11001-03-15-000-2020-01001-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01001-00Consejo de EstadoAuto2020-04-03

Ponente: Alberto Montaña Plata

Actor: Ministerio De Relaciones Exteriores·Demandado: Circular C-Dsg-Dith-20-000038 De 16 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: Mediante la Circular No. C-DSG-DITH-20-000038 (…) de 2020, cuyo asunto radicó en “medidas preventivas COVID -19”, el Secretario General Encargado de la Cancillería solicitó a los Embajadores, Jefes de Misión, Consulares y demás funcionarios que no lo hubiesen realizado, comunicar a la Dirección de Talento Humano de la entidad, un plan de contingencia. (…) Para dar cumplimiento a lo anterior, en dicho acto administrativo se fijaron “lineamientos” dirigidos a la excepcionalidad del trabajo presencial y la fijación de turnos en este para evitar la concentración de personas en oficinas, así como el uso de herramientas tecnológicas y colaborativas para el desarrollo de labores en casa. (…) [S]e dispuso que con el fin de detener la propagación del virus COVID-19 y garantizar el servicio, el plan presentado debía ser cumplido de manera rigurosa con observancia de los principios de compromiso institucional y responsabilidad individual y las medidas de prevención recomendadas por las autoridades competentes de Colombia y de cada país donde se encontrara la Misión, tanto en el ámbito laboral como en el personal.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADPara resolver, cobran especial relevancia los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y 136 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA. (…) Sobre esta base, pueden identificarse como criterios objetivos para que proceda el control automático de legalidad que se trate de (a) medidas de carácter general, (b) proferidos en el ejercicio de función administrativa, y (c) que desarrollen los decretos legislativos durante los Estados de Excepción.CIRCULAR ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO - No fue proferido en desarrollo de decreto legislativo durante estado de excepción / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRISIS ECOLÓGICA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIO DE CONTROL INDEBIDO / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO[U]na vez revisado el contenido de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000038 (…) de 2020, aunque se advierte que adoptó medidas de carácter general (como quiera que no recaen sobre una persona determinada) y se expidió en uso de función administrativa, no desarrolla un decreto legislativo durante un estado de excepción. (…) En ese orden, el despacho no encuentra que ésta desarrolle un decreto legislativo proferido en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020, toda vez que, la misma 1) fue expedida con anterioridad al Decreto (…) que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, 2) en esa medida, resulta imposible que desarrolle un decreto legislativo adoptado en el marco de ese estado de excepción, 3) Adicionalmente, de acuerdo con los antecedentes de la misma, se observa que se expidió en virtud de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000035 (…) de 2020, del Ministerio de Relaciones Exteriores, más no en uso de atribuciones contenidas en una disposición extraordinaria. (…) Finalmente, no sobra advertir que ello no significa que este acto no pueda ser controlado por las vías ordinarias que ha previsto el CPACA, bajo el principio de justicia rogada.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES - Cancillería / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO - Plan de contingencia / EMBAJADOR / MIEMBROS DE LA EMBAJADA / JEFE DE MISIÓN DIPLOMÁTICA / OFICINAS CONSULARES HONORARIAS / HORARIO DE TRABAJO / TELETRABAJO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA - Propagación de enfermedad respiratoria / COVID 19 / COMPROMISO / RESPONSABILIDAD DEL TRABAJADOR / EMERGENCIA SANITARIA Mediante la Circular No. C-DSG-DITH-20-000038 (…) de 2020, cuyo asunto radicó en “medidas preventivas COVID -19”, el Secretario General Encargado de la Cancillería solicitó a los Embajadores, Jefes de Misión, Consulares y demás funcionarios que no lo hubiesen realizado, comunicar a la Dirección de Talento Humano de la entidad, un plan de contingencia. (…) Para dar cumplimiento a lo anterior, en dicho acto administrativo se fijaron “lineamientos” dirigidos a la excepcionalidad del trabajo presencial y la fijación de turnos en este para evitar la concentración de personas en oficinas, así como el uso de herramientas tecnológicas y colaborativas para el desarrollo de labores en casa.

(…) [S]e dispuso que con el fin de detener la propagación del virus COVID-19 y garantizar el servicio, el plan presentado debía ser cumplido de manera rigurosa con observancia de los principios de compromiso institucional y responsabilidad individual y las medidas de prevención recomendadas por las autoridades competentes de Colombia y de cada país donde se encontrara la Misión, tanto en el ámbito laboral como en el personal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Para resolver, cobran especial relevancia los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y 136 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA.

(…) Sobre esta base, pueden identificarse como criterios objetivos para que proceda el control automático de legalidad que se trate de (a) medidas de carácter general, (b) proferidos en el ejercicio de función administrativa, y (c) que desarrollen los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CIRCULAR ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO - No fue proferido en desarrollo de decreto legislativo durante estado de excepción / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRISIS ECOLÓGICA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIO DE CONTROL INDEBIDO / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO [U]na vez revisado el contenido de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000038 (…) de 2020, aunque se advierte que adoptó medidas de carácter general (como quiera que no recaen sobre una persona determinada) y se expidió en uso de función administrativa, no desarrolla un decreto legislativo durante un estado de excepción. (…) En ese orden, el despacho no encuentra que ésta desarrolle un decreto legislativo proferido en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020, toda vez que, la misma 1) fue expedida con anterioridad al Decreto (…) que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, 2) en esa medida, resulta imposible que desarrolle un decreto legislativo adoptado en el marco de ese estado de excepción, 3) Adicionalmente, de acuerdo con los antecedentes de la misma, se observa que se expidió en virtud de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000035 (…) de 2020, del Ministerio de Relaciones Exteriores, más no en uso de atribuciones contenidas en una disposición extraordinaria.

(…) Finalmente, no sobra advertir que ello no significa que este acto no pueda ser controlado por las vías ordinarias que ha previsto el CPACA, bajo el principio de justicia rogada. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR C-DSG-DITH-20-000038 DE 2020 (16 de marzo) MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 14 Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01001-00 Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Demandado: CIRCULAR C-DSG-DITH-20-000038 DE 16 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede el despacho[1] a pronunciarse sobre la admisión del control de legalidad de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000038 de 16 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General de la Cancillería, previas las siguientes: CONSIDERACIONES 1.

Mediante la Circular No. C-DSG-DITH-20-000038 de 16 de marzo de 2020, cuyo asunto radicó en “medidas preventivas COVID -19”, el Secretario General Encargado de la Cancillería[2] solicitó a los Embajadores, Jefes de Misión, Consulares y demás funcionarios que no lo hubiesen realizado, comunicar a la Dirección de Talento Humano de la entidad, un plan de contingencia con la siguiente información: “horario flexible escogido, personal que trabajará desde casa y actividades que requieren atención presencial y las medidas que se adoptarán para garantizar el servicio y la salud de los colaboradores”. 2.

Para dar cumplimiento a lo anterior, en dicho acto administrativo se fijaron “lineamientos” dirigidos a la excepcionalidad del trabajo presencial y la fijación de turnos en este para evitar la concentración de personas en oficinas, así como el uso de herramientas tecnológicas y colaborativas para el desarrollo de labores en casa. 3.

Así mismo, se dispuso que con el fin de detener la propagación del virus COVID-19 y garantizar el servicio, el plan presentado debía ser cumplido de manera rigurosa con observancia de los principios de compromiso institucional y responsabilidad individual y las medidas de prevención recomendadas por las autoridades competentes de Colombia y de cada país donde se encontrara la Misión, tanto en el ámbito laboral como en el personal. 4.

Para resolver, cobran especial relevancia los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y 136 de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, según los cuales (se trascribe): “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […]” “Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. […]” 5.

Sobre esta base, pueden identificarse como criterios objetivos para que proceda el control automático de legalidad que se trate de (a) medidas de carácter general, (b) proferidos en el ejercicio de función administrativa, y (c) que desarrollen los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. 6. Así las cosas, una vez revisado el contenido de la Circular No. C-DSG- DITH-20-000038 de 16 de marzo de 2020, aunque se advierte que adoptó medidas de carácter general (como quiera que no recaen sobre una persona determinada) y se expidió en uso de función administrativa, no desarrolla un decreto legislativo durante un estado de excepción. 7.

En ese orden, el despacho no encuentra que ésta desarrolle un decreto legislativo proferido en el marco del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020, toda vez que, la misma 1) fue expedida con anterioridad al Decreto 417 de 2020 de 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, 2) en esa medida, resulta imposible que desarrolle un decreto legislativo adoptado en el marco de ese estado de excepción, 3) Adicionalmente, de acuerdo con los antecedentes de la misma, se observa que se expidió en virtud de la Circular No. C-DSG- DITH-20-000035 del 13 de marzo de 2020, del Ministerio de Relaciones Exteriores, más no en uso de atribuciones contenidas en una disposición extraordinaria. 8.

Finalmente, no sobra advertir que ello no significa que este acto no pueda ser controlado por las vías ordinarias que ha previsto el CPACA, bajo el principio de justicia rogada. En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

PRIMERO: NO ADMITIR el control inmediato de legalidad contra la Circular No. C-DSG-DITH-20-000038 de 16 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General de la Cancillería.

SEGUNDO: Por Secretaría General del Consejo de Estado, NOTIFICAR a la Cancillería- Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre el contenido de esta decisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] De conformidad con la competencia conferida a esta Corporación en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111 inciso 8 y 136 de la Ley 1437 de 2011, y en concordancia con el procedimiento establecido en el artículo 185 de esta última. [2] En desarrollo de la Circular No. C-DSG-DITH-20-000035 del 13 de marzo de 2020, sobre los lineamientos específicos de contención del COVID-19, suscrita por la Ministra de Relaciones Exteriores.