ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ PARA RESOLVER LAS EXCEPCIONES DE FONDO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN Y CADUCIDAD DE LA DEMANDA / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / AUSENCIA DE DEFECO FÁCTICO [En el sub lite,] [e]l accionante sostuvo que con la expedición de la sentencia del 29 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió: i) en un defecto procedimental absoluto, toda vez que no realizó una interpretación armónica de la demanda, pues, de haberlo hecho, se habría percatado que no se cuestionó la limitación para la explotación económica del bien inmueble sino que se pretendía un estudio de ilegalidad de los actos administrativos que no respondieron a la solicitud de compra del predio “La Yolima” como consecuencia de la declaratoria de reserva forestal y, ii) en un defecto fáctico, pues pasó por alto revisar el folio de matrícula inmobiliaria No. 214-7158, correspondiente al predio “La Yolima”, en el cual se evidenciaba que no existía limitación alguna al ejercicio de la propiedad.

(…) [E]sta Sala observa que si el Tribunal no estudió de fondo las pretensiones del accionante relativas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es claro que no lo hizo porque encontró que el actor debió promover la acción de reparación directa y no la que había presentado, pues, el origen del daño que se estaba alegando correspondía a la declaratoria de reserva forestal contenida en la Ordenanza No. 066 de 1994, que ocasionó una limitación en el predio denominado “La Yolima”.

(…) [En ese orden de ideas,] [s]e advierte que el Tribunal no actuó al margen del procedimiento legal establecido, pues de conformidad con el artículo 171 [de la Ley 1437 de 2011] el “juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”.

(…) [De otra parte,] el Tribunal obró conforme a lo dispuesto en la ley y la jurisprudencia, incluso, no solo en lo concerniente a la adecuación del medio de control, sino también en lo relacionado con el estudio de la caducidad de la acción, pues el artículo 187 del CPACA lo habilitaba para decidir sobre las excepciones que el fallador encontrara probadas, en este caso, la caducidad.

(…) En conclusión, para la Sala no es dable conceder la presente solicitud de amparo, toda vez que el Tribunal Administrativo de La Guajira no incurrió en los defectos alegados por el accionante puesto que, de conformidad con los artículos 171 y 187 del CPACA, se encontraba habilitado para adecuar la acción y así mismo, estudiar la caducidad.

Adicionalmente, se advierte que el material probatorio que se echó de menos, sí se encontró debidamente valorado en la sentencia del 29 de marzo de 2019. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 171 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 187 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02374-01(AC) Actor: HUGUES RAFAEL QUINTERO RAMOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el señor Hugues Rafael Quintero Ramos contra la sentencia de tutela proferida el 14 de agosto de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo Estado, mediante la cual se negó el amparo constitucional solicitado.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1.- El 27 de mayo de 2019 (fol. 1), el señor Hugues Rafael Quintero Ramos, a través de apoderado, solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso que consideró vulnerado con la sentencia del 29 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, declaró i) probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, ii) la caducidad y iii) negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2013- 00292-01. 2.- El accionante formuló las siguientes pretensiones (fol. 5): “1.

Declarar el amparo al derecho fundamental del debido proceso del accionante, dejando sin efecto la sentencia proferida por la Sala del Tribunal Administrativo de Riohacha. 2. Ordenarle a la Sala que en su lugar decida el recurso de apelación interpuesto por el departamento de La Guajira, contra la sentencia proferida por la Jueza 2ª Administrativa del Circuito de Riohacha”.  2.

Hechos Los hechos en los cuales se basó la acción, fueron, en síntesis, los siguientes: 3.- La Asamblea Departamental de La Guajira, mediante Ordenanza No. 066 de 1994, declaró como reserva forestal a la Unidad Biogeográfica Cerro Pintao. 4.- La Corporación Autónoma Regional de La Guajira (en adelante CORPOGUAJIRA), el 2 de marzo de 2010, le informó al accionante que el predio de su propiedad, denominado “La Yolima”, se encontraba dentro de dicha área. 5.- Frente a lo anterior, el actor solicitó a CORPOGUAJIRA, al departamento de La Guajira y al municipio de Urumita, que adquirieran, a título de compraventa, el predio “La Yolima”.

Sin embargo, solo obtuvo respuesta por parte del municipio, quien, mediante oficio del 19 de marzo de 2013, negó tal petición. 6.- Contra la anterior decisión, el 21 de marzo de 2013, el actor interpuso recurso de reposición que el municipio de Urumita no resolvió. 7.- El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CORPOGUAJIRA, el departamento de La Guajira y el municipio de Urumita, para que se declarara la nulidad del oficio del 19 de marzo de 2013 y los actos fictos que se configuraron por la falta de respuesta, tanto de las solicitudes de compraventa, como de la reposición del oficio antes nombrado y, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condenara a las entidades demandadas a adquirir el predio “La Yolima”, por valor de $135´932.940,60. 8.- Este proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Riohacha, quien mediante sentencia de 17 de mayo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda. 9.- El departamento de La Guajira, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y el 19 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de La Guajira revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada de oficio las excepciones de ineptitud de demanda por indebida escogencia de la acción y la caducidad de la misma, y denegó lo pretendido por el accionante. 3.

Fundamentos de la vulneración 10.- Como sustento de la solicitud de amparo, el accionante señaló que el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió en un defecto procedimental absoluto, pues debió estudiar de fondo las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en sede del recurso de apelación interpuesto por el departamento de La Guajira y, no analizar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y por ende, la caducidad. 11.- Igualmente, el actor señaló que el Tribunal también incurrió en un defecto fáctico, comoquiera que no tuvo en cuenta como prueba el folio de matrícula inmobiliaria No. 214-7158, correspondiente al predio “La Yolima”, en el cual se evidenciaba que no existía limitación alguna al ejercicio de la propiedad, es decir, si ello era así, el Tribunal no podía interpretar que lo que se pretendía con la demanda realmente era una indemnización en razón de no poder explotar económicamente su predio. 4.

Providencia impugnada 12.- Mediante sentencia del 27 de junio de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante. Consideró que el Tribunal Administrativo de La Guajira no incurrió en defecto procedimental absoluto alegado por el accionante, toda vez que como fundamento de su decisión aplicó correctamente los artículos 171 y 187 de la Ley 1437 de 2011, normatividad que lo habilitaba para haber i) adecuado el medio de control y dado el trámite que le correspondía, así el demandante hubiese indicado una vía procesal inadecuada y ii) resuelto las excepciones que el Juez de oficio encontró probadas. 13.- Igualmente, el a quo advirtió que la entidad judicial accionada tampoco incurrió en el defecto fáctico toda vez que el Tribunal sí tuvo en cuenta las pruebas que el accionante echó de menos, incluso, afirmó que después de haber realizado la adecuación al medio de control de reparación directa, dichos elementos probatorios fueron los que permitieron concluir que la demanda se presentó fuera del término, es decir, que había ocurrido el fenómeno de la caducidad, pues, en los casos en los cuales el daño proviene de la limitación de la propiedad de un bien por la declaratoria de zona de reserva forestal, la caducidad se debía contar a partir de la inscripción de dicho acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble. 5.- Impugnación 14.- El accionante señaló que el a quo malinterpretó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues consideró que lo reclamado era una indemnización de perjuicios por la limitación a una explotación económica del predio “La Yolima” debido a que se encontraba dentro de una zona que se declaró de reserva forestal, cuando, lo que realmente se perseguía era que las entidades demandadas adquirieran a título de compraventa dicho inmueble. 15.- Adicionalmente, manifestó que el Tribunal debió proferir un fallo parcialmente absolutorio, dado que la declaratoria de la caducidad solo hubiese beneficiado a CORPOGUAJIRA. 16.- Por otra parte, el accionante señaló que el Tribunal no tenía competencia para pronunciarse sobre el reconocimiento de la indemnización que de manera oficiosa declaró el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Riohacha dentro del proceso ordinario, pues el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, nada dijo al respecto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 17.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 200, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y en el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2. Análisis de procedencia 18.- De conformidad con lo establecido en la sentencia C-590 de 2005[1], la Sala ha verificado el cumplimiento de los requisitos generales de la presente tutela contra providencia, toda vez que: i) el accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad), en tanto contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iii) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez); como quiera que la sentencia acusada se dictó el 29 de marzo de 2019 y, la acción de tutela se presentó el 27 de mayo de 2019, esto es, dentro del término de los 6 meses que ha precisado tanto esta Corporación[2] como la Corte Constitucional[3] y; iv) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 19.- Acreditados los requisitos de procedencia, la Sala analizará los argumentos expuestos por el accionante para establecer si en la providencia acusada se incurrió en la vulneración alegada que amerite la intervención del juez constitucional. 3.

Análisis del caso 20.- Revisado el fundamento de la acción interpuesta por la parte actora, la Sala advierte que el amparo de los derechos invocados deberá ser denegado por las razones que se exponen a continuación: 20.1.- El accionante sostuvo que con la expedición de la sentencia del 29 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de La Guajira incurrió: i) en un defecto procedimental absoluto, toda vez que no realizó una interpretación armónica de la demanda, pues, de haberlo hecho, se habría percatado que no se cuestionó la limitación para la explotación económica del bien inmueble sino que se pretendía un estudio de ilegalidad de los actos administrativos que no respondieron a la solicitud de compra del predio “La Yolima” comoconsecuencia de la declaratoria de reserva forestal y, ii) en un defecto fáctico, pues pasó por alto revisar el folio de matrícula inmobiliaria No. 214-7158, correspondiente al predio “La Yolima”, en el cual se evidenciaba que no existía limitación alguna al ejercicio de la propiedad, es decir, si ello era así, el Tribunal no podía interpretar que lo que se pretendía con la demanda realmente era una indemnización en razón de no poder explotar económicamente su predio. 20.2.- En efecto, es necesario realizar un recuento de las pretensiones por las cuales el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa y, también exponer el fundamento por el cual el Tribunal adoptó la decisión que dio lugar a la interposición de la presente acción constitucional. 20.3.- En ese sentido, se observa que el accionante con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho pretendió la nulidad de los actos fictos o presuntos resultantes del silencio administrativo negativo en que incurrieron el departamento de La Guajira y CORPOGUAJIRA al no dar respuesta a las peticiones del actor respecto a la adquisición, a título de compraventa, del inmueble de su propiedad.

Así mismo, solicitó la nulidad del acto administrativo del 19 de marzo de 2013, mediante el cual la Secretaría de Gobierno de Asuntos Administrativos de la Alcaldía Municipal de Urumita, negó la petición de compra del predio “La Yolima” y, por último, pretendió la nulidad del acto administrativo ficto que no le resolvió el recurso de reposición contra el escrito de 19 de marzo de 2013. 20.4.- A título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó: “Que se condene al municipio de Urumita, departamento de La Guajira y la Corporación Autónoma regional de La Guajira, a adquirir a título de compraventa el predio “La Yolima” de propiedad del actor (…)”.

Ahora bien, respecto a dichas pretensiones y a los hechos aludidos en los párrafos 3 al 8 de esta providencia, el Tribunal Administrativo de La Guajira señaló lo siguiente: “Observa la Sala que en los hechos de la demanda el actor advierte que la afectación que se le está generando en el predio de su propiedad denominado “La Yolima”, es consecuencia de la declaratoria de reserva forestal a la Unidad Biogeográfica Cerro Pintao, zona donde se encuentra ubicado el inmueble, razón por la cual ha solicitado a las entidades demandas mediante derechos de petición que procedan a adquirir dicho bien mediante compraventa.

En ese orden, se infiere sin lugar a mayores elucubraciones que el accionante lo que pretende es que se le resarza por la imposibilidad de explotar económicamente el bien rural de su propiedad denominado “La Yolima”, explotación que expresa se le ha dificultado ante las limitaciones que implica la declaratoria de reserva forestal de la zona donde está ubicado el bien.

Y ello, como tal, es el sentido que persigue solicitando a las entidades que adquieran a título de compra venta su predio (…) De los actos fictos o presuntos derivados del silencio administrativo ante la falta de contestación de las peticiones incoadas por el actor, en las que se solicitaba que se procediera a adquirir el predio por las entidades demandadas y del acto expreso acusado, no se puede colegir bajo ningún escenario, que implique una limitación respecto al derecho de dominio del actor sobre su predio.

Aún más, de la norma alegada por el actor en su demanda –artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, no se desprende de ningún modo la obligación para alguna de las entidades demandas de proceder en forma inequívoca y directa a adquirir el predio de su propiedad, por el simple hecho de encontrarse el mismo en zona de reserva forestal (…). En ese marco, para la Sala es claro que la fuente generadora del daño alegado por el demandante, es precisamente la declaratoria del lugar donde encuentra ubicado el predio “La Yolima” como zona de reserva forestal Unidad Biogeográfica Cerro Pintao, declaratoria que tuvo su génesis en la Ordenanza No. 066 de 1994, proferida por la Asamblea Departamental de La Guajira y que habría impedido – según el propio dicho del actor- la explotación económica del predio, por las limitaciones que supone.

En esa línea, para el actor a través de las sendas solicitudes presentadas ante las entidades demandadas, lo que pretendió fue revivir los términos para efectos de poder incoar demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa, utilizando un medio de control que era de inadecuado proceder que en modo alguno podría generarle beneficios en un estado social de derecho. 21.- Teniendo en cuenta lo anterior, para efectos de resolver el defecto procedimental absoluto alegado por el accionante, esta Sala observa que si el Tribunal no estudió de fondo las pretensiones del accionante relativas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es claro que no lo hizo porque encontró que el actor debió promover la acción de reparación directa y no la que había presentado, pues, el origen del daño que se estaba alegando correspondía a la declaratoria de reserva forestal contenida en la Ordenanza No. 066 de 1994, que ocasionó una limitación en el predio denominado “La Yolima”. 22.- Se advierte que el Tribunal no actuó al margen del procedimiento legal establecido, pues de conformidad con el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el “juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”.

Es decir, la entidad judicial accionada se encontraba habilitada para adecuar el medio de control a las verdaderas pretensiones formuladas en la demanda, con el fin de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia y evitar eventuales fallos inhibitorios derivados de la denominada indebida escogencia de la acción. 23.- Adicionalmente, la Sección Tercera de esta Corporación ha establecido que procede la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa, en los siguientes eventos: “i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública”[4]. 24.- Lo anterior indica que el Tribunal obró conforme a lo dispuesto en la ley y la jurisprudencia, incluso, no solo en lo concerniente a la adecuación del medio de control, sino también en lo relacionado con el estudio de la caducidad de la acción, pues el artículo 187 del CPACA lo habilitaba para decidir sobre las excepciones que el fallador encontrara probadas, en este caso, la caducidad. 25.- Ahora bien, respecto al defecto fáctico que alegó el accionante, esta Sala advierte que el Tribunal no incurrió en el mismo, toda vez que, el certificado de libertad y tradición de matrícula inmobiliaria No. 2014-7158 del predio denominado “La Yolima”, se tuvo en cuenta al momento de fallar, pues, con base en dicho documento, la entidad judicial accionada advirtió que “cuando el daño alegado es la limitación al ejercicio de propiedad de un bien que se encuentra incluido en una zona de reserva forestal, la caducidad ha de contabilizarse desde la inscripción de tal declaratoria en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble o, bien desde que el interesado tuvo conocimiento de la afectación”. 26.- No obstante, dado que resultaba más favorable al accionante contabilizar el término de los dos años para presentar la demanda a partir del momento en que el actor tuvo conocimiento del daño, el Tribunal resolvió tener como fecha de partida, para ello, el 2 de marzo de 2010, cuando CORPOGUAJIRA le respondió un derecho de petición, mediante el cual se le informaba que su predio se incluyó en una zona de reserva forestal y que el mismo se anexó al listado de predios priorizados para el saneamiento de la propiedad.

De donde, para efectos de ejercer el medio de control de reparación directa, el actor contaba con un término comprendido entre el 3 de marzo de 2010 y el 3 de marzo de 2012 y, el accionante presentó su demanda por fuera de dicho tiempo, es decir, es claro que frente a dicha acción ocurrió el fenómeno de la caducidad. 27.- En conclusión, para la Sala no es dable conceder la presente solicitud de amparo, toda vez que el Tribunal Administrativo de La Guajira no incurrió en los defectos alegados por el accionante puesto que, de conformidad con los artículos 171 y 187 del CPACA, se encontraba habilitado para adecuar la acción y así mismo, estudiar la caducidad.

Adicionalmente, se advierte que el material probatorio que se echó de menos, sí se encontró debidamente valorado en la sentencia del 29 de marzo de 2019. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó el amparo de los derechos invocados por el accionante.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014.

Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [2] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 3 de abril de 2013, radicado No. 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.