11001-03-15-000-2019-05147-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2019-05147-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2020-04-30

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Servitrust Gnb Sudameris S.A.·Demandado: Consejo De Estado – Sección Primera

De qué trata

Síntesis: La Sala observa que, ninguno de los dos cargos referidos fueron expuestos en el curso del proceso ordinario. Tanto en la demanda, su modificación y los alegatos de conclusión no hubo pronunciamiento al respecto. De lo expuesto se desprende que la sociedad accionante no expuso durante el desarrollo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el argumento planteado en la tutela según el cual las Resoluciones 463 y 519 de 2005 desconocieron la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997. Así como tampoco sostuvo que los actos controvertidos debían anularse por ser contrarios a los principios de buena fe y confianza legítima. (…) la Sala concluye que no se cumple el requisito de subsidiariedad frente a uno de los cargos en que se fundamentó el defecto por decisión sin motivación: el relativo a que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre lo expuesto en el numeral VI.2 de la demanda ordinaria. (…) Tampoco se cumple con ese requerimiento frente a dos de los argumentos planteados por la sociedad actora, que como se explicó no fueron expuestos ante el juez ordinario: i) el que hizo alusión a que la expedición de las Resoluciones 463 y 519 de 2005 desconoció la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997 -defecto sustantivo- y ii) el relativo a la inaplicación de los actos demandados por el desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima -violación directa de la Constitución-. Razón por la que tampoco se efectuará análisis de fondo sobre esos, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Se cumplió la carga argumentativa mínima respecto de los defectos fáctico y por violación directa de la ConstituciónEn la primera instancia de tutela, se consideró que la sociedad accionante no cumplió con esa carga mínima de argumentación, en lo que atañe a los defectos fáctico y por violación directa de la Constitución. La Sala, sin embargo, se aparta de tal conclusión, puesto que la sociedad accionante explicó suficientemente por qué en su criterio se configuraron los defectos planteados. (…) El primero, lo sustentó señalando que no se valoró el acta de suspensión de obra emitida por la alcaldesa local de Chapinero; y que tal medio probatorio tenía en relevancia en la decisión final, porque este acreditaba que para el momento en que se profirieron las Resoluciones 463 y 519 de 2005 ya se habían iniciado obras de construcción. Aspecto que, de conformidad con las consideraciones de la sentencia que resolvió la acción popular, demuestra que los propietarios del proyecto urbanístico sí contaban con derechos adquiridos. (…) Y respecto al otro vicio, señaló que la autoridad judicial incurrió en violación directa de la Constitución, debido a que desconoció los principios de confianza legítima y buena fe. En su criterio, el Consejo de Estado - Sección Primera debió inaplicar las Resoluciones 463 y 519 de 2005 debido a que estas transgredieron los principios mencionados. Y expuso detalladamente un sin número de trámites administrativos efectuados y permisos estatales concedidos que le hicieron tener la expectativa de que el proyecto urbanístico se realizaría. Por lo que se considera que sí se cumplió con la carga mínima requerida.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDIDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Su acreditación no necesita acta de suspensión de la obra / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN - Derechos adquiridos con ocasión a licencias de urbanización por otros actos administrativosDe acuerdo con el escrito de tutela, el Consejo de Estado - Sección Primera incurrió en ese defecto, debido a que no valoró el acta de suspensión de obra emitida por la alcaldesa local de Chapinero, que acredita “no solo (…) la existencia de las licencias de construcción, sino también, que la construcción del proyecto se había iniciado antes de las ordenes de suspensión de obras”. En criterio de la parte actora, si se hubiera tenido en consideración el contenido de tal documento, se habría concluido que los propietarios del proyecto tenían derechos adquiridos, pues de tal prueba se desprendía claramente la existencia de licencias y la iniciación de la construcción. (…) [L]a Sala considera que si bien tal medio probatorio podría ser significativo para acreditar la existencia de derechos adquiridos en cabeza de la tutelante -relevante en términos del incidente de desacato de la acción popular-, no lo es en el estudio de legalidad de las Resoluciones 463 y 519 de 2005. (…) Tal prueba simplemente acredita que el 22 de febrero de 2006 se suspendió la obra que se estaba ejecutando. Sin embargo, no incide en la legalidad de los actos administrativos controvertidos, pues no tiene la virtualidad de acreditar que estos se expidieron con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. (…) Por consiguiente, no se considera que el Consejo de Estado - Sección Primera haya incurrido en defecto fáctico por falta de valoración del acta de suspensión de obra de 22 de febrero de 2006, ya que esta no tenía una importancia mayor desde el punto de vista del estudio de legalidad a que está consagrado el juez de lo contencioso administrativo.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDIDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR FALTA DE MOTIVACIÓN - En la providencia controvertida se expuso claramente los argumentos que mediaron para denegar las pretensiones de la demanda[E]s necesario mencionar que el defecto por decisión sin motivación se configura cuando los jueces no cumplen con el deber de sustentar sus decisiones en el marco jurídico aplicable y en los supuestos fácticos y probatorios del caso. (…) Teniendo en cuenta tal concepto, no hay lugar a concluir que la autoridad judicial accionada incurrió en ese vicio. Al contrario, el Consejo de Estado - Sección Primera analizó cada una de las inconformidades planteadas por la parte demandante, incluso aquellas que la parte actora denominó en la acción de tutela como simples “consideraciones jurídicas (…) que no constituían, en estricto sentido, el cargo de nulidad formulado por el actor. (Por consiguiente, no podría entenderse que la autoridad judicial actuó indebidamente, pues antes de faltarle sustento a la providencia controvertida, estudió cada uno de los argumentos presentados en el curso del proceso y expuso claramente las razones por las cuales denegó las pretensiones formuladas en la demanda ordinaria.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDIDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / PROCEDIMIENTO EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No puede confundirse con el de simple nulidad por una solicitud errada de las partesLa Sala considera que en el caso no se incurre en tal vicio, puesto que el medio de control sí se tramitó como de nulidad y restablecimiento del derecho. De eso no solo da cuenta el auto de 21 de julio de 2006, en el que la Sección Primera del Consejo de Estado literalmente dispuso “se admite la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (Énfasis propio), sino la sentencia de 30 de mayo de 2019, en la que el asunto se resolvió en el marco de la nulidad y restablecimiento. (…) Además, es preciso aclarar que este aspecto nunca fue objeto de debate ni de controversia alguna ante la autoridad judicial accionada. Es cierto, como lo indicó la sociedad tutelante, que en el auto de remisión por competencia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B mencionó que este debía tramitarse como una demanda de nulidad simple. Sin embargo, lo relevante es que desde la admisión, la Sección Primera del Consejo de Estado dio curso a la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y así se desarrolló todo proceso sin que se presentara ningún debate de fondo al respecto. (…) Sin embargo, el hecho que la parte actora haya presentado tal solicitud no significa que realmente existiera controversia sobre la materia, puesto que desde la admisión -se insiste- la demanda se tramitó como de nulidad y restablecimiento del derecho. De manera que el Consejo de Estado, como juez de única instancia, nunca le dio el tratamiento de una simple nulidad. En otras palabras, lo dicho por el Tribunal en el auto de remisión por competencia no tuvo ninguna incidencia en el desarrollo del proceso, ya que desde la primera actuación procesal la demanda se admitió como de nulidad y restablecimiento del derecho y así se desarrollaron las etapas procesales subsiguientes.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD –No puede emplearse para subsanar inactividad en proceso judicial / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Medio de defensa judicial en el que debieron formularse los cargos propuestos contra los actos administrativos acusados y solicitarse la adición de la sentencia La Sala observa que, ninguno de los dos cargos referidos fueron expuestos en el curso del proceso ordinario.

Tanto en la demanda, su modificación y los alegatos de conclusión no hubo pronunciamiento al respecto. De lo expuesto se desprende que la sociedad accionante no expuso durante el desarrollo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el argumento planteado en la tutela según el cual las Resoluciones 463 y 519 de 2005 desconocieron la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997.

Así como tampoco sostuvo que los actos controvertidos debían anularse por ser contrarios a los principios de buena fe y confianza legítima. (…) la Sala concluye que no se cumple el requisito de subsidiariedad frente a uno de los cargos en que se fundamentó el defecto por decisión sin motivación: el relativo a que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre lo expuesto en el numeral VI.2 de la demanda ordinaria.

(…) Tampoco se cumple con ese requerimiento frente a dos de los argumentos planteados por la sociedad actora, que como se explicó no fueron expuestos ante el juez ordinario: i) el que hizo alusión a que la expedición de las Resoluciones 463 y 519 de 2005 desconoció la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997 –defecto sustantivo– y ii) el relativo a la inaplicación de los actos demandados por el desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima –violación directa de la Constitución–.

Razón por la que tampoco se efectuará análisis de fondo sobre esos, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se cumplió la carga argumentativa mínima respecto de los defectos fáctico y por violación directa de la Constitución En la primera instancia de tutela, se consideró que la sociedad accionante no cumplió con esa carga mínima de argumentación, en lo que atañe a los defectos fáctico y por violación directa de la Constitución. La Sala, sin embargo, se aparta de tal conclusión, puesto que la sociedad accionante explicó suficientemente por qué en su criterio se configuraron los defectos planteados.

(…) El primero, lo sustentó señalando que no se valoró el acta de suspensión de obra emitida por la alcaldesa local de Chapinero; y que tal medio probatorio tenía en relevancia en la decisión final, porque este acreditaba que para el momento en que se profirieron las Resoluciones 463 y 519 de 2005 ya se habían iniciado obras de construcción. Aspecto que, de conformidad con las consideraciones de la sentencia que resolvió la acción popular, demuestra que los propietarios del proyecto urbanístico sí contaban con derechos adquiridos.

(…) Y respecto al otro vicio, señaló que la autoridad judicial incurrió en violación directa de la Constitución, debido a que desconoció los principios de confianza legítima y buena fe. En su criterio, el Consejo de Estado – Sección Primera debió inaplicar las Resoluciones 463 y 519 de 2005 debido a que estas transgredieron los principios mencionados.

Y expuso detalladamente un sin número de trámites administrativos efectuados y permisos estatales concedidos que le hicieron tener la expectativa de que el proyecto urbanístico se realizaría. Por lo que se considera que sí se cumplió con la carga mínima requerida. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDIDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO –Su acreditación no necesita acta de suspensión de la obra / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Derechos adquiridos con ocasión a licencias de urbanización por otros actos administrativos De acuerdo con el escrito de tutela, el Consejo de Estado – Sección Primera incurrió en ese defecto, debido a que no valoró el acta de suspensión de obra emitida por la alcaldesa local de Chapinero, que acredita “no solo (…) la existencia de las licencias de construcción, sino también, que la construcción del proyecto se había iniciado antes de las ordenes de suspensión de obras”.

En criterio de la parte actora, si se hubiera tenido en consideración el contenido de tal documento, se habría concluido que los propietarios del proyecto tenían derechos adquiridos, pues de tal prueba se desprendía claramente la existencia de licencias y la iniciación de la construcción. (…) [L]a Sala considera que si bien tal medio probatorio podría ser significativo para acreditar la existencia de derechos adquiridos en cabeza de la tutelante -relevante en términos del incidente de desacato de la acción popular-, no lo es en el estudio de legalidad de las Resoluciones 463 y 519 de 2005.

(…) Tal prueba simplemente acredita que el 22 de febrero de 2006 se suspendió la obra que se estaba ejecutando. Sin embargo, no incide en la legalidad de los actos administrativos controvertidos, pues no tiene la virtualidad de acreditar que estos se expidieron con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. (…) Por consiguiente, no se considera que el Consejo de Estado – Sección Primera haya incurrido en defecto fáctico por falta de valoración del acta de suspensión de obra de 22 de febrero de 2006, ya que esta no tenía una importancia mayor desde el punto de vista del estudio de legalidad a que está consagrado el juez de lo contencioso administrativo.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDIDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR FALTA DE MOTIVACIÓN – En la providencia controvertida se expuso claramente los argumentos que mediaron para denegar las pretensiones de la demanda [E]s necesario mencionar que el defecto por decisión sin motivación se configura cuando los jueces no cumplen con el deber de sustentar sus decisiones en el marco jurídico aplicable y en los supuestos fácticos y probatorios del caso.

(…) Teniendo en cuenta tal concepto, no hay lugar a concluir que la autoridad judicial accionada incurrió en ese vicio. Al contrario, el Consejo de Estado – Sección Primera analizó cada una de las inconformidades planteadas por la parte demandante, incluso aquellas que la parte actora denominó en la acción de tutela como simples “consideraciones jurídicas (…) que no constituían, en estricto sentido, el cargo de nulidad formulado por el actor.

(Por consiguiente, no podría entenderse que la autoridad judicial actuó indebidamente, pues antes de faltarle sustento a la providencia controvertida, estudió cada uno de los argumentos presentados en el curso del proceso y expuso claramente las razones por las cuales denegó las pretensiones formuladas en la demanda ordinaria. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDIDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / PROCEDIMIENTO EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No puede confundirse con el de simple nulidad por una solicitud errada de las partes La Sala considera que en el caso no se incurre en tal vicio, puesto que el medio de control sí se tramitó como de nulidad y restablecimiento del derecho.

De eso no solo da cuenta el auto de 21 de julio de 2006, en el que la Sección Primera del Consejo de Estado literalmente dispuso “se admite la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (Énfasis propio), sino la sentencia de 30 de mayo de 2019, en la que el asunto se resolvió en el marco de la nulidad y restablecimiento. (…) Además, es preciso aclarar que este aspecto nunca fue objeto de debate ni de controversia alguna ante la autoridad judicial accionada.

Es cierto, como lo indicó la sociedad tutelante, que en el auto de remisión por competencia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B mencionó que este debía tramitarse como una demanda de nulidad simple. Sin embargo, lo relevante es que desde la admisión, la Sección Primera del Consejo de Estado dio curso a la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y así se desarrolló todo proceso sin que se presentara ningún debate de fondo al respecto.

(…) Sin embargo, el hecho que la parte actora haya presentado tal solicitud no significa que realmente existiera controversia sobre la materia, puesto que desde la admisión –se insiste– la demanda se tramitó como de nulidad y restablecimiento del derecho. De manera que el Consejo de Estado, como juez de única instancia, nunca le dio el tratamiento de una simple nulidad.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05147-01(AC) Actor: SERVITRUST GNB SUDAMERIS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA La Sala decide la impugnación interpuesta por Servitrust GNB Servitrust S.A. contra la sentencia de 29 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C que dispuso:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela que presentó la sociedad SERVITRUST GNB SUDAMERIS S.A. por falta del requisito de inmediatez respecto del auto de 8 de septiembre de 2005, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela que presentó la sociedad SERVITRUST GNB SUDAMERIS S.A. por falta de los requisitos de subsidiariedad en relación con los defectos sustantivo y procedimental y de exposición suficiente de los hechos y argumentos en relación con los defectos fáctico y de violación directa de la Constitución que se le atribuyeron a la sentencia del 30 de mayo del 2019, atendiendo las consideraciones en la parte motiva de esta providencia[1].

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de diciembre de 2019, la sociedad Servitrust GNB Sudameris S.A. (antes Fiduciaria Tequendama), instauró acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[2]: PRIMERA: Que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso de la actora y al acceso a la administración de justicia, y en consecuencia se ordene revocar la Sentencia proferida el 30 de mayo de 2019 proferida por la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho elevado en contra de las Resoluciones 463 y 519 de 2005 proferidas por el Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo territorial (hoy Ministerio de Medio Ambiente).

SEGUNDA: Que se deje sin efectos el Auto proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 8 de septiembre de 2005, el cual ordenó remitir por competencia la demanda interpuesta por la actora al Consejo de Estado. CUARTA (sic): Que se deje sin efectos la sentencia del 30 de mayo de 2019 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado con ponencia del Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés, dentro del proceso con radicación No. 11001032400020050031200.

TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se dicte la sentencia que en derecho corresponda. TERCERA SUBSIDIARIA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se le ordene a la Sección Primera de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dictar la sentencia que en derecho corresponda 2. Hechos De la revisión del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Sobre el proyecto urbanístico Bosques de Karón 1.

Mediante el Acuerdo 30 de 1976, el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables – Inderena declaró área de reserva forestal protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá. Instrumento aprobado mediante Resolución 76 de 1977 proferida por el Ministerio de Agricultura. 2. En la Resolución 2413 de 1993, la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos de Bogotá, Ubaté y Suárez, sustrajo varias áreas que hacían parte de la reserva forestal, incluyendo el predio denominado Bosques de Karón. 3.

El 10 de octubre de 1994, las sociedades Compañía Integrada S.A., AKTANI S.A. y la Fiduciaria Tequendama (hoy Servitrust GNB Servitrust S.A.) suscribieron contrato de fiducia mercantil con el cual se constituyó el patrimonio autónomo denominado Bosques de Karón. Asimismo, englobaron dos predios más al terreno original, de manera que la propiedad Bosques de Karón quedó constituida por un área de 78.143,20 metros cuadrados, cuya destinación sería la construcción de un proyecto urbanístico. 4.

Mediante el Decreto 979 de 1997, la Alcaldía Mayor de Bogotá incorporó al área urbana del distrito capital el predio Bosques de Karón y reglamentó el proceso de urbanización del terreno. Y mediante la Resolución No. CU5-0355 de 2002, la Curaduría Urbana No. 5 concedió licencia de urbanismo y aprobó el proyecto Bosques de Karón. En Resolución No. 04-5-0874 de 2004 se prorrogó la licencia. 5.

El Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 463 de 2005, en la que dispuso redelimitar el área de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, “con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración”[3]. A su vez, se ordenó que “Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las Curadurías Urbanas”[4].

Posteriormente, el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 519 de 2005, en la que se aclararon algunos aspectos de la Resolución 463 de 2005. Sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 6. La sociedad Servitrust GNB Servitrust S.A. presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Medio Ambiente, con el fin de que se anularan las Resoluciones 463 y 519 de 2005. 7.

Mediante auto del 8 de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B” ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado – Sección Primera, por considerar que carecía de competencia para conocer del asunto, ya que los actos administrativos acusados (Resoluciones 463 y 519 de 2005), fueron proferidos por una autoridad del orden nacional (Ministerio de Medio Ambiente). 8.

Por auto del 21 de julio de 2006, el Consejo de Estado – Sección Primera admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes referida. 9. En sentencia de única instancia del 30 de mayo de 2019 (providencia controvertida), el Consejo de Estado – Sección Primera negó las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos: “(i) Pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución 076 del 30 de marzo de 1977, fundamento jurídico de las Resoluciones 463 de 14 de abril de 2005 y 519 de 22 de abril de 2005 En relación con el primer cargo de violación, el apoderado de la parte actora manifestó que el entonces INDERENA expidió el Acuerdo 30 de 1976, alinderando y declarando unas áreas como reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá. Recordó que el artículo 10° ibídem dispuso como requisito de validez de dicho Acuerdo que fuera aprobado y autorizado del Gobierno Nacional mediante una Resolución Ejecutiva, además que debía ser publicado en la forma prevista en el artículo 55 del Código de Régimen Político y Municipal, con la respectiva inscripción en las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y Zipaquirá, en los términos de los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional.

En este sentido, sostuvo que “el Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución 076 del 30 de marzo de 1977, perdió su fuerza ejecutoria por cuanto la Administración no realizó los actos que le correspondían para ejecutarlo”, esto es, al haber omitido la publicación e inscripción en comento. (…) Para resolver, la Sala (…) [encuentra que] la presunta falta de publicación e inscripción del Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución Ejecutiva 076 del 30 de marzo de 1977, no trae como consecuencia la nulidad de los actos objeto de la presente acción, por cuanto tal actuación se refiere a la eficacia y no a la validez del acto administrativo.

Ahora bien (…), la Sala observa que las actuaciones que echa de menos la parte actora fueron cumplidas en virtud de un fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 1º de marzo de 2001, dentro de un proceso de acción de cumplimiento, con radicado 2001 – 00033, razón por la cual tampoco le asiste razón cuando señaló que las mismas no se habían realizado.

En este contexto, siguiendo los antecedentes jurisprudenciales de la Sección Primera del Consejo de Estado, en el presente caso no se trajeron argumentos a través de los cuales se pretenda desvirtuar la legalidad de los actos acusados, lo que impone denegar la nulidad solicitada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (ii) Expedición irregular de las Resoluciones 463 de 14 de abril de 2005 y 519 de 22 de abril de 2005 al cumplir una orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de cumplimiento con radicado 2001 – 00033 El apoderado de la parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto de fecha 9 de febrero de 2001, admitió la acción de cumplimiento mediante la cual se pretendió que la Administración acatara lo dispuesto en el artículo 10º de la Resolución Ejecutiva 076 de 1977, aun cuando en estricto sentido, dicho acto administrativo contenida (sic) dos artículos, siendo inexistente el artículo 10º en comento.

Puso de presente que sin perjuicio a lo anterior, mediante sentencia de 1º de marzo 2001, tal Corporación judicial ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT el cumplimiento del plurimencionado artículo 10. En este sentido, advirtió que el “[…] Ministerio demandado se debió abstener de cumplir la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de cumplimiento 2001 – 00033, por cuanto el artículo 10 de la Resolución 076 de 1977 no existe […]”.

Al respecto y para resolver, la Sala considera que el cargo de nulidad resulta improcedente, por cuanto en el proceso de la referencia se está discutiendo la legalidad de las Resoluciones 463 de 14 de abril de 2005 “[…] por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá […]” y 519 de 22 de abril de 2005 “[…] por medio de la cual se aclara el artículo primero de la Resolución número 463 del 14 de abril de 2005 […]”, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y no lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción constitucional en comento.

En efecto, el medio de control ejercido se circunscribe a determinar si los referidos actos fueron expedidos violando las normas en que debían fundarse, no si el juez constitucional de la acción de cumplimiento profirió equivocadamente la orden en dicho proceso judicial, en tanto para ello contaba con los medios ordinarios de impugnación que trae el ordenamiento jurídico y no es ésta la oportunidad y vía para dilucidar tales cuestionamientos.

No obstante lo anterior, la Sala estima procedente advertir que esta Corporación[5] ya se ha pronunciado sobre el particular en el sentido de señalar que si bien es cierto que el Tribunal se equivocó al ordenar el cumplimento del artículo 10º de la Resolución Ejecutiva 076 de 1977, cuando era el artículo 10º del Acuerdo 70 de 1976, también lo es que el ente Ministerial dio cumplimiento a la disposición correcta, esto es, en cuanto a la publicación en la cabeceras municipales y en el Diario Oficial, así como su inscripción en los registros de las Oficinas de Instrumentos Públicos de Bogotá D.C., Facatativá y Zipaquirá, tal y como se precisó líneas atrás. (…) Aunado a lo anterior, en nada se afecta la validez de los actos acusados que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenara el cumplimiento del artículo 10º de la Resolución Ejecutiva 076 de 1977 cuando en realidad debió disponer el acatamiento del artículo 10º del Acuerdo 70 de 1976, aprobado por la anterior, en tanto la entidad cumplió la orden correctamente y, además, porque como se concluyó, tal actuación se refiere a la eficacia y no a la validez de los actos jurídicos, razón por la cual el cargo de nulidad presentado no tiene vocación de prosperidad.

“(iii) La redelimitación contenida en la Resolución 0463 de 14 de abril de 2005 fue derogada con la expedición de la Resolución 519 de 22 de abril de 2005 La parte actora sostiene que con la expedición de la Resolución 519 de 2005, aclaratoria del artículo 1º de Resolución 0463 de 14 de abril de la misma anualidad, se derogó la redelimitación en ésta contenida, y que como consecuencia de ello se encuentra vigente el Decreto Distrital 979 del 9 de octubre de 1997 “ Por el cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico, al predio rústico denominado BOSQUE DE KARON, ubicado en el Área Suburbana de los Cerros Orientales de la Ciudad” en el que incorporó el señalado predio como área urbana del Distrito Capital.

Al respecto y para resolver, la Sala pone de presente al igual que en los anteriores cargos, la Sección Primera[6] ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre similares supuesto fácticos y jurídicos, en el entendido que la Resolución 519 de 22 de abril de 2005 únicamente aclaró que la redelimitación del Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá a que hace referencia la Resolución 0463 del 14 de abril de 2005, fue declarada mediante el artículo 1º del Acuerdo 30 de 1976 de la Junta Directiva del Inderena y aprobada mediante el artículo primero de la Resolución Ejecutiva 076 de 1977, (…) Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala no le asiste razón a la parte actora, por cuanto la Resolución 519 de 2005 en ningún momento derogó la redelimitación en contenida en la plurimencionada Resolución 463, toda vez que dicho acto tuvo como único fin corregir un error en cuanto a que no fue la Resolución 076 de 1977 sino el Acuerdo 30 de 1976 el que contiene la reserva forestal, error de transcripción que no deviene en ilegal el acto acusado.

Así pues, existiendo claridad sobre el fundamento que tuvo en consideración la entidad para aclarar la Resolución 463 de 2005, el cargo de violación no tiene vocación de prosperidad. […] 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora sostuvo que al proferir la sentencia de 30 de mayo de 2019, mediante la que se resolvió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 463 y 519 de 2005, el Consejo de Estado – Sección Primera incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, decisión sin motivación, procedimental y por violación directa de la Constitución. 1.

Sobre el defecto sustantivo: consideró que la autoridad judicial incurrió en ese defecto por tres motivos. 3.1.1. En primer lugar, el Consejo de Estado – Sección Primera contrarió los lineamientos establecidos en la sentencia de 5 de noviembre de 2013, en la que se decidió la acción popular tramitada bajo el radicado 2005–00662, que presentó una ciudadana para la protección, conservación y recuperación de los cerros orientales de Bogotá. En la sentencia de 5 de noviembre de 2013, la Sala Plena del Consejo de Estado confirmó el amparo a los derechos colectivos efectuado en primera instancia y ordenó, entre otros, elaborar y ejecutar un plan de manejo sobre la zona.

Asimismo, dispuso en la parte resolutiva del fallo lo siguiente: ORDÉNASE conjuntamente al Ministerio de Ambiente, a la CAR y al Distrito Capital de Bogotá, respetando el ámbito material y funcional de sus respectivas competencias que ha sido definido en las normas jurídicas vigentes: (…) 2.2. Respetar los derechos adquiridos, en la forma como ha quedado definido en la parte considerativa, a quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental”, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo.

No obstante lo anterior, no se reconocerán los derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva.

Igualmente, se advierte que lo dicho no excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora – no en la franja de adecuación -, que revistan especial importancia ecológica que amerite que su propiedad sea Estatal. Como en la referida providencia el Consejo de Estado dispuso que debían respetarse los derechos adquiridos de aquellos que obtuvieron licencias de construcción o que hubieran empezado a construir “antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo” [7], la parte actora consideró que los propietarios del proyecto Bosques de Karón tenían derecho a que se les garantizarán sus derechos adquiridos, pues no solo se les otorgó licencias de urbanismo y construcción, sino que ya habían iniciado obras como lo fue la vía V7.

Además, aquellos empezaron a actuar amparados en las Resoluciones de la CAR en las que el predio Bosques de Karón se extrajo de la reserva forestal -vigentes cuando se solicitaron las licencias y cuando se inició la construcción- y en el Decreto Distrital 979 de 1997, en el que se dispuso que ese terreno tendría uso urbano. De ahí que el Consejo de Estado contaba con los elementos necesarios para concluir los dueños del proyecto gozaban de derechos adquiridos. 3.1.2.

En segundo lugar, alegó que el Consejo de Estado – Sección Primera omitió aplicar los artículos 62 y 64 del anterior Código Contencioso Administrativo, relativos al carácter ejecutorio y firmeza de los actos administrativos. Sostiene que desconoció tales preceptos, porque pasó por alto que la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997 estaban vigentes para cuando se expidieron las Resoluciones 463 y 519 de 2005 y se decretaron las medidas cautelares en la acción popular referida. 3.1.3.

En tercer lugar, indicó que la autoridad judicial debió inaplicar las Resoluciones 463 y 519 de 2005, por ser contrarias a los artículos 58 y 83 de la Constitución Política, que versan sobre la protección a los derechos adquiridos y la buena fe. 2. Sobre el defecto fáctico, explicó que el Consejo de Estado – Sección Primera omitió valorar el acta de suspensión de obra emitida por la alcaldesa local de Chapinero.

Que en dicho documento consta “no solo (…) la existencia de las licencias de construcción, sino también, de que la construcción del proyecto se había iniciado antes de las órdenes de suspensión de obras”[8]. Que si se hubiera tenido en consideración el contenido de tal documento, se habría concluido que los propietarios del proyecto tenían derechos adquiridos, pues de tal prueba se desprendía claramente la existencia de licencias y la iniciación de la construcción. 3.

Sobre el defecto por decisión sin motivación, indicó que la autoridad judicial “de un lado, resuelve dos cargos de nulidad que no se formularon y, de otro, omite pronunciarse sobre el cargo de nulidad identificado con el numeral ‘VI.2’”[9]. Con relación a los cargos presuntamente no formulados, aclaró que esos están identificados en la providencia controvertida bajo los literales i y ii, es decir que se trata de los siguientes: “(i) Pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución 076 del 30 de marzo de 1977, fundamento jurídico de las Resoluciones 463 de 14 de abril de 2005 y 519 de 22 de abril de 2005” y “(ii) Expedición irregular de las Resoluciones 463 de 14 de abril de 2005 y 519 de 22 de abril de 2005 al cumplir una orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de cumplimiento con radicado 2001–00033”.

De otra parte, manifestó que la autoridad judicial no se pronunció sobre el cargo referente al uso especial que tenía el predio Bosques de Karón al momento en que se expidió la Resolución 463 de 2005 y cuando se decretaron las medidas cautelares en la acción popular. 4. Sobre el defecto procedimental, la parte actora señaló que el medio de control de nulidad y restablecimiento interpuesto se tramitó inadecuadamente, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B” aseguró que realmente se trataba del medio de control de nulidad simple por controvertirse actos administrativos de carácter general.

Es decir, que el Tribunal desconoció que en la demanda se formularon pretensiones relativas no solo a la nulidad, sino también a restablecer los derechos de los afectados. Situación que desconoce la teoría de móviles y finalidades expuesta hace años por el Consejo de Estado, según la cual es posible demandar un acto administrativo general a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Agregó que si bien el Consejo de Estado – Sección Primera admitió la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que verdaderamente la tramitó y resolvió como si se tratara exclusivamente de nulidad. Fue por este motivo, que presentó una solicitud en la que pidió que la demanda se devolviera al Tribunal, a fin de que allí se tramitara realmente como de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sin embargo, la Sección Primera no se pronunció sobre tal petición. Para respaldar este argumento, trajo a colación otra providencia proferida en virtud del medio de control de reparación directa que en el año 2012 la sociedad Servitrust presentó, pretendiendo la reparación de los perjuicios ocasionados por la imposibilidad de continuar ejecutando el proyecto urbanístico.

En esta, la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho. En esa providencia, el 9 de diciembre de 2013 el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C rechazó la demanda por su ineptitud sustantiva. Y aseguró que era “claro que el perjuicio cuya indemnización se pretende, tiene su fuente en un acto administrativo, lo procedente es acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de la reparación directa” (Énfasis del texto original).

Por consiguiente, la sociedad accionante reprochó que -en su criterio- el medio de control interpuesto se haya tramitado como nulidad simple, pese a que el propio Consejo de Estado al pronunciarse sobre la reparación directa esclareció que el mecanismo adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho. 5. Sobre la violación directa de la Constitución, sostuvo que la Sección Primera del Consejo de Estado no inaplicó las Resoluciones 463 y 519 de 2005 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, pese a que tales actos administrativos eran contrarios a los principios de buena fe y confianza legítima.

La prueba de tal afirmación radica en que antes de la expedición de los actos acusados, más de una década, el Estado había expedido una serie de actos que le generaron a los propietarios del terreno una expectativa sobre la posibilidad de desarrollar un proyecto urbanístico de vivienda. De los instrumentos que le crearon tal expectativa destacó la Resolución 2413 de 1993, en la que la CAR sustrajo varias hectáreas de la reserva forestal incluyendo al predio Bosques de Karón y el Decreto 979 de 1997, mediante el cual el predio se incorporó al área urbana de Bogotá. Además, al momento de la expedición de los actos controvertidos ya se habían elaborado los diseños del proyecto; se obtuvieron las licencias de urbanismo; se efectuaron las cesiones de área del predio para ser destinadas como espacio público; se hizo el pago de diferentes conceptos solicitados, tal como la suma de $439.640.000 por abonos de transformación urbana e incluso se inició la construcción. Por todo lo anterior, la Resolución 463 de 2005 resultó tan sorpresiva, pues se habían gestionado todos los trámites necesarios para la realización del proyecto urbanístico. 4.

Trámite procesal e intervenciones 1. Mediante auto 12 de diciembre de 2019, se admitió la acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, se vinculó al Ministerio de Ambiente y se ordenó surtir las respectivas notificaciones. 2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera rindió informe con relación al auto que profirió el 8 de septiembre de 2005, en el que remitió la demanda, interpuesta como nulidad y restablecimiento, al Consejo de Estado.

Aseguró que la remisión obedeció a que se estaban controvirtiendo actos administrativos dictados por una autoridad nacional, pues las Resoluciones 463 y 519 de 2005 fueron proferidas por el Ministerio de Ambiente. En esa oportunidad también se indicó que la demanda debía tramitarse mediante la acción de nulidad simple, puesto que “no se realizó precisión alguna de predios particulares que se podrían ver afectados con las medidas tomadas por las resoluciones mencionadas”[10].

Manifestó que frente a esa providencia la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, debido a que quedó ejecutoriada hace más de 14 años y a que la sociedad accionante no argumentó ninguna razón válida para su inactividad. Asimismo, señaló que frente al auto de 8 de septiembre de 2005 tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad, puesto que en su momento la sociedad accionante no interpuso los recursos de ley que procedían contra tal providencia judicial.

Por lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción o en su defecto negar el amparo, por no existir vulneración a derechos fundamentales. 3. El Consejo de Estado – Sección Primera y el Ministerio de Ambiente guardaron silencio en el trámite de la acción de tutela. 5. Sentencia impugnada Mediante sentencia de 29 de enero de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “C” consideró que no se cumple el requisito de inmediatez respecto al auto de 8 de septiembre de 2005, dado que la acción de tutela fue interpuesta luego de transcurrido un término prudencial.

Aclaró que no sucedía lo mismo con la sentencia de 30 de mayo de 2019 –notificada por edicto fijado el 28 de junio de 2019 y desfijado el 3 de julio de 2019–, en la que se definió la controversia sobre la legalidad de las Resoluciones 463 y 519 de 2005, pues la tutela se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia. Aun así, indicó que respecto de la sentencia definitiva no se satisface el requisito de subsidiariedad, debido a que la sociedad accionante bien pudo presentar solicitud de aclaración o adición, a fin de que le resolvieran los cargos sobre los cuales presuntamente la autoridad judicial no se pronunció. Omisión por la que consideró que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y procedimental, ya que no resolvió su solicitud relativa a que la demanda se devolviera al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allí esta se tramitara como nulidad y restablecimiento del derecho.

La autoridad judicial añadió que, inclusive, la parte actora pudo acudir al recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia, dada la supuesta falta de congruencia en que incurrió la autoridad judicial; y que si la sociedad demandante considera que se está incumpliendo la sentencia proferida en el curso de la acción popular, en la que se indicó que debían respetarse derechos adquiridos, puede acudir al incidente de desacato.

Por lo anterior, concluyó que en relación a los defectos sustantivo y procedimental en los que presuntamente incurrió el Consejo de Estado – Sección Primera al proferir la sentencia de 30 de mayo de 2019 no se cumple el requisito de subsidiariedad. De otro lado, consideró que frente a los defectos fáctico y violación directa de la Constitución la sociedad actora “no consignó una argumentación precisa y clara”[11].

Concretamente, sobre el primero de estos vicios señaló que si bien en la tutela se argumentó que no se valoró el acta de suspensión de obra, lo cierto es que no se precisó por qué ese medio probatorio resultaba relevante para la decisión final. Y sobre la violación directa de la Constitución indicó que la parte actora no explicó las razones por las cuales la sentencia del 30 de mayo de 2019 contraria a la buena fe y derechos adquiridos.

Por los argumentos expuestos, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por una parte, declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta del requisito de inmediatez, respecto del auto de 8 de septiembre de 2005. Y por la otra, frente a la sentencia de 30 de mayo de 2019, declaró la improcedencia de la tutela a falta del requisito de subsidiariedad y por no haberse satisfecho la carga argumentativa que se requiere al controvertir providencias judiciales. 6.

Impugnación Servitrust GNB Servitrust S.A. impugnó la sentencia de primera instancia, por varias razones. 1. Sobre la inmediatez: aclaró que la acción de tutela solo se presentó contra la providencia del 30 de mayo de 2019, y no puntualmente contra el auto de 8 de septiembre de 2005. Y explicó que la razón por la que solicitó la revocatoria de tal auto, como pretensión, obedeció a que el eventual amparo de derechos fundamentales, por los vicios en que se incurrió en la sentencia de 30 de mayo de 2019, implicaría necesariamente la revocatoria de tal auto o al menos su ineficacia. 2.

Sobre la subsidiariedad: la sociedad accionante consideró que ni el recurso de aclaración ni el de adición son idóneos y eficaces, debido a que “ninguno de estos dos mecanismos permite modificar la sentencia o adoptar medidas adicionales a las establecidas en ella”[12]. Al contrario, su procedencia es excepcional y está limitada a la corrección de errores aritméticos, equivocaciones en palabras que influyan en la parte resolutiva o partes confusas del fallo.

De lo que se desprende que tales recursos no permiten debatir temas de fondo. En el mismo sentido, argumentó que tampoco cabe la presentación del recurso extraordinario de revisión, pues este solo procede por casos absolutamente excepcionales. Uno de esos es cuando exista nulidad originada en la sentencia. Sin embargo, no pronunciarse sobre uno de los cargos expuestos en el proceso no constituye causal de nulidad, según lo dispuesto en el artículo 133 del Código General del Proceso.

Razón por la cual ese recurso tampoco es procedente en el asunto. Agregó que, en todo caso, la autoridad judicial accionada no transgredió el principio de congruencia, pues la sentencia sí guardó consonancia con los hechos y pretensiones expuestas. Su error radicó en la falta de pronunciamiento sobre algunos argumentos planteados. Por lo que indicó que “aunque no vulnera el principio de congruencia sí vulnera el derecho al debido proceso de la actora”[13]. 3.

Sobre la carga mínima de argumentación: argumentó que en la tutela sí se explicaron claramente las razones por las que el Consejo de Estado – Sección Primera incurrió en defecto fáctico y violación directa de la Constitución. Aseguró que en el escrito de tutela se expuso que la falta de valoración del acta de suspensión acredita que para la fecha de expedición de la Resolución 463 de 2005 las obras del proyecto Bosques de Karón ya habían iniciado.

Ese aspecto era totalmente relevante, pues de acuerdo con las consideraciones expuestas por el Consejo de Estado en el fallo en que resolvió la acción popular, el hecho de haber iniciado obras y de tener licencia de construcción demostraba que quienes desarrollaran proyectos urbanísticos en la zona contaban con derechos adquiridos. Por último, sostuvo que en la tutela sí se fundamentó el defecto por violación directa de la Constitución, por omitir la aplicación de los principios constitucionales de la buena fe y confianza legítima.

En su criterio, lo que acredita que efectivamente estos principios se pasaron por alto radica en que antes de la expedición de la Resolución 463 de 2005 existió un comportamiento homogéneo estatal que le generó a los propietarios del proyecto la confianza legítima de creer que este sí se desarrollaría, pues i) con la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto 979 de 1997 se definió el uso del suelo y se dio viabilidad a desarrollar en el predio Bosques de Karón un proyecto de construcción; ii) la Curaduría Urbana No. 5 aprobó la totalidad del proyecto, mediante Resolución No. CU50355 e incluso prorrogó la licencia de urbanismo; iii) se le cedieron al Distrito las áreas dispuestas por ley, lo cual le costó a la sociedad aproximadamente $400.000.000; iv) ya se había adquirido el predio, elaborado los diseños, tramitado las licencias necesarias, pagado sumas de dinero por diferentes conceptos e incluso iniciado la etapa de construcción. Por consiguiente, al contar con una serie de expectativas legítimas y derechos adquiridos, la autoridad judicial accionada debió inaplicar las Resoluciones 463 y 519 de 2005 en el caso específico.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta Corte 2.1. La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[14] y especiales[15] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 2.2.

Con todo, cuando se cuestiona por vía de tutela una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia del amparo constitucional es más restrictiva debido a que esas Corporaciones son los órganos límite en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por eso la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución política y que justifique la intervención del juez constitucional. 2.3.

De acuerdo con lo anterior, en los eventos en que se cuestione por vía tutela una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.

Delimitación del estudio y planteamiento del problema jurídico 3.1. No se analizará si frente al auto de 8 de septiembre de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B se cumple el requisito de inmediatez, puesto que en la impugnación la parte actora expresó que “la acción de tutela se interpuso en contra de la sentencia de 30 de mayo de 2019”[16], y no frente al referido auto. 3.2.

Con base en los antecedentes expuestos, y en especial los argumentos planteados en la impugnación, la Sala establecerá si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, específicamente los de subsidiariedad y relevancia constitucional. No se ahondará sobre los demás requisitos generales de procedencia por encontrarlos satisfechos.

De superar este estudio, corresponderá a la Sala determinar si al proferir la sentencia de 30 de mayo de 2019 la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, decisión sin motivación, procedimental y violación directa de la Constitución. 4. Análisis de los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.

Sobre la subsidiariedad 4.1.1. En el caso objeto de estudio, el juez de tutela de primera instancia consideró que la sociedad accionante pudo acudir a la figura de la adición y aclaración de la sentencia para que se resolvieran los cargos que presuntamente no fueron estudiados por la Sección Primera del Consejo de Estado. Y que inclusive, se podía presentar el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia, dada la falta de congruencia en que supuestamente incurrió la autoridad judicial accionada. 4.1.2.

Frente a lo anterior, la Sala encuentra que la solicitud de aclaración de la sentencia no procede en el caso concreto, pues de acuerdo con el artículo 285 del Código General del Proceso, dicha figura procede cuando la providencia “contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella”.

Y sabido es que la parte demandante no pretende simplemente disipar dudas sobre frases o conceptos oscuros. 4.1.3. Sin embargo, no sucede lo mismo con la solicitud de adición de la sentencia, ya de acuerdo con el artículo 287 del Código General del Proceso esta procede cuando “la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento”.

Por tanto, si la parte actora consideraba que no se estudiaron la totalidad de los cargos desarrollados en el curso del proceso bien pudo acudir a ese mecanismo judicial. En efecto, en el escrito de tutela la sociedad accionante aseguró que se incurrió en defecto por decisión sin motivación, porque, en sus palabras: (…) de un lado, resuelve dos cargos de nulidad que no se formularon y, de otro, omite pronunciarse sobre el cargo de nulidad identificado con el numeral ‘VI.2’ el cual hace referencia al uso especial que tenía el predio Bosques de Karón en el momento en que se expidió la Resolución 463 de 2005 y se decretaron las medidas cautelares de la Acción popular, uso que por demás permitía el desarrollo de proyectos urbanísticos[17].

Así las cosas, con el propósito de obtener pronunciamiento sobre el cargo expuesto en el título VI.2 de la demanda ordinaria, que a juicio de la sociedad Servitrust no resolvió la autoridad judicial, esta debió solicitar la adición de la sentencia. 4.1.4. Pese a lo anterior, no pasa desapercibido por la Sala que lo expuesto en el acápite VI.2 de la demanda ordinaria[18] no fue más que un mero recuento de los múltiples trámites administrativos que la sociedad accionante efectuó, gracias al aval dado mediante el Decreto 979 de 1997.

Acto en el que se dispuso que el predio Bosques de Karón quedaba incorporado al área urbana de Bogotá. Textualmente, lo narrado en el acápite VI.2 de la demanda ordinaria fue lo siguiente: VI.2. El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital (…), previa concertación, expidió el Decreto Distrital No. 979 del 9- OCT./1.997 (…) dispone en su Artículo 29 ‘… ARTÍCULO 29.-’ INCORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DE USOS URBANOS. Por reglamentación y los usos urbanos establecidos en el presente Decreto, el predio a que se refiere el artículo 1º, queda incorporado como nueva área urbana del Distrito Capital (…).

En desarrollo del anterior Decreto del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, mi representado, ejecutó los actos correspondientes a la obtención del desarrollo del inmueble de matrícula inmobiliaria 50N-20252599, tales como la Licencia de Urbanismo; protocolización del Proyecto Urbanístico por escritura pública, según Ley 388 de 1.997; minuta de entrega al Departamento Administrativo de la Defensoría del espacio Público, DADEP, de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital, de las áreas de cesión a que se refiere el decreto Distrital No. 979 del 9- OCT./1.997, y la ejecución de las obras civiles del desarrollo urbanístico del indicado predio, las cuales quedaron paralizadas a partir del 15-ABR./2.005 en razón del Artículo 1 de la Resolución de la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial No. 0463 del 14- ABR./2.005, modificado mediante Resolución del Mismo Ministerio No. 0519 del 22-ABR./2.005.

Consiente la Administración Distrital de la expedición y vigencia del Decreto Distrital No. 979 del 9-OCT./1.997, además de la incorporación del inmueble o predio de matrícula inmobiliaria (…), entregó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito Capital, DAMA, el 17 y 22 de septiembre de 1.999 respectivamente, el Proyecto del Plan de Desarrollo Territorial del Distrito Capital.

El desarrollo posterior a ello, fue así: (…) (Negrillas del texto original). 4.1.5. En todo caso, lo relevante a efectos de la subsidiariedad es que si la parte actora consideraba lo expuesto en tal acápite VI.2 constituía un verdadero cargo no resuelto en la sentencia, debió acudir, como ya se explicó, a la solicitud de adición. 4.1.6.

Ahora bien, se recuerda que la sociedad accionante fundamentó el defecto por decisión sin motivación en dos razones: i) que no se resolvió el expuesto en el acápite VI.2 de la demanda ordinaria, y ii) que se estudiaron cargos no formulados. En relación con el primer argumento, conforme a lo expuesto, la Sala no estudiará de fondo este argumento, pues encuentra que no se satisface el requisito de subsidiariedad frente a ese argumento, considerando que la parte interesada no hizo uso del mecanismo judicial con que contaba para tal fin, esto es, la solicitud de adición de la sentencia, mecanismo que resultaba idóneo y eficaz.

Por lo tanto, en el numeral 5.3. se examinará el segundo argumento que sustenta el cargo de decisión sin motivación. 4.1.7. De otra parte, para la Sala no se satisface el requisito de subsidiariedad cuando los argumentos presentados en la tutela nunca fueron expuestos en el proceso ordinario, ya que en ese escenario, la parte actora pudo manifestar tales raciocinios ante el juez natural y dejó de hacerlo, lo cual significa que contaba con otros mecanismos de defensa a su alcance diferentes a la tutela.

Ya se ha explicado que la inactividad o negligencia de las partes no puede suplirse mediante la acción de tutela. 4.1.8. Pues bien, en el caso concreto, no se le planteó al juez de lo contencioso administrativo que una de las razones por las que debía anular los actos administrativos controvertidos era porque infringían los artículos 58 y 83 de la Constitución Política, al transgredir los principios de buena fe y confianza legítima.

Siendo así, ¿cómo podría reprochársele a la Sección Primera del Consejo de Estado no haber considerado tal cargo, si ese jamás le fue expuesto? 4.1.9. Lo mismo sucede con otro de los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Según la sociedad demandante, el Consejo de Estado – Sección Primera incurrió en defecto sustantivo, porque pasó por alto que antes de expedirse las Resoluciones 463 y 519 de 2005 estaban vigentes la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997, actos que “excluían el predio Bosques de Karón del área de la Reserva Forestal y que permitían el desarrollo y construcción de un proyecto urbanístico”[19].

Como la autoridad judicial no tuvo en cuenta que tales actos tenían plena vigencia antes de la expedición de las resoluciones demandadas, la sociedad demandante concluyó que el juez natural omitió aplicar los artículos 62 y 64 del anterior Código Contencioso Administrativo, relativos al carácter ejecutorio y firmeza de los actos administrativos. 4.1.10.

La Sala observa que, ninguno de los dos cargos referidos fueron expuestos en el curso del proceso ordinario. Tanto en la demanda[20], su modificación[21] y los alegatos de conclusión[22] no hubo pronunciamiento al respecto. Por el contrario, los argumentos expuestos por la parte demandante en tales intervenciones fueron los siguientes: ● Uno de los fundamentos jurídicos en que se basó la Resolución 463 de 2005 fue el Acuerdo 30 de 1976, mediante el cual Inderena declaró área de reserva forestal protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá. Sin embargo, sobre este operó el fenómeno de la pérdida de ejecutoria. ● Otro de los fundamentos jurídicos de la Resolución 463 de 2005 fue una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que resolvió una acción de cumplimiento (2001- 00033).

Allí se le ordenó al Ministerio de Ambiente cumplir con el artículo 10 de la Resolución 76 de 1977, mediante la que se aprobó el Acuerdo 30 de 1976. Sin embargo, dicha resolución no tiene artículo 10, pues solo consta de dos artículos. ● La redelimitación de la reserva forestal que se efectuó mediante la Resolución 0463 de 14 de abril de 2005 fue derogada en la Resolución 519 de 22 de abril de 2005.

En los alegatos de conclusión, la sociedad actora resumió los cargos expuestos en el curso del proceso, de la siguiente manera: “La FIDUCIARIA TEQUENDAMA S.A. hoy SERVITRUST GNB SUDAMERIS S.A. instauró la Acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 0463 de 14 de abril de 2005 (…) y contra la Resolución No. 0519 de 22 de abril de 2005, (…) por considerar que esos actos administrativos no podían expedirse, por una parte, porque la Resolución 076 de 1977 –su fundamento jurídico-, había perdido fuerza ejecutoria, y por otra, porque se expidió para cumplir con una orden equivocada del Tribunal de Cundinamarca dentro de la Acción de Cumplimiento 2001-00033, al disponer esa Corporación el cumplimiento del artículo 10 de la Resolución 076 de 1977, no obstante que dicha Resolución solamente constaba de dos artículos.” De lo expuesto se desprende que la sociedad accionante no expuso durante el desarrollo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el argumento planteado en la tutela según el cual las Resoluciones 463 y 519 de 2005 desconocieron la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997.

Así como tampoco sostuvo que los actos controvertidos debían anularse por ser contrarios a los principios de buena fe y confianza legítima. Por lo tanto, esos argumentos no se estudiarán de fondo, por considerar que en lo que a esos respecta, la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad. 4.2 Sobre la relevancia constitucional 4.2.1.

Uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014 y la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018 han señalado los criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito.

Uno de esos consiste en que el actor cumpla una mínima carga argumentativa justificando suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para esto “[n]o basta (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales”. Por el contrario, la parte actora tiene la carga de argumentar suficiente y claramente por qué se hace necesaria la intervención del juez constitucional y por qué el caso, antes que ser una cuestión de mera legalidad, realmente implica la trasgresión de derechos fundamentales. 4.2.2.

En la primera instancia de tutela, se consideró que la sociedad accionante no cumplió con esa carga mínima de argumentación, en lo que atañe a los defectos fáctico y por violación directa de la Constitución. La Sala, sin embargo, se aparta de tal conclusión, puesto que la sociedad accionante explicó suficientemente por qué en su criterio se configuraron los defectos planteados. 4.2.3.

El primero, lo sustentó señalando que no se valoró el acta de suspensión de obra emitida por la alcaldesa local de Chapinero; y que tal medio probatorio tenía en relevancia en la decisión final, porque este acreditaba que para el momento en que se profirieron las Resoluciones 463 y 519 de 2005 ya se habían iniciado obras de construcción. Aspecto que, de conformidad con las consideraciones de la sentencia que resolvió la acción popular, demuestra que los propietarios del proyecto urbanístico sí contaban con derechos adquiridos. 4.2.4.

Y respecto al otro vicio, señaló que la autoridad judicial incurrió en violación directa de la Constitución, debido a que desconoció los principios de confianza legítima y buena fe. En su criterio, el Consejo de Estado – Sección Primera debió inaplicar las Resoluciones 463 y 519 de 2005 debido a que estas transgredieron los principios mencionados[23].

En consecuencia, la Sala concluye que no se cumple el requisito de subsidiariedad frente a uno de los cargos en que se fundamentó el defecto por decisión sin motivación: el relativo a que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre lo expuesto en el numeral VI.2 de la demanda ordinaria. Tampoco se cumple con ese requerimiento frente a dos de los argumentos planteados por la sociedad actora, que como se explicó no fueron expuestos ante el juez ordinario: i) el que hizo alusión a que la expedición de las Resoluciones 463 y 519 de 2005 desconoció la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997 –defecto sustantivo– y ii) el relativo a la inaplicación de los actos demandados por el desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima –violación directa de la Constitución–.

Razón por la que tampoco se efectuará análisis de fondo sobre esos, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 4.3.2. Por otra parte, se cumplió con la carga mínima requerida cuando se controvierten decisiones judiciales mediante la acción de tutela, en lo concerniente a los defectos fáctico y por violación directa de la Constitución. 5.

Análisis de los defectos sustantivo, fáctico, por decisión sin motivación y procedimental alegados 5.1. Defecto sustantivo 5.1.1. Como se expuso en los antecedentes, la parte accionante argumentó que una de las razones por las que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo fue porque contrarió los lineamientos establecidos en la sentencia de 5 de noviembre de 2013, en la que se decidió la acción popular interpuesta para la protección de los cerros orientales de Bogotá. Providencia en la que se estableció que debían respetarse los derechos adquiridos de aquellos que obtuvieron licencias de construcción o que hubieran empezado a construir “antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo” [24]. 5.1.2.

La Sala desestima tal argumentación, puesto que el estudio de legalidad de las Resoluciones 463 y 519 de 2005 no necesariamente significaba impartir órdenes para la protección de derechos adquiridos. Realmente, su alcance se restringía a determinar si dichos actos administrativos incurrieron en vicios que acarrearan su nulidad y de ser así establecer una forma de reparación. En otras palabras, el objeto principal del medio de control de nulidad y restablecimiento interpuesto contra esas resoluciones era la confrontación de dichas decisiones administrativas con el ordenamiento jurídico, más no el acogimiento de lo expuesto en la sentencia que resolvió la acción popular sobre los derechos adquiridos.

Y en todo caso, debe precisarse que lo dicho en esa providencia respecto a los derechos adquiridos de inversionistas en los cerros orientales se limitó a un mandato dirigido al Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital de Bogotá. Por consiguiente, en estricto sentido en la referida providencia no existía un criterio a aplicar para resolver la nulidad y restablecimiento interpuesta.

Lo único que existía era un mandato judicial dirigido a una serie de autoridades administrativas. La orden consistió en que el Ministerio de Ambiente, a la CAR y al Distrito Capital de Bogotá respetaran los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental”, ubicada dentro de la reserva forestal protectora.

No obstante, tal protección se condicionó a que “las urbanizaciones y/o construcciones levantadas legítimamente en la “zona de recuperación ambiental” ( ) se ajusten a la normatividad ambiental, dando aplicación inmediata a las tasas compensatorias, por las consecuencias nocivas a que hace referencia el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, por el aprovechamiento de la reserva y/o para compensar los gastos de mantenimiento, reposición y operación del programa que permita y garantice la renovabilidad de los recursos naturales renovables”[25]. 5.1.3.

Así las cosas, si la sociedad accionante pretende la protección de los derechos adquiridos que considera detentar, que a juicio de la Sala es su propósito real tras este cargo, puede acudir al incidente de desacato dentro de la referida acción popular. Nada se lo impide, pues la sociedad Servitrust GNB Sudameris fue parte de la acción popular 2005- 00662.

De hecho, el capítulo que la Sala Plena del Consejo de Estado dedicó en tal sentencia a los derechos adquiridos fue producto de las intervenciones de la sociedad Servitrust GNB Sudameris SA, y de otras más, que alegaban gozar de derechos adquiridos, en razón a que las licencias otorgadas para construir en el área de los cerros orientales fueron concedidas antes de que el Ministerio de Ambiente expidiera las Resoluciones 463 y 519 de 2005.

Por lo que, si a bien lo tiene, la sociedad impugnante podría acudir al incidente de desacato. 5.1.4. En todo caso, más allá de si la accionante optó o no por tal mecanismo judicial, lo cierto es que el Consejo de Estado – Sección Primera no incurrió en defecto sustantivo por el motivo expuesto, ya que la finalidad de la nulidad y restablecimiento del derecho no era ejecutar la orden sobre derechos adquiridos impartida en la sentencia que resolvió la acción popular, sino estudiar la legalidad de los actos administrativos acusados. 5.1.5.

Por otra parte, la sociedad Servitrust GNB Servitrust S.A. argumentó que otra de las razones por las que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo consiste en que aquella debió inaplicar las Resoluciones 463 y 519 de 2005, por haber infringido los artículos 58 y 83 de la Constitución Política, que versan sobre la protección a los derechos adquiridos y la buena fe.

Sobre este cargo, la Sala encuentra que alude al mismo argumento con el que sustentó la presunta violación directa de la Constitución. Que, como se indicó en el acápite anterior, no superó el análisis de subsidiariedad por ser un argumento, nuevo no planteado ante el juez de la causa. 5.2. Defecto fáctico 5.2.1. De acuerdo con el escrito de tutela, el Consejo de Estado – Sección Primera incurrió en ese defecto, debido a que no valoró el acta de suspensión de obra emitida por la alcaldesa local de Chapinero[26], que acredita “no solo (…) la existencia de las licencias de construcción, sino también, que la construcción del proyecto se había iniciado antes de las ordenes de suspensión de obras”[27].

En criterio de la parte actora, si se hubiera tenido en consideración el contenido de tal documento, se habría concluido que los propietarios del proyecto tenían derechos adquiridos, pues de tal prueba se desprendía claramente la existencia de licencias y la iniciación de la construcción. 5.2.2. Sobre lo anterior, la Sala considera que si bien tal medio probatorio podría ser significativo para acreditar la existencia de derechos adquiridos en cabeza de la tutelante -relevante en términos del incidente de desacato de la acción popular-, no lo es en el estudio de legalidad de las Resoluciones 463 y 519 de 2005.

Tal prueba simplemente acredita que el 22 de febrero de 2006 se suspendió la obra que se estaba ejecutando. Sin embargo, no incide en la legalidad de los actos administrativos controvertidos, pues no tiene la virtualidad de acreditar que estos se expidieron con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 5.2.3.

Por consiguiente, no se considera que el Consejo de Estado – Sección Primera haya incurrido en defecto fáctico por falta de valoración del acta de suspensión de obra de 22 de febrero de 2006, ya que esta no tenía una importancia mayor desde el punto de vista del estudio de legalidad a que está consagrado el juez de lo contencioso administrativo. 5.3.

Defecto por decisión sin motivación 5.3.1. En la tutela, la parte actora manifestó que la autoridad judicial incurrió en ese defecto, debido a que “resuelve dos cargos de nulidad que no se formularon”[28]. Aclaró que esos están identificados en la providencia controvertida bajo los literales i y ii, es decir que se trata de los siguientes: “(i) Pérdida de fuerza ejecutoria del Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución 076 del 30 de marzo de 1977, fundamento jurídico de las Resoluciones 463 de 14 de abril de 2005 y 519 de 22 de abril de 2005” y “(ii) Expedición irregular de las Resoluciones 463 de 14 de abril de 2005 y 519 de 22 de abril de 2005 al cumplir una orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de cumplimiento con radicado 2001–00033”. 5.3.2.

Sobre este argumento, es necesario mencionar que el defecto por decisión sin motivación se configura cuando los jueces no cumplen con el deber de sustentar sus decisiones en el marco jurídico aplicable y en los supuestos fácticos y probatorios del caso. 5.3.3. Teniendo en cuenta tal concepto, no hay lugar a concluir que la autoridad judicial accionada incurrió en ese vicio.

Al contrario, el Consejo de Estado – Sección Primera analizó cada una de las inconformidades planteadas por la parte demandante, incluso aquellas que la parte actora denominó en la acción de tutela como simples “consideraciones jurídicas (…) que no constituían, en estricto sentido, el cargo de nulidad formulado por el actor”[29]. 5.3.4.

Por consiguiente, no podría entenderse que la autoridad judicial actuó indebidamente, pues antes de faltarle sustento a la providencia controvertida, estudió cada uno de los argumentos presentados en el curso del proceso y expuso claramente las razones por las cuales denegó las pretensiones formuladas en la demanda ordinaria. 5.4. Defecto procedimental 5.4.1.

La sociedad tutelante aseguró que aunque el Consejo de Estado – Sección Primera admitió la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, verdaderamente la tramitó y resolvió como si se tratara exclusivamente de nulidad simple. Manifestó que incluso en la sentencia de 9 de diciembre de 2013 en que se decidió el medio de control de reparación directa –presentado a fin de obtener reparación por los perjuicios ocasionados por la imposibilidad de continuar ejecutando el proyecto urbanístico–, la Sección Tercera del Consejo de Estado claramente indicó que el medio de control procedente no era el de reparación directa, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 463 de 2005.

A su juicio, esa decisión corrobora que la demanda interpuesta debía tramitarse como de nulidad y restablecimiento del derecho y no como simple nulidad. 5.4.2. La Sala considera que en el caso no se incurre en tal vicio, puesto que el medio de control sí se tramitó como de nulidad y restablecimiento del derecho. De eso no solo da cuenta el auto de 21 de julio de 2006, en el que la Sección Primera del Consejo de Estado literalmente dispuso “se admite la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”[30] (Énfasis propio), sino la sentencia de 30 de mayo de 2019, en la que el asunto se resolvió en el marco de la nulidad y restablecimiento. 5.4.3.

Además, es preciso aclarar que este aspecto nunca fue objeto de debate ni de controversia alguna ante la autoridad judicial accionada. Es cierto, como lo indicó la sociedad tutelante, que en el auto de remisión por competencia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B mencionó que este debía tramitarse como una demanda de nulidad simple.

Sin embargo, lo relevante es que desde la admisión, la Sección Primera del Consejo de Estado dio curso a la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y así se desarrolló todo proceso sin que se presentara ningún debate de fondo al respecto. 5.4.4. También es cierto, que luego de sustentados los alegatos de conclusión, la sociedad Servitrust presentó memorial de 4 de febrero de 2014 ante el Consejo de Estado, en el que solicitó que “tenga en cuenta el error en que incurrió el Tribunal, al darle curso a la acción interpuesta como de simple nulidad, y se decida de acuerdo a los postulados que gobiernan la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, tal y como lo respalda el Honorable Consejo de Estado en la sentencia de 9 de diciembre de 2013 [refiriéndose a la providencia que resolvió el medio de control de reparación directa interpuesto por la sociedad]”[31] (Corchetes añadidos).

Sin embargo, el hecho que la parte actora haya presentado tal solicitud no significa que realmente existiera controversia sobre la materia, puesto que desde la admisión –se insiste– la demanda se tramitó como de nulidad y restablecimiento del derecho. De manera que el Consejo de Estado, como juez de única instancia, nunca le dio el tratamiento de una simple nulidad.

En otras palabras, lo dicho por el Tribunal en el auto de remisión por competencia no tuvo ninguna incidencia en el desarrollo del proceso, ya que desde la primera actuación procesal la demanda se admitió como de nulidad y restablecimiento del derecho y así se desarrollaron las etapas procesales subsiguientes. 5.4.5. En consecuencia, no se considera que la autoridad judicial accionada haya incurrido en defecto procedimental, por supuestamente haber tramitado la demanda como si aquella se hubiera interpuesto a través del medio de control de simple nulidad, pues es claro que todo el proceso se desarrolló en el marco de la nulidad y restablecimiento. 5.5.

Conclusión 5.5.1. Por todo lo expuesto, se concluye que ninguno de los cargos planteados por la sociedad accionante, tienen vocación de prosperidad. A lo que se suma que tratándose de una providencia proferida por una alta Corte, es indispensable que se acredite que aquella riñe de manera abierta con la Constitución Política y que es incompatible con la jurisprudencia constitucional.

Aspecto que no se evidencia con claridad en el presente asunto. 5.5.2. Así las cosas, se modificará la decisión de primera instancia, así: se declarará la improcedencia de la acción a falta de los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, frente a los cargos alusivos a i) la falta de pronunciamiento sobre el acápite VI.2 de la demanda ordinaria, ii) el desconocimiento de la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997 y iii) la inaplicación de los actos demandados dada la violación de los principios de buena fe y confianza legítima.

Argumentos desarrollados bajo los defectos por decisión sin motivación, sustantivo y violación directa de la Constitución, respectivamente. Y se negarán las pretensiones de la demanda de la referencia, en lo concerniente a los demás cargos expuestos por la parte actora. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar la sentencia impugnada, proferida el 29 de enero de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará en los siguientes términos: 1.1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la sociedad Servitrust GNB Sudameris S.A., por no cumplir el requisito general de subsidiariedad, frente a los cargos alusivos a: i) la falta de pronunciamiento sobre el acápite VI.2 de la demanda ordinaria; ii) el desconocimiento de la firmeza y carácter ejecutorio de la Resolución 2413 de 1993 y el Decreto Distrital 979 de 1997; y iii) la inaplicación de los actos demandados dada la violación de los principios de buena fe y confianza legítima.

Argumentos desarrollados bajo los defectos por decisión sin motivación, sustantivo y violación directa de la Constitución, respectivamente. 1.2. Negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, en lo concerniente a los demás cargos expuestos por la parte actora. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3.

Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Folio 195. [2] Folio 10. [3] Folio 44.

Expediente en préstamo. Resolución 463 de 2005. Artículo 1. [4] Folio 63. Expediente en préstamo. Resolución 463 de 2005. Artículo 5. Parágrafo. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de noviembre de 2013. Acción Popular número 2005-00662. Magistrada Ponente: María Claudia Rojas Lasso. [6] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de fecha 6 de noviembre de 2014, Rad.: 2006 – 00399. Magistrada Ponente: doctora María Claudia Rojas Lasso. [7] Folio 16. [8] Folio 20. [9] Folio 22. [10] Folio 184. [11] Folio 195. [12] Folio 205. [13] Folio 208. [14] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [15] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [16] Folio 203. [17] Folio 22. [18] Folio 21.

Expediente en préstamo. [19] Folio 18. [20] Folios 1 – 26. Expediente en préstamo. [21] Folios 110 – 114. Expediente en préstamo. [22] Folios 231 – 236. Expediente en préstamo. [23] Folio 25. [24] Folio 16. [25] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de noviembre de 2013. Acción Popular número 2005-00662.

Magistrada Ponente: María Claudia Rojas Lasso. [26] Folio 122. Expediente en préstamo. [27] Folio 20. [28] Folio 22. [29] Folio 22. [30] Folio 107. Expediente en préstamo. [31] Folio 278. Expediente en préstamo.