GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / REVOCATORIA DE SANCIÓN POR CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DE TUTELA / CUMPLIMIENTO TARDÍO DEL FALLO DE TUTELA – No implica la sanción de desacato [S]e advierte que en el fallo de tutela se impartieron dos órdenes, en primer lugar, la Registraduría Nacional del Estado Civil debía (i) informar a la accionante sobre las exigencias legales “para efectos de la inscripción en el Registro Civil de Nacimiento del menor J.L.B.S., así como del procedimiento a seguir para ello.” y, una vez cumplidos los requisitos, la entidad debía (ii) evaluar y decidir sobre la solicitud de inscripción. (…) Con fundamento en las pruebas mencionadas, la Sala advierte que la Registraduría cumplió con la orden del juez de tutela en lo concerniente a evaluar y decidir sobre la inscripción del registro civil del menor, la cual se efectuó mediante indicativo serial No. 58865551, de conformidad con la copia aportada al expediente.
De manera que, al estar demostrado el cumplimiento, no hay lugar a mantener la sanción impuesta. A pesar de estar en presencia de un cumplimiento tardío, la Corte Constitucional ha sido enfática en mencionar que el auténtico propósito es lograr el cumplimiento de la orden de tutela y, más allá de la imposición de una sanción, se pretende garantizar la eficacia de la acción a fin de obtener la reivindicación de los derechos quebrantados.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-33-33-000-2019-00751-02(AC)A Actor: LUZ DEICY SALAZAR RAMÍREZ Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Procede la Sala a decidir el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 6 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual dispuso: “PRIMERO: DESVINCULAR del presente incidente de desacato la responsabilidad de la Coordinadora del Grupo Jurídico de Registro Civil, de conformidad con las razones que fueron expuestas.
SEGUNDO: DECLÁRESE por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión, que los señores CARLOS ALBERTO MONSALVE MONJE en calidad de Director Nacional de Registro Civil, y de los Registradores Delegados para el Registro Civil en Antioquia, los señores DANIEL EDUARDO MOLANO PIAMPA Y MARÍA LILIA USTARIZ MARTÍNEZ, como encargados de dar trámite a la petición de la accionante, incurrió en DESACATO al fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el día 20 de marzo de 2019.
TERCERO: SANCIONAR a los señores CARLOS ALBERTO MONSALVE MONJE en calidad de Director Nacional de Registro Civil y de los Delegados para el Registro Civil en Antioquia, los señores DANIEL EDUARDO MOLANO PIAMPA Y MARÍA LILIA USTARIZ MARTÍNEZ, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
CUARTO: La multa deberá CONSIGNARLA el sancionado a favor del Consejo Superior de la Judicatura dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este auto.
QUINTO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
SEXTO: CONSÚLTESE esta providencia ante el H. CONSEJO DE ESTADO, como se indicó en la parte motiva de esta providencia.” I.
ANTECEDENTES A. Hechos 1.- La señora Luz Deicy Salazar Ramírez, en representación de su hijo menor de edad J.L.B.S., promovió acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, en procura del amparo de los derechos fundamentales a la nacionalidad, identificación, estado civil, nombre y los demás que de allí se desprenden como la salud y educación. 2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Oralidad, en marzo 20 de 2019 tuteló los derechos fundamentales invocados y ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que informara a la accionante las exigencias legales para efectos de la inscripción del registro civil de nacimiento de su menor hijo y, una vez se cumplieran estos requisitos, otorgó un plazo de diez (10) días hábiles para que la entidad evaluara y decidiera sobre la solicitud de inscripción. B. Trámite 3.- El 25 de octubre de 2019, la señora Luz Deicy Salazar Ramírez, en representación de su hijo menor J.L.B.S., interpuso incidente de desacato, por segunda vez, en razón a que la Registraduría Nacional del Estado Civil no había dado cumplimiento a lo ordenado en el numeral segundo del fallo de tutela. 4.- El 30 de octubre de 2019, la Magistrada Liliana Patricia Navarro Giraldo del Tribunal Administrativo de Antioquia requirió previamente a la Coordinadora del Grupo de Jurídica de Registro Civil, para que informara al Despacho sobre el cumplimiento de la decisión; este requerimiento fue respondido el 14 de noviembre del mismo año por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Antioquia quienes se opusieron al incidente de desacato, porque la entidad había informado de manera suficiente y clara a la accionante los requisitos que debía acreditar para que se pudiera proceder al registro del menor. 5.- Manifestaron que la Registraduría Nacional del Estado Civil había sido fiel a los postulados normativos que regulan el registro e identificación de las personas e indicaron que estaban a la espera de que la accionante se acercara a la Registraduría Municipal de San Luis <<para realizar el trámite de la inscripción de Registro Civil por Correo, para ser ejecutado finalmente ante la Registraduría Especial de Medellín>>. 6.- El 18 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia abrió formalmente el incidente de desacato en contra de la Coordinadora del grupo Jurídico de la Registraduría por el incumplimiento de la orden proferida en el numeral segundo de la sentencia de 20 de marzo de 2019. 7.- El 28 de noviembre de 2019 el Tribunal vinculó al trámite del incidente de desacato a los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en Antioquia Daniel Eduardo Molano Piampa y María Lilia Ustariz Martínez y al Director Nacional de Registro Civil Carlos Alberto Monsalve, a quienes les corrió traslado por el término de tres días, a fin de que se pronunciaran sobre el asunto. 8.- El 3 de diciembre de 2019 los Delegados del Registrador en Antioquia reiteraron lo manifestado el 14 de noviembre de 2019 y dos días después allegaron un memorial en el que señalaron que <<las actuaciones requeridas por parte de su despacho en el proceso de la referencia, ya fueron efectuadas y realizadas de conformidad a lo ordenado en la sentencia N° 015 del 20 de marzo de 2019, queriendo con este demostrar el cumplimiento a cabalidad de lo resuelto en mencionada providencia>>. 3.
Decisión objeto de consulta 9.- El 6 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró en desacato a Carlos Alberto Monsalve Monje, Director Nacional de Registro Civil y, a los Delegados del Registrador Nacional en Antioquia Daniel Eduardo Molano Piampa y María Lilia Ustariz Martínez, a quienes sancionó al pago de una multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. 10.- El Tribunal recordó que en el fallo de tutela se advirtió que de presentarse la imposibilidad por parte de la accionante de aportar el registro civil de nacimiento venezolano, la Registraduría debía aplicar el trámite de expedición de registro civil de nacimiento extemporáneo según lo establecido en el numeral 5° del artículo 2.2.6.12.3.1 del Decreto 356 de 2016. 11.- A pesar de lo anterior, evidenció <<que la Dependencia encargada de dar trámite a la solicitud de inscripción del registro civil de nacimiento del menor J. L.B.S., continúa siendo contraria a la orden emitida en el fallo de tutela del 20 de marzo de 2019 (…)>>.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 12.- Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 regulan los mecanismos que el juez de tutela tiene para lograr que se cumpla una orden de tutela. Uno regula el incidente de desacato y el otro, el trámite de cumplimiento. 13.- El artículo 27 del citado prevé que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden dispuesta en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. 14.- Adicionalmente, el artículo 52 ibídem establece que el juez que profirió la sentencia de amparo cuyo incumplimiento se alega, será el mismo que dé lugar a la sanción mediante trámite incidental y que esta, a su vez, será consultada por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. 15.- Así las cosas, la consulta del incidente de desacato tiene como finalidad analizar la legalidad de la providencia que impuso la sanción, para determinar si esta fue impuesta conforme a derecho. 16.- Una vez presentado el incidente de desacato, el juez de conocimiento deberá, en primer lugar, individualizar al responsable, determinando nombre y cargo; en segunda medida, verificar si la decisión de amparo fue notificada efectivamente al presunto incumplido y por último, cotejar si el incumplimiento fue total o parcial y la causa del mismo. 17.- Comprobado el incumplimiento y comoquiera que este por sí solo no es suficiente para imponer la sanción, se debe analizar el material probatorio obrante en el expediente para determinar si dicho incumplimiento fue consecuencia de la negligencia de la autoridad a sancionar (responsabilidad subjetiva), esto es, para establecer la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Al respecto, la Corte ha sostenido: “(…) en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela"[1]. 18.- Verificados los presupuestos del numeral anterior y de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, el juez procederá a imponer la sanción de arresto hasta por seis meses y multa de hasta veinte SMLMV. 4.
Del grado jurisdiccional de consulta 19.- El grado jurisdiccional de consulta se surte únicamente cuando en primera instancia se declare el desacato y, como consecuencia, se imponga una sanción a la persona encargada de cumplir la orden judicial. 20.- El juez a quien corresponda la consulta debe analizar si la sanción impuesta es la correcta y para esto corroborará que i) no hubo violación de la Constitución o la ley, ii) el respeto por el debido proceso del incidentante y del incidentado y, iii) lo adecuado de la sanción, a fin de asegurar el cumplimiento de la orden impartida en la acción de tutela, que es el objetivo de la sanción de arresto o multa. 5.
Caso concreto 21.- Examinado el asunto, la Sala advierte que la sentencia consultada será revocada, por las razones que se exponen a continuación: 21.1.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 20 de marzo de 2019, dispuso: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales invocados por la señora Luz Deicy Salazar Ramírez, en representación del menor J.L.B.S., de conformidad con la argumentación previamente vertida.
SEGUNDO: En consecuencia, SE ORDENA a la Registraduría Nacional de Estado Civil (sic), que en el término de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a informar a la señora Luz Deicy Salazar Ramírez, las exigencias legales expuestas en la parte motiva de esta decisión para efectos de la inscripción en el Registro Civil de Nacimiento del menor J.L.B.S., así como el procedimiento a seguir para ello.
Una vez cumplidos por parte de la accionante los respectivos requisitos, dentro de los diez (10) días hábiles subsiguientes, la entidad accionada evaluará y decidirá sobre la solicitud de inscripción, decisión que será notificada dentro del mismo término al tutelante. (…).” 21.2.- De lo expuesto se advierte que en el fallo de tutela se impartieron dos órdenes, en primer lugar, la Registraduría Nacional del Estado Civil debía (i) informar a la accionante sobre las exigencias legales “para efectos de la inscripción en el Registro Civil de Nacimiento del menor J.L.B.S., así como del procedimiento a seguir para ello.” y, una vez cumplidos los requisitos, la entidad debía (ii) evaluar y decidir sobre la solicitud de inscripción. 21.3.- El Tribunal dio apertura al incidente de desacato contra Carlos Alberto Monsalve Monje, Director Nacional de Registro Civil y, a los Delegados del Registrador Nacional en Antioquia Daniel Eduardo Molano Piampa y María Lilia Ustariz Martínez porque consideró que, pese a que la Registraduría manifestó que se le estaba dando prioridad al trámite de inscripción en el registro civil del menor J.L.B.S., la documentación solicitada por la entidad carecía de objeto frente a lo que se había ordenado en el fallo de tutela. 21.4.- A pesar de lo anterior, la Sala encuentra que el 15 de enero de 2020, Lilia Ustariz Martínez señaló que la accionante aportó dos testigos a quienes les constaba el hecho relacionado con el nacimiento de su hijo; testimonios suficientes con los cuales los registradores especiales de Medellín efectuaron la inscripción del registro civil de nacimiento, documento del cual aportó copia[2].
En igual sentido se pronunciaron los registradores especiales del estado civil de Medellín, mediante memorial radicado el 17 de enero de 2020, quienes también aportaron copia[3] del registro civil de nacimiento del menor J.L.B.S. 22.- Con fundamento en las pruebas mencionadas, la Sala advierte que la Registraduría cumplió con la orden del juez de tutela en lo concerniente a evaluar y decidir sobre la inscripción del registro civil del menor, la cual se efectuó mediante indicativo serial No. 58865551, de conformidad con la copia aportada al expediente.
De manera que, al estar demostrado el cumplimiento, no hay lugar a mantener la sanción impuesta. 23.-. A pesar de estar en presencia de un cumplimiento tardío, la Corte Constitucional ha sido enfática en mencionar que el auténtico propósito es lograr el cumplimiento de la orden de tutela y, más allá de la imposición de una sanción, se pretende garantizar la eficacia de la acción a fin de obtener la reivindicación de los derechos quebrantados.[4] En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓQUESE la providencia consultada, esta es, la proferida el 6 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DECLÁRESE cumplida la orden impartida en la sentencia de tutela del 20 de marzo de 2019.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más expedito.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al despacho de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Corte Constitucional T-512/11. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. [2] Fol. 180 [3] Fol. 182 [4] Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos