CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / COMPETENCIA DEL EJECUTIVO PARA ADOPTAR DECRETOS DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / PANDEMIA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / COVID19 / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DE SALUD / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE SALUD / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / CORONAVIRUS [L]a Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia.

Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución n. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO PRESIDENCIAL / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTAD LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / MINISTRO DE GOBIERNO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRISIS ECOLÓGICA [M]ediante Decreto legislativo n. 417 (…) de 2020, el Presidente, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 DECRETO LEGISLATIVO / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTAD LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / CORONAVIRUS / PANDEMIA / COVID19 / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO - Ampliación del término / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN [E]l Presidente expidió el Decreto legislativo n. 457 (…) de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. (…) [E]l Presidente profirió el Decreto Legislativo n. 531, mediante el cual, entre otros aspectos, amplió el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes de la República de Colombia (…), en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19.

FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 EMERGENCIA SANITARIA / COVID19 / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / ACTOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / SISTEMA FINANCIERO / FONDO DE EMPLEADOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA [E]l artículo 3 del Decreto legislativo 457 (…) de 2020 estableció algunas garantías a implementar durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, entre las que se encuentra la contenida en el numeral 26 (…) Mediante la Circular Externa n. 13 (…) de 2020, el Superintendente de Economía Solidaria impartió una serie de instrucciones y directivas para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios financieros a cargo de los fondos de empleados, con fundamento en el citado numeral 26 del artículo 3 del Decreto legislativo 457 de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO 457 DE 2020 - ARTÍCULO 3 NUMERAL 26 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA [E]l Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO / COPIA AUTÉNTICA DE DOCUMENTO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / NOTIFICACIÓN POR AVISO / NOTIFICACIÓN POR AVISO EN PÁGINA WEB / DERECHO A LA IMPUGNACIÓN / INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO / AUTO ADMISORIO / ANTECEDENTES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTOS DEL MINISTERIO PÚBLICO / PROVIDENCIA JUDICIAL / ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS / EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO El trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) una vez repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.

Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) una vez expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para fallo y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / SISTEMA FINANCIERO / FONDO DE EMPLEADOS DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA / SERVICIOS BANCARIOS / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO PRESIDENCIAL / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRISIS ECOLÓGICA / EMERGENCIA SANITARIA [L]a Circular Externa n. 13 de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) se trata de un acto administrativo de contenido general, dado que tiene por objeto regular aspectos relacionados con los servicios financieros (ahorro y crédito) a cargo de los fondos de empleados; ii) fue proferido por una entidad del orden nacional, y iii) se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el señor Presidente de la República en el Decreto n. 417 de 2020, así como la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución n. 385 del 12 de marzo del mismo año y iv) desarrolla expresamente el estado de excepción, toda vez que tiene por objeto reglamentar el numeral 26 del artículo 3 del Decreto legislativo 457 de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 - ARTÍCULO 3 MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Actuaciones escritas / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO / CONSERVACIÓN DEL DOCUMENTO / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / CORONAVIRUS / COVID19 / SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA / AVOCA / AVOCA CONOCIMIENTO [E]l artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.

Además, mediante Decreto legislativo n. 491 (…) de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 186 / DECRETO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 13 DE 2020 (26 de marzo) SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01283-00 Actor: SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA Demandado: CIRCULAR EXTERNA 13 DEL 26 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El Despacho decide si avoca el control inmediato de legalidad de la Circular Externa n.º 13 del 26 de marzo de 2020 proferida por el Superintendente de Economía Solidaria, “por medio de la cual se dan instrucciones sobre la prestación de los servicios financieros (ahorro y créditos) por parte de los fondos de empleados, conforme a lo señalado en el numeral 26 del artículo 3 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020”.

C O N S I D E R A C I O N E S El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia.

Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. Posteriormente, mediante Decreto legislativo n.º 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional.

Luego, el Presidente expidió el Decreto legislativo n.º 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020.

El 8 de abril de 2020, el Presidente profirió el Decreto Legislativo n.º 531, mediante el cual, entre otros aspectos, amplió el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas del día 13 de abril hasta las cero horas del 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID- 19.

Ahora bien, el artículo 3º del Decreto legislativo 457 del 22 de marzo de 2020 estableció algunas garantías a implementar durante la vigencia de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, entre las que se encuentra la contenida en el numeral 26: Artículo 3º. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: (…) 26.

La prestación de servicios bancarios y financieros, de operadores postales de pago, centrales de riesgo, transporte de valores y actividades notariales. // El Superintendente de Notariado y Registro determinará los horarios y turnos en los cuales se prestará el servicio notarial, garantizando la prestación del servicio a las personas más vulnerables y a las personas de especial protección constitucional.

Mediante la Circular Externa n.º 13 del 26 de marzo de 2020, el Superintendente de Economía Solidaria impartió una serie de instrucciones y directivas para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios financieros a cargo de los fondos de empleados, con fundamento en el citado numeral 26 del artículo 3º del Decreto legislativo 457 de 2020.

El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.

Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa. El trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) una vez repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.

Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) una vez expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para fallo y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

En el caso concreto, el Despacho advierte que la Circular Externa n.º 13 de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) se trata de un acto administrativo de contenido general, dado que tiene por objeto regular aspectos relacionados con los servicios financieros (ahorro y crédito) a cargo de los fondos de empleados; ii) fue proferido por una entidad del orden nacional, y iii) se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el señor Presidente de la República en el Decreto n.º 417 de 2020, así como la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del mismo año y iv) desarrolla expresamente el estado de excepción, toda vez que tiene por objeto reglamentar el numeral 26 del artículo 3º del Decreto legislativo 457 de 2020.

Finalmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo n.º 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

Como consecuencia, se R E S U E L V E PRIMERO. Avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular Externa n.º 13 del 26 de marzo de 2020, proferida por el Superintendente de Economía Solidaria.

SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Superintendente de Economía Solidaria, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.

CUARTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministerio Público.

QUINTO. La Secretaría General de la Corporación publicará y fijará este auto y el acto administrativo objeto del presente control integral de legalidad, por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Igualmente, la Secretaría publicará el auto admisorio y el acto administrativo en la página web de la Corporación, para informar a la comunidad acerca de la existencia de este proceso.

SEXTO. Por Secretaría General de la Corporación, invitar a los Departamentos de Derecho Administrativo y Financiero de las Universidades Externado, Javeriana, Rosario, Andes, Nacional y de Antioquia para que, si a bien lo tienen, intervengan en el término máximo de 10 días, para conceptuar en el caso concreto sobre la legalidad del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad.

SÉPTIMO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.

OCTAVO. Una vez vencido el término común de 10 días, sin necesidad de auto previo, correr traslado al Ministerio Público para que rinda concepto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada