar por la consiguiente firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa que hacen desaparecer el objeto sobre el cual transar, es decir, un litigio pendiente y no discutible en sede gubernativa o jurisdiccional, enfatizando en que la terminación por mutuo acuerdo establecida por el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 buscaba precisamente evitar ese tipo de controversias (…) Conforme a lo anterior se concluye que los actos acusados se ajustan a la legalidad y las pretensiones de la demanda deben negarse, máxime cuando los presupuestos dispuestos por el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, no contienen ningún elemento del que pueda deducirse el alcance transgresor de la aducida reducción de plazos para solicitar la terminación por mutuo acuerdo. Y descarta la alegada vulneración del derecho a la igualdad en los términos que plantea el concepto de violación. Por lo demás, el actor tampoco precisa el concepto de violación en cuanto a la afirmación de que, a 5 de junio de 2017, se encontrara precluido el término para presentar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo, ni ese simple predicado basta, por sí solo, para aceptar ilegalidad alguna, pues lo cierto es que, como ya se explicó, la Ley 1819 de 2016 [art. 316] condicionó la terminación por mutuo acuerdo a que los valores a cargo por concepto de contribución, intereses y sanciones conexas se pagaran “hasta” el 30 de octubre de 2017, y esa fue la fecha límite que previó la norma acusada para presentar las solicitudes referidas.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia jurídica de tramitar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo cuando ha operado la firmeza del acto administrativo o la caducidad del medio de control en su contra se reiteran las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 2 de diciembre de 2015, radicación 11001 - 03-27-000-2013-00014-00(20066), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de abril de 2018, radicación 05001-23-33-000-2014-00779-01(22919), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 24 de octubre de 2018, radicación 11001-03-27-000-2015-00081-00(22198), C.P. Dr. Milton Chaves García y del 11 de julio de 2019, radicación 11001-03-27-000-2018-00022-00(23730), C.P. Milton Chaves García.

TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP - Procedencia y alcance / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE DETERMINACIÓN Y SANCIONATORIOS DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA UGPP - Requisitos El artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 facultó la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos de determinación y sancionatorios de las contribuciones del Sistema de la Protección Social, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Para los primeros -procesos de determinación-, la norma autorizó la terminación así: (…) De la transcripción anterior se deduce que: - La terminación de procesos de determinación tiene dos requisitos: a) la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir, de la liquidación oficial o la resolución que decide el recurso de reconsideración, a los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, a los deudores solidarios del obligado o a las administradoras del mismo sistema, antes del 29 de diciembre de 2016, cuando se publicó la Ley 1819; y, b) el pago total de la contribución señalada en cualquiera de los actos de trámite o definitivos mencionados y de los intereses generados a favor del subsistema de pensiones, así como el pago del 20% de los intereses generados a favor de los demás subsistemas de protección social y de las sanciones actualizadas por omisión e inexactitud, siempre que se haga “hasta” el 30 de octubre de 2017. - La terminación, en la forma legalmente prevista, exonera el pago del 80% de los intereses de los demás subsistemas y del 80% de las sanciones por omisión e inexactitud asociadas a la contribución dispuesta por los actos señalados.

Para los segundos -procesos sancionatorios-, la norma autorizó la terminación en los siguientes términos: (…) De lo anterior surge que: - La terminación de procesos sancionatorios presupone: a) la notificación del pliego de cargos, resolución sanción o resolución que decide el recurso de reconsideración, a los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, a los deudores solidarios del obligado o a las administradoras del Sistema de la Protección Social y, b) el pago del 10% del valor de la sanción actualizada propuesta o determinada en tales actos administrativos, siempre que se haga “hasta” el 30 de octubre de 2017. - La terminación, en la forma legalmente prevista, exonera el pago del 90% de la sanción propuesta o determinada por los actos anteriormente señalados.

Invocando la necesidad de establecer el procedimiento para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos que se encuentran en sede administrativa y para las demandas contra actos administrativos posteriores a la publicación de la Ley 1819 de 2016 (29 de diciembre de 2016), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ejerció las facultades conferidas por los artículos 11 y 20 del artículo 189 de la CP, para incorporar al Decreto 1068 de 2015 – Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, las disposiciones de artículo 316 de dicha ley, vía reglamentación. El Decreto 938 de 2017 se ocupó de ese propósito a través de la sustitución del título 2 de la parte 12 del Libro 2 del citado Decreto 1068, con la adición del artículo 2.12.2.1.1., cuyos parágrafos 1 y 2 prohibieron el rechazo de las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo motivado en la firmeza del acto administrativo o la caducidad del término para demandarlo, “siempre y cuando” el vencimiento del término ocurriera luego de presentarse la solicitud en debida forma.

Igualmente, ratificaron la posibilidad de hacer esa presentación hasta el 30 de octubre de 2017 “siempre y cuando”: i) el acto administrativo no se encontrara en firme por no haberse agotado la vía gubernativa u operado la caducidad del término para demandarlo y, ii) se cumplieran los demás requisitos legales para la terminación solicitada.

En el contexto de los parágrafos precitados, la expresión “siempre y cuando”, como expresión conjuntiva condicional constitutiva de presupuesto sine qua non para producir el hecho respecto del cual se prevé, en este caso, la prohibición de rechazo por firmeza o caducidad del parágafo 1 y el plazo calendario para presentar la solicitud de terminación del parágrafo 2, sujetó la efectividad de tal plazo y prohibición al cumplimiento de las condiciones establecidas en dichos parágrafos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 20 / LEY 1819 DE 2016 - ARTÍCULO 316 / Decreto 1068 de 2015 Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público - ARTÍCULO 2.12.2.1.1 parágrafoS 1 y 2 RECHAZO DE LA SOLICITUD DE TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE DETERMINACIÓN Y SANCIONATORIOS DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA UGPP POR FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO O CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Procedencia de reglamentación de esos aspectos / CADUCIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Alcance y efectos jurídicos / FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance y efectos jurídicos / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS EN CURSO - Objeto / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN FIRME O FRENTE A LOS CUALES OPERÓ LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL EN SU CONTRA - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia / SOLICITUD DE TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE LA UGPP – Fecha límite / IMPROCEDENCIA DEL RECHAZO DE LA SOLICITUD DE TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE DETERMINACIÓN Y SANCIONATORIOS DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA UGPP POR FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO O CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL OCURRIDAS DESPUÉS DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD - Legalidad El artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 no estableció causales concretas de rechazo para las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo ni reguló nada relacionado con la firmeza y/o caducidad de los actos de determinación y/o sancionatorios de contribuciones al Sistema de la Protección Social, a las que aluden los apartes normativos aquí demandados.

Dicho artículo tan solo ordenó que tales actos se notificaran antes de la publicación de la referida ley (29 de diciembre de 2016) y que los valores a cargo que dispusieran o que se derivaran de ellos por concepto de contribución, intereses y sanciones conexas, podían pagarse “hasta” el 30 de octubre de 2017, en la forma y porcentajes igualmente establecidos.

Jurídicamente, tales previsiones legales son requisitos esenciales para la terminación por mutuo acuerdo, de modo que, en estricta lógica, las causales de rechazo procedentes serían las implícitamente asociadas al incumplimiento de los mismos, a saber: que los requerimientos para declarar y/o corregir, los pliegos de cargos, las liquidaciones oficiales, las resoluciones sancionatorias y aquellas que resuelven los recursos de reconsideración contra dichas liquidaciones y resoluciones, no se notificaran antes del 29 de noviembre de 2016 y que los valores dispuestos por cualquiera de esos actos administrativos o derivados de ellos, no se encontraran pagos al 30 de octubre de 2017, pues la preposición “hasta”, empleada por la norma legal, indica el límite final de una trayectoria en el espacio o en el tiempo.

Sin embargo, en el contexto del artículo 316 de la Ley 1819, la firmeza de los actos de determinación y sancionatorios y la caducidad de los medios de control contra los mismos eran aspectos reglamentables, por dos razones fundamentales: La primera, derivada del texto de la norma legal, porque esta no previó la suspensión de términos de firmeza y caducidad, ni autorizó solicitudes de terminación de actos en firme o cuyos plazos para demandar hubieran caducado antes de presentarse la solicitud.

La segunda, asociada al aspecto material de la norma, porque la firmeza es un elemento connatural de dichos actos que, por lo mismo, incide en la efectividad de las decisiones que adoptan respecto de las contribuciones al sistema de protección social y de los demás conceptos derivados de las mismas y sobre los cuales recae el requisito de pago para la terminación por mutuo acuerdo; y la caducidad, por su parte, se relaciona con la aptitud jurídica de todo acto creador, modificador o extintor de situaciones jurídicas, para acceder al control de legalidad mediante demandas oportunamente interpuestas en el marco de un Estado de derecho que garantiza el control de las actuaciones administrativas y el derecho de acceso a la administración de justicia. Es de observar que esa firmeza, en tanto atributo del acto administrativo que permite ejecutarlo de manera inmediata y sin la mediación de otra autoridad, podía producirse en cualquier momento anterior al 30 de octubre de 2017, día hasta el cual el artículo 316 ib. permitió pagar los porcentajes requeridos para la terminación por mutuo acuerdo; y que en este interregno era igualmente posible que los afectados por los actos de determinación y sancionatorios decidieran demandarlos.

Ahora bien, los parágrafos acusados prohiben el rechazo por firmeza y caducidad para las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo en las que los actos de determinación y sancionatorios quedaran en firme y/o caducara el medio de control en su contra después de presentarse dichas solicitudes; de lo cual se colige que el referido rechazo sería procedente si la firmeza o la caducidad se produjeran antes de tal presentación. Y, concordantemente, reconocen la facultad de hacer esa presentación hasta el 30 de octubre de 2017, cuando la firmeza no se ha producido por falta de agotamiento de la vía administrativa, es decir, que si para ese momento el acto ha quedado en firme, la solicitud podría ser objeto de rechazo.

A la luz de tal alcance, estima la Sala que las normas demandadas garantizan los principios de ejecutoria, ejecutividad y obligatoriedad de los actos administrativos, en concordancia con el de seguridad jurídica, pues la firmeza del acto lo hace inmodificable en la vía administrativa (vía gubernativa en los términos del parágrafo 2 acusado) y si el medio de control procedente para demandarlo ha caducado, tampoco se podría modificar en sede judicial.

Por tanto, tramitar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo cuando ha operado la firmeza o la caducidad, resultaría jurídicamente improcedente, además de contrario al espíritu de la Ley 1819 de 2016, que buscó terminar procesos administrativos en curso para así definir actuaciones administrativas con celeridad y eficacia, y evitar la congestión de despachos judiciales por ese tipo de causas.

De hecho, la Sala ha admitido la terminación por mutuo acuerdo aún cuando se hayan resuelto los recursos en sede administrativa, siempre que no haya vencido el término de caducidad para demandar, dada la inminente posibilidad de debate judicial; ha puntualizado la posibilidad de conciliar siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme ni haya operado la caducidad de la acción y ha entendido que la operancia de esta última implica para el Estado la pérdida del interés en conciliar o transar por la consiguiente firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa que hacen desaparecer el objeto sobre el cual transar, es decir, un litigio pendiente y no discutible en sede gubernativa o jurisdiccional, enfatizando en que la terminación por mutuo acuerdo establecida por el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 buscaba precisamente evitar ese tipo de controversias (…) Conforme a lo anterior se concluye que los actos acusados se ajustan a la legalidad y las pretensiones de la demanda deben negarse, máxime cuando los presupuestos dispuestos por el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, no contienen ningún elemento del que pueda deducirse el alcance transgresor de la aducida reducción de plazos para solicitar la terminación por mutuo acuerdo.

Y descarta la alegada vulneración del derecho a la igualdad en los términos que plantea el concepto de violación. Por lo demás, el actor tampoco precisa el concepto de violación en cuanto a la afirmación de que, a 5 de junio de 2017, se encontrara precluido el término para presentar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo, ni ese simple predicado basta, por sí solo, para aceptar ilegalidad alguna, pues lo cierto es que, como ya se explicó, la Ley 1819 de 2016 [art. 316] condicionó la terminación por mutuo acuerdo a que los valores a cargo por concepto de contribución, intereses y sanciones conexas se pagaran “hasta” el 30 de octubre de 2017, y esa fue la fecha límite que previó la norma acusada para presentar las solicitudes referidas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 89 / LEY 1819 DE 2016 - ARTÍCULO 316 / Decreto 1068 de 2015 Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público - ARTÍCULO 2.12.2.1.1 parágrafoS 1 y 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia jurídica de tramitar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo cuando ha operado la firmeza del acto administrativo o la caducidad del medio de control en su contra se reiteran las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 2 de diciembre de 2015, radicación 11001-03-27-000-2013-00014-00(20066), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de abril de 2018, radicación 05001-23-33-000-2014-00779- 01(22919), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 24 de octubre de 2018, radicación 11001-03-27-000-2015-00081-00(22198), C.P. Dr. Milton Chaves García y del 11 de julio de 2019, radicación 11001-03-27-000-2018-00022- 00(23730), C.P. Milton Chaves García. NORMA DEMANDADA: Decreto 938 DE 2017 (5 de junio) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - ARTÍCULO 1 (PARCIAL) (No anulado) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-27-000-2017-00031-00(23255) Actor: ENRIQUE DE JESÚS CORREA MONTOYA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO FALLO En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1º del artículo 149 del CPACA, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los siguientes apartes resaltados de la sustitución normativa dispuesta por el articulo 1 del Decreto 938 de 2017[1], respecto del artículo 2.12.2.1.1. del Decreto 1068 de 2015: “DECRETO 938 DE 2017 Por el cual se sustituye el Titulo 2 de la Parte 12 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015 Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público para incorporar la reglamentación de los artículos 316 y 317 de la Ley 1819 de 2016 ARTÍCULO 1°.

Sustitúyase el título 2 de la parte 12 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015 Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, el cual quedará así: TÍTULO 2 TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFASICALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP ARTÍCULO 2.12.2.1.1.

Procedencia de la terminación por mutuo acuerdo. El aportante u obligado con el sistema de la protección social, el deudor solidario del obligado o la Administradora del sistema de la protección social, podrán acogerse a la terminación por mutuo acuerdo hasta el 30 de octubre de 2017 con el último acto administrativo notificado con anterioridad a la presentación de la solicitud en debida forma con el cumplimiento de los requisitos legales.

PARÁGRAFO 1 °. Sin perjuicio del plazo establecido en el presente artículo, no serán rechazadas, por motivo de firmeza del acto administrativo o por caducidad del término para presentar la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo presentadas, siempre y cuando el vencimiento del respectivo término ocurra con posterioridad a la presentación de la solicitud y se cumplan los demás requisitos establecidos en la Ley.

La solicitud de terminación por mutuo acuerdo no suspende los términos de firmeza ni la caducidad para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

PARÁGRAFO 2 °. La solicitud de terminación por mutuo acuerdo podrá presentarse hasta el treinta (30) de octubre de 2017, siempre y cuando no se encuentre en firme el acto administrativo por no haber agotado la vía gubernativa y/o haber operado la caducidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se cumplan los demás requisitos previstos en la Ley.” DEMANDA Enrique de Jesús Correa Montoya demandó la nulidad parcial del artículo 1° del Decreto 938 de 2017, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público porque, al sustituir el artículo 2.12.2.1.1. del Decreto 1068 de 2015[2], excedió la potestad reglamentaria.

Estimó como normas violadas los artículos 13, 84 y 189 [11] de la Constitución Política; y 316 y 317 de la Ley 1819 de 2016[3]. Señaló que los apartes acusados adicionaron los requisitos establecidos en los articulos 316 y 317 de la Ley 1819 de 2016 para la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos de determinación y sancionatorios en el sistema de protección social, en perjuicio de los contribuyentes, al reducir el plazo para solicitar dicha terminación, con desconocimiento del derecho a la igualdad.

Anotó que, de acuerdo con esos apartes, la solicitud de terminación por mutuo acuerdo ya no podría presentarse hasta el 30 de octubre, sino hasta antes de vencer los términos para responder tanto los requerimientos para declarar y/o corregir, como los pliegos de cargos y para interponer recursos de reconsideración contra las liquidaciones oficiales o para demandar las resoluciones que decidan dichos recursos.

Afirmó que al momento de expedirse las normas acusadas (5 de junio de 2017) se encontraba precluido el término para presentar las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda[4], así: Indicó que los artículos 316 y 317 de la Ley 1819 de 2016 prevén distintas reglas para la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos en el caso de actos en firme demandables, cuando la demanda no ha sido admitida y se acredita su retiro o desistimiento.

Sostuvo que la terminación por mutuo acuerdo de actuaciones administrativas en firme y respecto de las cuales haya caducado el término para demandarlas, es incompatible con el propósito de descongestión judicial y administrativa por el que propugnó la Ley 1819 de 2016. Dijo que las normas demandadas no pretendieron revivir situaciones consolidadas, sino desarrollar los artículos 316 y 317 de la Ley 1819 de 2016 respecto de los eventos de firmeza y caducidad que pudieran presentarse en el trámite de terminación por mutuo acuerdo, con la disposición de un trato diferencial frente a los actos administrativos que adquieren firmeza luego de expedirse la ley o cuyo plazo para demandar caduca luego de solicitarse dicho trámite, considerando el tiempo que demanda la aprobación de la solicitud.

En ese sentido, indicó que los apartes enjuiciados no exceden la facultad reglamentaria sino que se limitan a desarollar normas para extinguir obligaciones tributarias y/o precaver eventuales litigios, en orden a cumplir el objetivo de descongestión de la Ley 1819 de 2016. Arguyó que la eventual nulidad de las normas demandadas genera un restablecimiento automático de los derechos subjetivos del demandante y/o de terceros, por lo que el medio de control contra las mismas debio interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación del Decreto 938 de 2017.

En ese orden, aludió a la caducidad de la acción. AUDIENCIA INICIAL El 29 de julio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[5]. En dicha diligencia se puso de presente la improcedencia de la conciliación en razón del medio de control público impetrado y se negó la excepción de caducidad, porque de la demanda no se desprende ningún tipo de restablecimiento automático de un derecho subjetivo en cabeza del demandante o de terceros.

Asimismo, el litigio se concretó en «el estudio de legalidad de las expresiones “siempre y cuando el vencimiento del respectivo término ocurra con posterioridad a la presentación de la solicitud” y “siempre y cuando no se encuentre en firme el acto administrativo por no haber agotado la vía gubernativa”, contenidas en los parágrafos 1 y 2, respectivamente, del artículo 2.12.2.1.1. del Decreto 1068 de 2015, sustituido por el artículo 1º del Decreto 938 del 5 de junio de 2017.

Y, específicamente, en determinar si los apartes acusados desbordan la potestad reglamentaria del ejecutivo, por adicionar los requisitos establecidos en los artículos 316 y 317 de la Ley 1819 de 2016, para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios de la UGPP y si crean condiciones que limitan el acceso general a dicho beneficio, en desmedro del principio de igualdad.

Igualmente, se ordenó tener como pruebas las aportadas con la demanda y el escrito de contestación a la misma. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada[6] destacó la precariedad del concepto de violación por no haber indicado las razones y argumentos suficientes sobre la infracción legal que alegó. En lo demás, reiteró los argumentos de su escrito de contestación. El demandante no alegó de conclusión. El Ministerio Público[7] solicitó negar las pretensiones de la demanda acción, por las siguientes razones: Anotó que la Ley 1819 de 2016 buscó terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en curso, en los que los actos que establecen el monto a pagar al sistema de protección social por aportes parafiscales se encuentran pendientes de recursos o son susceptibles de demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Sostuvo que los apartes demandados concuerdan con ese propósito, porque si al momento de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo el acto administrativo de determinación de aportes adeudados se encontraba en firme o no podía demandarse por caducidad de la acción, dicha terminación perdería objeto y el acto señalado podría ejecutarse.

Resaltó que al momento de expedirse el Decreto 938 de 2017, los términos para solicitar la terminación por mutuo acuerdo no estaban vencidos, y que la formulación de esa solicitud no tenía que esperar hasta el 30 de octubre sino, simplemente que se configurara la situación prevista en el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se demanda la legalidad del artículo 1° del Decreto 938 de 2017 porque, al sustituir el Titulo 2 de la Parte 12 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, reconoció la improcedencia del rechazo de la terminación por mutuo acuerdo establecida en el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, por razones de firmeza del acto administrativo o por caducidad de la acción para demandarlo, siempre y cuando el plazo de una y otra se cumpliera luego de presentada la solicitud de terminación, y facultó la presentación de tal petición hasta el 30 de octubre de 2017, siempre y cuando el acto administrativo no hubiera quedado en firme, por no haberse agotado la vía gubernativa.

En los términos de los cargos de nulidad, corresponde establecer si los apartes demandados adicionaron los requisitos establecidos en el artículo 316 de la Ley 1819 para la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos de determinación y sancionatorios de las contribuciones en el sistema de protección social y si, en consecuencia, excedieron la facultad reglamentaria respecto de dicha norma legal.

Según el demandante, dichos apartes redujeron el plazo legal para solicitar la terminación de los procesos mencionados, hasta antes de vencer los términos para responder requerimientos y pliegos de cargos, y para recurrir y demandar los actos de determinación y sancionatorios. Adicionalmente, al momento de expedirse las normas acusadas se encontraba precluido el término para presentar las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público arguye que las normas acusadas se limitaron a desarrollar el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, mediante una regulación especial para la terminación por mutuo acuerdo cuando los actos administrativos quedan en firme luego de expedida la ley o cuando el plazo para demandarlos caduca luego de solicitarse la terminación. Para resolver, se observa: El artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 facultó la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos de determinación y sancionatorios de las contribuciones del Sistema de la Protección Social, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Para los primeros -procesos de determinación-, la norma autorizó la terminación así: “los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, los deudores solidarios del obligado y las administradoras del Sistema de la Protección Social a quienes se les hubiere notificado antes de la fecha de publicación de esta ley, requerimiento para declarar y/o corregir, liquidación oficial, o resolución que decide el recurso de reconsideración, y paguen hasta el 30 de octubre de 2017 el total de la contribución señalada en dichos actos administrativos, el 100% de los intereses generados con destino al subsistema de Pensiones, el 20% de los intereses generados con destino a los demás subsistemas de la protección social y el 20% de las sanciones actualizadas por omisión e inexactitud, podrán exonerarse del pago del 80% de los intereses de los demás subsistemas y del 80% de las sanciones por omisión e inexactitud asociadas a la contribución.” De la transcripción anterior se deduce que: ➢ La terminación de procesos de determinación tiene dos requisitos: a) la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir, de la liquidación oficial o la resolución que decide el recurso de reconsideración, a los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, a los deudores solidarios del obligado o a las administradoras del mismo sistema, antes del 29 de diciembre de 2016, cuando se publicó la Ley 1819[8]; y, b) el pago total de la contribución señalada en cualquiera de los actos de trámite o definitivos mencionados y de los intereses generados a favor del subsistema de pensiones, así como el pago del 20% de los intereses generados a favor de los demás subsistemas de protección social y de las sanciones actualizadas por omisión e inexactitud, siempre que se haga “hasta” el 30 de octubre de 2017. ➢ La terminación, en la forma legalmente prevista, exonera el pago del 80% de los intereses de los demás subsistemas y del 80% de las sanciones por omisión e inexactitud asociadas a la contribución dispuesta por los actos señalados.

Para los segundos -procesos sancionatorios-, la norma autorizó la terminación en los siguientes términos: “los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, los deudores solidarios del obligado y las administradoras del Sistema de la Protección Social a quienes se les haya notificado antes de la fecha de publicación de esta ley, pliego de cargos, resolución sanción o resolución que decide el recurso de reconsideración y paguen hasta el 30 de octubre de 2017 el 10% del valor de la sanción actualizada propuesta o determinada en dichos actos administrativos, podrán exonerarse del pago del 90% de la misma”.

De lo anterior surge que: ➢ La terminación de procesos sancionatorios presupone: a) la notificación del pliego de cargos, resolución sanción o resolución que decide el recurso de reconsideración, a los aportantes u obligados con el Sistema de la Protección Social, a los deudores solidarios del obligado o a las administradoras del Sistema de la Protección Social y, b) el pago del 10% del valor de la sanción actualizada propuesta o determinada en tales actos administrativos, siempre que se haga “hasta” el 30 de octubre de 2017. ➢ La terminación, en la forma legalmente prevista, exonera el pago del 90% de la sanción propuesta o determinada por los actos anteriormente señalados.

Invocando la necesidad de establecer el procedimiento para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos que se encuentran en sede administrativa y para las demandas contra actos administrativos posteriores a la publicación de la Ley 1819 de 2016[9] (29 de diciembre de 2016), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ejerció las facultades conferidas por los artículos 11 y 20 del artículo 189 de la CP, para incorporar al Decreto 1068 de 2015 – Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, las disposiciones de artículo 316 de dicha ley, vía reglamentación. El Decreto 938 de 2017 se ocupó de ese propósito a través de la sustitución del título 2 de la parte 12 del Libro 2 del citado Decreto 1068, con la adición del artículo 2.12.2.1.1., cuyos parágrafos 1 y 2 prohibieron el rechazo de las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo motivado en la firmeza del acto administrativo o la caducidad del término para demandarlo, “siempre y cuando” el vencimiento del término ocurriera luego de presentarse la solicitud en debida forma.

Igualmente, ratificaron la posibilidad de hacer esa presentación hasta el 30 de octubre de 2017 “siempre y cuando”: i) el acto administrativo no se encontrara en firme por no haberse agotado la vía gubernativa u operado la caducidad del término para demandarlo y, ii) se cumplieran los demás requisitos legales para la terminación solicitada.

En el contexto de los parágrafos precitados, la expresión “siempre y cuando”, como expresión conjuntiva condicional constitutiva de presupuesto sine qua non para producir el hecho respecto del cual se prevé, en este caso, la prohibición de rechazo por firmeza o caducidad del parágafo 1 y el plazo calendario para presentar la solicitud de terminación del parágrafo 2, sujetó la efectividad de tal plazo y prohibición al cumplimiento de las condiciones establecidas en dichos parágrafos.

Caso concreto El artículo 316 de la Ley 1819 de 2016 no estableció causales concretas de rechazo para las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo ni reguló nada relacionado con la firmeza y/o caducidad de los actos de determinación y/o sancionatorios de contribuciones al Sistema de la Protección Social, a las que aluden los apartes normativos aquí demandados.

Dicho artículo tan solo ordenó que tales actos se notificaran antes de la publicación de la referida ley (29 de diciembre de 2016) y que los valores a cargo que dispusieran o que se derivaran de ellos por concepto de contribución, intereses y sanciones conexas, podían pagarse “hasta” el 30 de octubre de 2017, en la forma y porcentajes igualmente establecidos.

Jurídicamente, tales previsiones legales son requisitos esenciales para la terminación por mutuo acuerdo, de modo que, en estricta lógica, las causales de rechazo procedentes serían las implícitamente asociadas al incumplimiento de los mismos, a saber: que los requerimientos para declarar y/o corregir, los pliegos de cargos, las liquidaciones oficiales, las resoluciones sancionatorias y aquellas que resuelven los recursos de reconsideración contra dichas liquidaciones y resoluciones, no se notificaran antes del 29 de noviembre de 2016 y que los valores dispuestos por cualquiera de esos actos administrativos o derivados de ellos, no se encontraran pagos al 30 de octubre de 2017, pues la preposición “hasta”, empleada por la norma legal, indica el límite final de una trayectoria en el espacio o en el tiempo.

Sin embargo, en el contexto del artículo 316 de la Ley 1819, la firmeza de los actos de determinación y sancionatorios y la caducidad de los medios de control contra los mismos eran aspectos reglamentables, por dos razones fundamentales: La primera, derivada del texto de la norma legal, porque esta no previó la suspensión de términos de firmeza y caducidad, ni autorizó solicitudes de terminación de actos en firme o cuyos plazos para demandar hubieran caducado antes de presentarse la solicitud.

La segunda, asociada al aspecto material de la norma, porque la firmeza es un elemento connatural de dichos actos que, por lo mismo, incide en la efectividad de las decisiones que adoptan respecto de las contribuciones al sistema de protección social y de los demás conceptos derivados de las mismas y sobre los cuales recae el requisito de pago para la terminación por mutuo acuerdo; y la caducidad, por su parte, se relaciona con la aptitud jurídica de todo acto creador, modificador o extintor de situaciones jurídicas, para acceder al control de legalidad mediante demandas oportunamente interpuestas en el marco de un Estado de derecho que garantiza el control de las actuaciones administrativas y el derecho de acceso a la administración de justicia. Es de observar que esa firmeza, en tanto atributo del acto administrativo que permite ejecutarlo de manera inmediata y sin la mediación de otra autoridad[10], podía producirse en cualquier momento anterior al 30 de octubre de 2017, día hasta el cual el artículo 316 ib. permitió pagar los porcentajes requeridos para la terminación por mutuo acuerdo; y que en este interregno era igualmente posible que los afectados por los actos de determinación y sancionatorios decidieran demandarlos.

Ahora bien, los parágrafos acusados prohiben el rechazo por firmeza y caducidad para las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo en las que los actos de determinación y sancionatorios quedaran en firme y/o caducara el medio de control en su contra después de presentarse dichas solicitudes; de lo cual se colige que el referido rechazo sería procedente si la firmeza o la caducidad se produjeran antes de tal presentación. Y, concordantemente, reconocen la facultad de hacer esa presentación hasta el 30 de octubre de 2017, cuando la firmeza no se ha producido por falta de agotamiento de la vía administrativa, es decir, que si para ese momento el acto ha quedado en firme, la solicitud podría ser objeto de rechazo.

A la luz de tal alcance, estima la Sala que las normas demandadas garantizan los principios de ejecutoria, ejecutividad y obligatoriedad de los actos administrativos, en concordancia con el de seguridad jurídica, pues la firmeza del acto lo hace inmodificable en la vía administrativa (vía gubernativa en los términos del parágrafo 2 acusado) y si el medio de control procedente para demandarlo ha caducado, tampoco se podría modificar en sede judicial.

Por tanto, tramitar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo cuando ha operado la firmeza o la caducidad, resultaría jurídicamente improcedente, además de contrario al espíritu de la Ley 1819 de 2016, que buscó terminar procesos administrativos en curso para así definir actuaciones administrativas con celeridad y eficacia, y evitar la congestión de despachos judiciales por ese tipo de causas[11].

De hecho, la Sala ha admitido la terminación por mutuo acuerdo aún cuando se hayan resuelto los recursos en sede administrativa, siempre que no haya vencido el término de caducidad para demandar, dada la inminente posibilidad de debate judicial[12]; ha puntualizado la posibilidad de conciliar siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme ni haya operado la caducidad de la acción[13] y ha entendido que la operancia de esta última implica para el Estado la pérdida del interés en conciliar o transar por la consiguiente firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa que hacen desaparecer el objeto sobre el cual transar, es decir, un litigio pendiente y no discutible en sede gubernativa o jurisdiccional, enfatizando en que la terminación por mutuo acuerdo establecida por el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 buscaba precisamente evitar ese tipo de controversias[14].

En ese sentido, la Sala ha expresado que «ante la firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa, lo procedente es obtener el pago de la obligación tributaria debida, puesto que solo es posible transar un litigio que se encuentra pendiente y no uno terminado, respecto del cual ya no es posible su discusión en sede gubernativa o jurisdiccional», por lo que «aquellos contribuyentes que tenían la intención de acogerse a la terminación por mutuo acuerdo debían solicitarla mientras la determinación del tributo o sanción estuviera en sede administrativa y si la discusión administrativa ya había concluido, debían pedirla antes de vencer el término para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho (…), la Ley 1739 de 2014 excluye de la transacción (terminación por mutuo acuerdo) a las actuaciones administrativas en firme, es decir, aquellas respecto de las que han precluido los términos de discusión ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales, (…) pues, en caso contrario, la obligación derivada del acto administrativo no es susceptible de ser transada»[15].

Conforme a lo anterior se concluye que los actos acusados se ajustan a la legalidad y las pretensiones de la demanda deben negarse, máxime cuando los presupuestos dispuestos por el artículo 316 de la Ley 1819 de 2016, no contienen ningún elemento del que pueda deducirse el alcance transgresor de la aducida reducción de plazos para solicitar la terminación por mutuo acuerdo.

Y descarta la alegada vulneración del derecho a la igualdad en los términos que plantea el concepto de violación. Por lo demás, el actor tampoco precisa el concepto de violación en cuanto a la afirmación de que, a 5 de junio de 2017, se encontrara precluido el término para presentar solicitudes de terminación por mutuo acuerdo, ni ese simple predicado basta, por sí solo, para aceptar ilegalidad alguna, pues lo cierto es que, como ya se explicó, la Ley 1819 de 2016 [art. 316] condicionó la terminación por mutuo acuerdo a que los valores a cargo por concepto de contribución, intereses y sanciones conexas se pagaran “hasta” el 30 de octubre de 2017, y esa fue la fecha límite que previó la norma acusada para presentar las solicitudes referidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. NEGAR las pretensiones de la demanda. 2. No se condena en costas en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Fls. 3 a 7 c. p. [2] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. [3] Fls. 16 a 19 c. p. [4] Fls. 37 a 46 c. p. [5] Fls. 110 a 111, c. p. [6] Fls. 114 a 115 [7] Fls. 116 a 118 [8] Diario Oficial No. 50.101. [9] Decreto 938 de 2017, consideraciones, p. 3 (fl. 5 [10] CPACA, Arts. 87 y 89 [11] Este criterio se refleja en sentencias como la del 11 de julio de 2019, exp. 23730, C.P. Milton Chaves García, que al referirse a la terminación por mutuo acuerdo establecida en el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014, precisó que se trataba de un beneficio concebido para actuaciones en curso o en discusión en sede administrativa, antes de la entrada en vigencia de dicha ley, porque se dirigía a culminar procesos de determinación de obligaciones tributarias y procedimientos preexistentes a la promulgación de la misma. [12] Sentencia del 2 de diciembre de 2015, exp. 20066, que examinó la legalidad del artículo 6º del Decreto 699 de 2013. [13] Sentencia del 5 de abril de 2018, exp. 22919, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, refiriéndose a la misma norma del Decreto 699 de 2013. [14] Sentencia del 24 de octubre de 2018, exp. 22198, C.P. Dr. Milton Chaves García, que examinó la legalidad del artículo 7 [3] del Decreto 1123 de 2015, reglamentario del artículo 56 de la Ley 1739 de 2014. [15] Sentencia del 24 de octubre de 2018, exp. 22198, C. P. Dr. Milton Chaves García.