IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN E INCIDENTE DE DESACATO - Mecanismos idóneos y eficaces A juicio del impugnante, el Juzgado 10 Administrativo Oral de Barranquilla vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. El Tribunal Administrativo del Atlántico negó la solicitud de amparo al considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad.
(…) Al respecto la Sala precisa que no se cumple el [citado] requisito (…) por dos razones: 1. Si el actor consideraba que la decisión proferida en la audiencia inicial del 29 de octubre de 2019 era ilegal, debió interponer los recursos a su alcance, para el caso, como en dicha decisión se negó librar el mandamiento de pago se tiene que contó [con] el recurso de apelación consagrado en el artículo 438 del CGP, del cual no hizo uso. 2.
Si el actor considera que está incumplido lo ordenado por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el fallo de tutela del 11 de marzo de 2019 tiene a su alcance el incidente de desacato, consagrado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. (…) [En ese orden de ideas,] [n]o se cumplió, entonces, uno de los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, que se agote en debida forma el medio de defensa con el que cuenta el demandante para que se le protejan los derechos fundamentales que considera le fueron vulnerados.
En los anteriores términos, se impone modificar la decisión impugnada proferida el 25 de noviembre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el sentido de que no debió ser negada la solicitud de amparo, sino que debió declararse la improcedencia de la misma. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 438 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00710-01(AC) Actor: ORLANDO LLANOS AMARIS Demandado: JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA La Sala decide la impugnación presentada por el demandante contra la sentencia del 25 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Orlando Llanos Amaris, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo Oral de Barranquilla, al considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO.- AMPARAR los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, acceso a la administración de justicia, debido proceso, tutela jurisdiccional efectiva (sic) y seguridad jurídica del suscrito; los cuales fueron vulnerados por el JUZGADO 10º ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial y/o Acta Audiencia Inicial No. 0357 de fecha 29 de octubre de 2019 (art.180 de la Ley 1437/11). (Primera instancia), proferida dentro del INCIDENTE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO el cual se debe restablecer y no un proceso ejecutivo como sugiere la señor Juez 10º ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA porque ante la ley todos los hermanos tenemos los mismos derechos en concordancia con el artículo 1036 y ss (sic) del Código Civil ya que la señora juez me coartó de raíz ese derecho fundamental como lo es el debido proceso y el libre acceso a la administración de justicia e inclusive el derecho fundamental de petición que se presentó en el despacho del JUZGADO 10º ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA con fecha 10 de abril de 2019 donde solicité que de oficio solicitara a la F.G.N investigara quien es JULIAN NAVARRO, y el mismo Dr. NAVAS hace la sugerencia de que el juez ordinario cuenta con las herramientas necesarias en caso de observar alguna violación al código penal respecto de la FALSA NOTIFICACIÓN, pero de esto se nos dio respuesta en absoluto (silencio total) por haber incurrido en vía de hecho en los proveídos cuestionados.
TERCERO. - ORDENAR que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de este proveído, el JUZGADO 10º ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA revoque y profiera nueva decisión conforme al marco legal y el lineamiento jurisprudencial citados (sic); es decir dejar sin efectos el Acta Audiencia Inicial No. 0357 de fecha 29 de octubre de 2019 (art. 180 de la Ley 1437/11) y en su defecto ordenar continuar la audiencia inicial como es NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO y no un ejecutivo porque hay de medio el oficio OAJ-2017-480 calendado 03 de octubre de 2017 e inclusive ordenar subsanar en el aspecto en que mi hermano mayor JOSÉ BENITO LLANOS AMARIS pueda interceder para el restablecimiento de mis derechos (…).”[1] 2.
Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad del Atlántico, con la pretensión de que se declarara la nulidad del Oficio OAJ-2017-480 del 3 de octubre de 2017[2], con la finalidad de que se reliquidara la condena contenida en dicho acto administrativo pues, a su juicio, no estaban completos los valores reconocidos a su hermano, el señor Gustavo Llanos Amaris (Q.E.P.D), en el proceso de nulidad con radicado 2005-02132-00 El proceso fue repartido con radicado 2018-00161-00 al Juzgado Décimo Administrativo Oral de Barranquilla, que, mediante auto del 25 de junio de 2018, rechazó de plano la demanda al considerar que había operado la caducidad; contra dicha decisión el señor Llanos Amaris interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Atlántico, en auto del 4 de septiembre del 2018, confirmó el rechazo de la demanda.
Inconforme con la decisión, el actor acudió en sede de tutela pues, a su juicio, el término de caducidad en su caso varió porque se dio una notificación irregular del acto administrativo demandado ya que no le fue notificado personalmente de conformidad al artículo 67 de la Ley 1437 de 2011. De la acción de tutela conoció la Sección Quinta del Consejo de Estado que, en fallo del 13 de diciembre del 2018, negó el amparo, dicha decisión fue impugnada y la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, en fallo del 11 de marzo de 2019, concedió el amparo de los derechos invocados por el actor y, en consecuencia, dejó sin efectos el auto del 4 de septiembre del 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico y le ordenó proferir una nueva providencia que resolviera el recurso de apelación. Con ocasión del fallo de tutela el tribunal demandado, en providencia del 29 de marzo de 2019, estudió el recurso de apelación y revocó el auto del 25 de junio de 2018 que declaró la caducidad del medio de control y, en consecuencia, por auto del 27 de mayo de 2019 admitió la demanda.
El 29 de octubre de 2019, en audiencia inicial, el juzgado demandado adecuó la demanda presentada por el actor a un proceso ejecutivo, al considerar que lo pretendido era un pago mayor a la condena ordenada en el proceso con radicado 2005-02132-00, y negó el mandamiento de pago con sustento en que el señor Orlando Llanos no era el titular de los derechos y acreencias reclamadas porque la sentencia cuya reliquidación se pretendía fue proferida a favor del señor Gustavo Llanos, fallecido el 24 de julio de 2016. 3.
Argumentos de la tutela Del confuso escrito de tutela, se extrae que la inconformidad del actor va contra la decisión proferida en la audiencia inicial del 29 de octubre de 2019 porque, en su criterio la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, los cuales enunció más no argumentó. Afirmó que con la decisión proferida, el Juzgado 10 Administrativo Oral de Barranquilla desconoció la orden emitida en el fallo de tutela proferido el 11 de marzo de 2019 por la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado, en la que se concedió el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, dejó sin efectos el auto del 4 de septiembre del 2018, y ordenó al Tribunal Administrativo del Atlántico proferir una nueva providencia que resolviera el recurso de apelación. 4.
Oposiciones El Juzgado 10 Administrativo Oral de Barranquilla, manifestó que la inconformidad del actor va encaminada a señalar que se desconoció la orden emitida en el fallo de tutela proferido el 11 de marzo de 2019 por la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado. Añadió que en el escrito inicial el demandante no identificó la decisión que pretende dejar sin efecto, no fue claro frente al trámite y desarrollo de la audiencia inicial y no mencionó ni justificó por qué no hizo uso de los recursos ordinarios que tuvo a su alcance y de los cuales no hizo uso.
Afirmó que, pese a haber admitido la demanda como fue presentada, en ejercicio del deber de saneamiento del proceso estipulado en el numeral 5 del artículo 180 del CPACA, el despacho advirtió que lo pretendido por el demandante era la reliquidación de una condena lo cual encuadraba en la finalidad del medio de control ejecutivo. Adujo que al estudiar si habría lugar o no a librar mandamiento de pago contra la entidad demandada por las sumas reclamadas en las pretensiones, encontró que el señor Orlando Llanos no tenía la titularidad de los derechos y acreencias reclamadas pues la sentencia cuya reliquidación se pretendía fue proferida a favor del señor GUSTAVO LLANOS, fallecido el 24 de julio de 2016, y conforme a la escritura pública aportada al expediente, el trabajo de partición y adjudicación de bienes recayó en el señor José Benito Llanos Amaris como único heredero a quien se le adjudicaron los bienes y derechos de los que era titular el causante, razón por la que no fue posible librar mandamiento de pago.
Indicó que pese, a que la decisión fue proferida en audiencia y notificada en estrados en presencia del actor y su apoderado, no fue recurrida de conformidad al artículo 438 del CGP, según el cual la decisión que niegue parcial o totalmente el mandamiento de pago es apelable en efecto suspensivo. El actor dejó de hacer uso de los medios ordinarios y pretende suplir su falta de ejercicio de los recursos promoviendo la acción de tutela.
En virtud de lo anterior, solicitó que se negara el amparo deprecado pues la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiaridad. 5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante fallo del 25 de noviembre de 2019, negó la acción de tutela formulada por el señor Orlando Llanos Amaris, al considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad pues no hizo uso en el término que se concedió para interponer los recursos que estimara pertinentes, además no se está en presencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la solicitud de amparo. 6.
Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos planteados en el escrito inicial e indicó que la providencia impugnada no tuvo en cuenta el amparo concedido con anterioridad en el fallo de tutela proferido el 11 de marzo de 2019 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[3], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[4] y específicas[5] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86[6] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[7] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[8]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…).
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición o demostrar que se le ocasionó un perjuicio irremediable caso en el que procedería la tutela como mecanismo transitorio, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Caso concreto: A juicio del impugnante, el Juzgado 10 Administrativo Oral de Barranquilla vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. El Tribunal Administrativo del Atlántico negó la solicitud de amparo al considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad.
Del confuso escrito de tutela la Sala considera pertinente citar lo enunciado por el actor: “Interpongo acción constitucional de tutela contra el Juzgado 10º Administrativo Oral de Barranquilla por vulneración de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al debido proceso y libre acceso a la administración de justicia, tutela jurisdiccional efectiva y seguridad jurídica al incurrir la autoridad judicial referida en VIA DE HECHO (defectos factico, material o sustantivo y desconocimiento del precedente) violatorios del debido proceso con la emisión de la providencia judicial acta audiencia inicial No. 0357 de fecha 29 de octubre de 2019 y el desconocimiento de la orden expedida por la Sección Tercera Subsección C del Honorable Consejo de Estado Consejero Ponente Dr. JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS quien en sentencia de fecha 11 de marzo de 2019, (…) me concede el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, deja sin efectos el auto del 4 de septiembre de 2018 expedido por el Tribunal Administrativo del Atlántico (…)” De lo anterior y del análisis del expediente de tutela, la Sala extrae que la parte demandante cuestiona la decisión judicial proferida en audiencia del 29 de octubre de 2019, pues, a su juicio, no acató el amparo de tutela concedido el 11 de marzo de 2019.
Al respecto la Sala precisa que no se cumple el requisito de subsidiariedad por dos razones: 1. Si el actor consideraba que la decisión proferida en la audiencia inicial del 29 de octubre de 2019 era ilegal, debió interponer los recursos a su alcance, para el caso, como en dicha decisión se negó librar el mandamiento de pago se tiene que contó el recurso de apelación consagrado en el artículo 438 del CGP[9] del cual no hizo uso. 2.
Si el actor considera que está incumplido lo ordenado por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el fallo de tutela del 11 de marzo de 2019 tiene a su alcance el incidente de desacato, consagrado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 que señala: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” Es decir que dicho mecanismo puede ser interpuesto por la persona a la que se le han amparado sus derechos con la finalidad que quien incumple dicha orden la cumpla en la forma señalada, el mismo podrá presentarse en cualquier tiempo ante el juez que conoció de la acción de tutela en primera instancia, siempre y cuando se considere incumplida la orden del juez de tutela, el cual estará habilitado para verificar el cumplimiento o desacato, pues en el presente caso en un trámite nuevo de tutela el juez de tutela no está habilitado para establecer si las providencias proferidas con ocasión a dicho fallo se ajustaron o no a la orden consignada en el mismo.
No se cumplió, entonces, uno de los requisitos de procedencia de la tutela, esto es, que se agote en debida forma el medio de defensa con el que cuenta el demandante para que se le protejan los derechos fundamentales que considera le fueron vulnerados. En los anteriores términos, se impone modificar la decisión impugnada proferida el 25 de noviembre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el sentido de que no debió ser negada la solicitud de amparo sino que debió declararse la improcedencia de la misma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1. Modificar la providencia del 25 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Orlando Llanos Amaris contra el Juzgado 10º Administrativo Oral de Barranquilla, por las razones expuestas. 2.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Folios 6 y 7 del cuaderno Nº1 del expediente de tutela. [2] Dicho acto administrativo fue expedido con ocasión a la sentencia del 31 de mayo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2005-02132-00 iniciado por el señor Gustavo Llanos Amaris (Q.E.P.D), hermano del actor de la presente solicitud, quien estuvo vinculado como docente de la Universidad del Atlántico y que en su momento, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad del Atlántico con la finalidad de que le fueran reconocidos los salarios y emolumentos dejados de percibir. [3] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [4] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [5] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [6] “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” (se destaca). [7] “ARTÍCULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…).” [8] Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [9] Artículo 438. Recursos contra el mandamiento ejecutivo El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo.
Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados.