ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN OTRO MECANISMO CONSTITUCIONAL - Auto que rechazó la demanda de acción de cumplimiento / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - No está prevista para exigir el cumplimiento de normas a autoridades judiciales / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO [La Sala deberá] determinar si la providencia del 23 de enero de 2020, Sección Primera, Subsección A, incurrió en defecto sustantivo al rechazar la acción de cumplimiento que promovió el actor contra la Superintendencia Nacional de Salud.
(…) Para la Sala, la conclusión de la autoridad judicial demandada es razonable, pues es cierto que la acción de cumplimiento no está prevista para exigir el cumplimiento de normas por parte de las autoridades judiciales y, para el caso objeto de estudio, el demandante pretendía que la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, emitiera fallo en un proceso de su conocimiento, invocando para el efecto una norma de contenido procedimental.
La decisión del tribunal demandado, se acompasa a lo establecido por esta Corporación, que ha señalado que la acción de cumplimento se puede rechazar cuando se pretenda el cumplimiento de una norma procesal respecto de una autoridad judicial. (…) En conclusión, la providencia del 23 de enero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no incurrió en defecto sustantivo al rechazar la demanda de acción de cumplimiento que promovió el actor contra la Superintendencia Nacional de Salud.
(…) [E]n consecuencia, se [denegarán] las pretensiones de la demanda de tutela. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00402-00(AC) Actor: RAFAEL MORA TORRES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Rafael Mora Torres contra la providencia del 23 de enero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Rafael Mora Torres pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En concreto, formuló las siguientes pretensiones[1]: (…)
SEGUNDO: Dejar sin efectos el fallo del día veintitrés (23) de enero del presente año, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”, en el cual se decidió rechazar de plano mi solicitud de cumplimiento identificada bajo el radicado 250002341000202000046-00 (…).
TERCERO: Se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”, dar, INMEDIATAMENTE, trámite a la acción de cumplimiento identificada bajo el radicado 250002341000202000046-00 y en la cual se dé una decisión debidamente motivada y que en derecho corresponda.
CUARTO: Solicito amablemente a su Señoría que, en caso de encontrar situaciones o derechos no alegados en el presente escrito de tutela, hacer uso de la facultad extra y ultra petita, reconocida por la Honorable Corte constitucional, buscando la protección de mis derechos. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.
El señor Rafael Mora Torres promovió acción de cumplimiento contra la Superintendencia Nacional de Salud, con la finalidad de que cumpliera lo previsto en el parágrafo 2º[2] del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, en el sentido de proferir fallo en el proceso J-2018-3259, adelantado por esa entidad. 2.2. Mediante providencia del 23 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, rechazó la demanda, porque la acción de cumplimiento no era procedente para cuestionar una norma que regula el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de funciones jurisdiccionales. 3.
Argumentos de la demanda de tutela 3.1. El señor Rafael Mora Torres, de manera preliminar, manifestó que la tutela cumple con los requisitos de procedencia contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, señaló que la providencia objeto de tutela incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1. Defecto procedimental absoluto, porque, a su juicio, creó una causal de rechazo de la acción de cumplimiento, que no está prevista en la ley. 3.1.2.
Defecto sustantivo, pues, según dijo, la autoridad judicial demandada fundó la decisión en una norma y jurisprudencia que no eran aplicables al caso. 3.1.3. Falta de motivación, con fundamento en que se desconoció el artículo 11 del CGP, que establece que el juez debe abstenerse de exigir formalidades innecesarias. 3.1.4. Violación directa de la Constitución, por cuanto «el Tribunal emitió una providencia judicial que desconoce postulados de la Constitución tal como el acceso efectivo a la administración de justicia, la igualdad y el debido proceso»[3]. 4.
Trámite procesal 4.1. Por auto del 10 de febrero de 2020[4], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó la notificación en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó la notificación correspondiente[5]. 5.
Intervenciones 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, pidió que no se accediera a las pretensiones de la demanda, porque la providencia acusada no vulneró los derechos fundamentales del señor Rafael Mora Torres. Dijo que el rechazo de la acción de cumplimiento que promovió el actor obedeció a que no era posible que mediante dicha acción se exigiera el cumplimiento de una norma que regula el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de funciones jurisdiccionales, debido a que eso implicaría una intromisión en dicha actividad.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[8]. 2.
Problema jurídico 2.1. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales, la Sala pasa a estudiar los requisitos específicos para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales[9]. 2.2. Si bien el demandante también hizo alusión al defecto procedimental, a la falta de motivación y a la violación directa de la Constitución, la Sala abordará el análisis del asunto desde la perspectiva del defecto sustantivo, teniendo en cuenta que los argumentos de la tutela giran en torno a la normativa que resulta aplicable a la acción de cumplimiento, específicamente, en cuanto a los requisitos de procedibilidad. 2.3.
En los términos de la demanda, el problema jurídico consiste en determinar si la providencia del 23 de enero de 2020, Sección Primera, Subsección A, incurrió en defecto sustantivo al rechazar la acción de cumplimiento que promovió el actor contra la Superintendencia Nacional de Salud. 2.4. Para determinar si la providencia incurrió en el defecto endilgado, la Sala hará referencia, en primer lugar, a la acción de cumplimiento y, luego, resolverá el problema jurídico planteado. 3.
De la acción de cumplimiento 3.1. El artículo 87 de la Constitución Política prevé la acción de cumplimiento, como mecanismo judicial que permite a cualquier persona exigir el cumplimiento a mandatos expresos contenidos en normas con fuerza material de ley o actos administrativos. 3.2. La Corte Constitucional[10] ha señalado que la finalidad de esa acción es «otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo». 3.3. Esta Corporación[11] ha sostenido que, de la Ley 393 de 1997[12] se desprende que para que la acción de cumplimiento prospera, se deben acreditar los siguientes requisitos: • Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes.
(Art. 1º)[13]. • Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. • Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º[14]). • Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 4.
Solución al problema jurídico 4.1. Para resolver, conviene traer, en lo pertinente, las consideraciones de la providencia del 23 de enero de 2020[15]: 2.1. Improcedencia de la acción de cumplimiento frente a decisiones judiciales. (…) Es del caso manifestar que la norma señalada ha establecido la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, en asuntos como los señalados por el actor, esto es, lo dispuesto en el literal g) de la mencionada norma “conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de la EPS o del empleador”.
En ese sentido, ésta Corporación se permite señalar que la acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer efectivo del derecho del que goza toda persona de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlo, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.
Es del caso mencionar que, tal como lo ha indicado el Consejo de Estado, al tratarse de una función judicial, no le es dable al Juez Constitucional exigir el cumplimiento de una norma durante el mismo: (…) De igual forma, el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece la procedibilidad de la acción de cumplimento y señala que sólo es posible incoar esa acción cuando se pretenda el cumplimento de normas o actos administrativos, y es claro que no es del caso que a través de la acción se exija el cumplimiento de una norma que regula el procedimiento a adelantar por la Superintendencia en ejercicio de funciones jurisdiccionales, puesto que ello implicaría una intromisión en dicha actividad, debiendo rechazar de plano la demanda. 4.2.
Como se ve, el tribunal demandado estimó que no era viable que mediante la acción de cumplimento se exigiera el cumplimiento de normas que regulan el ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud. Fundamentó la decisión en una sentencia[16] del Consejo de Estado que estableció que el juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento no puede evaluar si en un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o acto administrativo, pues eso implicaría una intromisión en la actividad judicial. 4.3.
Para la Sala, la conclusión de la autoridad judicial demandada es razonable, pues es cierto que la acción de cumplimiento no está prevista para exigir el cumplimiento de normas por parte de las autoridades judiciales y, para el caso objeto de estudio, el demandante pretendía que la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, emitiera fallo en un proceso de su conocimiento, invocando para el efecto una norma de contenido procedimental.
La decisión del tribunal demandado, se acompasa a lo establecido por esta Corporación[17], que ha señalado que la acción de cumplimento se puede rechazar cuando se pretenda el cumplimiento de una norma procesal respecto de una autoridad judicial, así se manifestó: Si bien ha sido criterio reiterado de la Corporación que el rechazo de la demanda procede sólo cuando: (i) no se subsanen los requisitos formales dentro del término legal y;
(ii) cuando no se aporte la prueba de haberse requerido el cumplimiento de la norma o acto administrativo, a juicio de la Sala, el evento que aquí se presenta puede también dar lugar al rechazo de la demanda, pues de entrada se advierte que lo pretendido por el accionante escapa del objeto y propósito de la acción y sería contrario a la naturaleza de la misma admitir la demanda para luego culminar el proceso con una decisión que no va a ser de mérito.
Por ello, esta Sección considera que en un caso como el aquí pretendido el juez constitucional puede de entrada rechazar la demanda como acertadamente lo hizo el Tribunal Administrativo del Tolima. Por lo anterior, se concluye que la acción de cumplimiento puede rechazarse al momento de proveer su admisión, en aquellos eventos en los que las pretensiones estén dirigidas a obtener el cumplimiento de una norma procesal o sustancial respecto de una autoridad judicial.
(Destaca la Sala) 4.4. En conclusión, la providencia del 23 de enero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, no incurrió en defecto sustantivo al rechazar la demanda de acción de cumplimiento que promovió el actor contra la Superintendencia Nacional de Salud. 4.5. Se resuelve así el problema jurídico planteado y, en consecuencia, se denegará las pretensiones de la demanda de tutela.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Rafael Mora Torres, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 5 del expediente de tutela. [2] Artículo 41º.
Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: (…) Parágrafo 2°.
El procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la ley 446 de 1998. [3] Folio 5 del expediente de tutela. [4] Folio 28 ibídem. [5] Folios 30 ibídem. [6] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [7] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [8] SU-573 de 2017. [9] Conviene precisar que conforme con el artículo 16 de la Ley 393 de 1997 «las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición», supuestos que no se cumple en este caso.
También vale decir que ese artículo fue declarado exequible mediante sentencia C- 319 de 2013. [10] Sentencia C-157 de 1998. [11] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01. [12] «Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política». [13] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [14] El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. [15] Folios 14 a 16 del expediente ordinario. [16] Sentencia del 15 de juio de 2004, radicado Nº 68001-23-15-000-2004-054 [17] Auto de 24 de mayo de 2012, Exp.
Radicación número: 73001-23-31-000- 2011-00208-01. C.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro.