ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DEL PERÍODO DE CAUSACIÓN DE SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO DE CESANTÍAS - Hace parte del argumento del recurso de apelación / EXTRALIMITACIÓN DE LAS FACULTADES DEL JUEZ EN EL TRÁMITE DEL RECRUSO DE APELACIÓN - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO [L]a Sala debe decidir si la sentencia del 30 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso.

A juicio de la parte actora, dicha norma impedía que el tribunal demandado modificara el periodo de causación de la sanción por mora en el pago de cesantías, por cuanto no fue objeto de la apelación. (…) A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso.

Ocurre que el asunto referido al periodo de causación de la sanción moratoria hace parte de la discusión propuesta en el recurso de apelación, esto es, la procedencia de dicha sanción. Es cierto que el estudio de procedencia de la sanción moratoria también implica analizar el periodo por el que se causó, por cuanto se trata de situaciones correlacionadas e inescindibles.

La relación directa entre la sanción reclamada y el monto de la sanción es la que habilita al tribunal demandado para estudiarlas de manera conjunta y sin limitaciones, sin que eso signifique el desconocimiento o falta de aplicación del artículo 320 CGP, como lo sugiere la parte actora. (…) Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 30 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso.

Por consiguiente, serán denegadas las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta [por la parte actora]. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 320 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00336-00(AC) Actor: CECILIA VILLEGAS ROMERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Cecilia Villegas Romero contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. La señora Cecilia Villegas Romero solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por la sentencia del 30 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En consecuencia, textualmente, solicitó que «se adicione o aclare la sentencia 223 del 30 de septiembre de 2019, proferida por el Honorable Tribunal, en el sentido de que se respete la decisión del aguo (sic), la cual se encuentra en firme tras no haber sido objeto de apelación por la parte demandada»[1]: 2.

Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 24 de marzo de 2017, la señora Cecilia Villegas Romero solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de sanción por mora en el pago de cesantías, de conformidad con lo previsto en la Ley 1071 de 2006. 2.2.

La señora Villegas Romero interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta frente a la petición del 24 de marzo de 2017. 2.3. Mediante sentencia del 18 de julio de 2018, el Juzgado 36 Administrativo de Medellín declaró la nulidad del acto ficto negativo y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que reconociera y pagara la sanción por mora en el pago de cesantías, por el periodo comprendido entre el 22 de octubre de 2016 y el 7 de marzo de 2017. 2.4.

El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló esa decisión, pues, a su juicio, la sanción prevista en la Ley 1071 de 2006 no es aplicable a los docentes, por ser beneficiarios de un régimen especial. 2.5. Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de señalar que la mora debía pagarse entre el 3 y el 7 de marzo de 2017. 2.6.

La demandante solicitó la adición o aclaración de la sentencia del 30 de septiembre de 2019, toda vez que, en su criterio, no era procedente modificar las fechas por las que se causó la sanción moratoria, por no tratarse de un tema objeto de apelación. 2.7. Por auto del 22 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la solicitud de adición y aclaración, puesto que no se omitió resolver sobre algún tema objeto de discusión ni se evidencia contradicción entre la parte considerativa y resolutiva.

Que, en todo caso, sí podía pronunciarse sobre el periodo en que se causó la sanción moratoria, por tratarse de un tema naturalmente ligado al reconocimiento de dicha sanción. 3. Argumentos de la tutela 3.1. Concretamente, la parte actora alegó que la sentencia del 30 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso, que señala que el estudio de la competencia del juez de segunda instancia está limitado por los temas propuestos en el recurso de apelación. Que el tribunal demandado no podía pronunciarse sobre el periodo de causación de la sanción, puesto que la apelación se limitó a señalar que los docentes no son beneficiarios de dicha sanción. 4.

Trámite procesal 4.1. Por auto del 3 de febrero de 2020[2], el Despacho Sustanciador requirió a la abogada que interpuso la tutela para que allegara poder para interponer la tutela en nombre y representación de la señora Cecilia Villegas Romero. 4.2. Mediante memorial del 7 de febrero de 2020[3], la abogada aportó el poder requerido. 4.3.

Por auto del 17 de febrero de 2020[4], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en calidad de tercera con interés, a la Ministra de Educación Nacional. 4.4. La Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio[5]. 5.

Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por conducto de la magistrada ponente de la providencia cuestionada, pidió que se rechace o deniegue la tutela, toda vez que la parte actora la ejerció como si se trata de una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Que, de conformidad con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, el tribunal estaba habilitado para pronunciarse sobre cualquier excepción de fondo.

Que, además, el tema del periodo de causación de la sanción moratoria tiene relación directa e inescindible con el reconocimiento de dicha sanción. 5.2. La Ministra de Educación no intervino, pese a que, como se vio, fue notificada de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.

A partir del año 2012[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[7], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante;

(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[8]. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. La Sala encuentra que la acción de tutela que presentó la señora Cecilia Villegas Romero cumple los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por lo tanto, se procede a analizar el fondo del asunto. 2.2. En los términos de la demanda de tutela, la Sala debe decidir si la sentencia del 30 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso.

A juicio de la parte actora, dicha norma impedía que el tribunal demandado modificara el periodo de causación de la sanción por mora en el pago de cesantías, por cuanto no fue objeto de la apelación. 2.3. Lo primero que conviene decir es que el artículo 320 del Código General del Proceso señala que «el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».

Asimismo, el artículo 328 ibidem indica que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 2.3.1. Como se ve, la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por las razones de inconformidad expresadas por la parte recurrente en el recurso de apelación. Siendo así, el juez de segundo grado no puede, en principio, revisar temas del fallo de primer grado en situaciones que no fueron discutidas por el recurrente (por omisión o por aceptación). 2.3.2.

Ahora, en este punto debe precisarse que, cuando el apelante único impugna un aspecto global de la sentencia de primera instancia, el juez de segunda instancia queda habilitado para revisar todos aquellos aspectos que estén intrínsecamente relacionados con la materia objeto de apelación, así el recurrente no se haya referido de manera expresal respecto, sin que eso implique el desconocimiento del artículo 320 del Código General del Proceso.

En el mismo sentido se pronunció la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de mayo de 2018[9], al interpretar el artículo 320 CGP[10]. 2.4. En el sub lite, la Sala advierte que, en el recurso de apelación formulado contra la sentencia del 18 de julio de 2018, el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio alegó que «la sanción por mora regulada en la Ley 1071 de 2006 no puede hacerse extensiva a los docentes, ya que el pago de las prestaciones sociales de estos se encuentra sometido a un régimen especial contemplado en una normativa distinta, la cual no consagra sanción alguna por la mora en el pago de cesantías»[11]. 2.4.1.

En la sentencia del 30 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que sí era procedente la sanción por mora en el pago de cesantías y advirtió lo siguiente: «si bien encuentra esta Sala que el a quo resolvió adecuadamente sobre las pretensiones al acceder a las mismas, en lo que respecta al cómputo de la mora se advierte que éste fue erróneamente calculado, como quiera que determinó que esta se causó a partir de los 70 días hábiles siguientes a la solicitud de reconocimiento de las cesantías, pero como ya se señaló, en el caso concreto al mediar un recurso de reposición, la mora se genera a partir de los 46 días hábiles siguientes a la notificación del acto que resolvió el recurso interpuesto.

Por lo anterior, se advierte que la mora en el presente litigio se causó entre el 3 de marzo de 2017 y el 7 de marzo de 2017»[12]. 2.5. A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso. Ocurre que el asunto referido al periodo de causación de la sanción moratoria hace parte de la discusión propuesta en el recurso de apelación, esto es, la procedencia de dicha sanción. Es cierto que el estudio de procedencia de la sanción moratoria también implica analizar el periodo por el que se causó, por cuanto se trata de situaciones correlacionadas e inescindibles.

La relación directa entre la sanción reclamada y el monto de la sanción es la que habilita al tribunal demandado para estudiarlas de manera conjunta y sin limitaciones, sin que eso signifique el desconocimiento o falta de aplicación del artículo 320 CGP, como lo sugiere la parte actora. 2.5.1. Ciertamente el tema global del recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue la procedencia de la sanción por mora en el pago de cesantías y a ese tema está ligada de manera directa la discusión sobre el monto de la sanción, esto es, sobre el periodo de causación de dicha sanción. Por consiguiente, así el recurso de apelación no dé cuenta expresa de una inconformidad sobre el monto de la sanción, lo cierto es que la autoridad judicial demandada sí estaba habilitada para pronunciarse sobre ese asunto, por guardar relación directa con el tema general: la procedencia de la sanción. 2.5.2.

De hecho, en la providencia del 22 de octubre de 2019, el tribunal demandado explicó que la discusión sobre la procedencia de la sanción moratoria también implica un estudio sobre el periodo por el que se causó. Textualmente, el tribunal dijo lo siguiente: «al considerar la parte demandada que en casos como el presente no es aplicable la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, debe necesariamente la Sala realizar un análisis de la misma, a fin de determinar su procedencia y en ese orden de ideas, realizar el conteo correcto de la misma, estando entonces facultada esta corporación en los términos del recurso de apelación para modificar el periodo de la sanción moratoria»[13]. 2.5.3.

Por lo demás, la parte actora no cuestiona si el término de causación de la sanción moratoria fue debidamente contabilizado y, por ende, la Sala no se referirá a ese punto. 2.6. Queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 30 de septiembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso.

Por consiguiente, serán denegadas las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por la señora Cecilia Villegas Romero. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la tutela interpuesta por la señora Cecilia Villegas Romero, por las razones expuestas. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web de la Rama Judicial, del Consejo de Estado y de la autoridad demandada. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 5 del expediente de tutela. [2] Folio 36 ibidem. [3] Folios 39 y 40 ibidem. [4] Folio 42 ibidem. [5] Folios 43 a 46 ibidem. [6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. [7] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [8] SU-573 de 2017. [9] Expediente 18001233100020110026401 (56371). [10] En lo que interesa, dicha providencia indicó lo siguiente: Una providencia reciente de la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que cuando el apelante único impugna un aspecto global de la sentencia el juez de segunda instancia está facultado para revisar todos los aspectos que estén intrínsecamente relacionados con su recurso de apelación, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante.

De manera que si la Sala inicialmente afirmó que el recurso de apelación se encuentra limitado a los aspectos indicados por el recurrente y que, por tanto, los demás temas del fallo que no fueron cuestionados por el apelante único no pueden ser revisados por el ad quem, lo hizo con el objeto de justificar en ese caso y en otros iguales su decisión de omitir las cuestiones que motivaron la declaratoria de responsabilidad, explica.

Sin embargo, tal premisa no se puede entender con el propósito de impedir al juez de segundo grado resolver, en eventos distintos, sobre aspectos que son desfavorables al apelante y que, aunque no se mencionen expresamente, están íntimamente relacionados con el objeto de su apelación. Así, este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales de la segunda instancia frente al recurso de apelación es el que la Sala acogió, de manera que si se apela un aspecto global se puede revisar todo lo que haga parte de él. [11] Folio 21 (vuelto) del cuaderno principal de tutela. [12] Folio 29 ibidem. [13] Folio 32 (vuelto) ibídem.