ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existe otro medio de defensa judicial / RECURSO DE APELACIÓN - Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz para impugnar la sentencia de primera instancia En atención a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional que exige que los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando la demanda sea interpuesta por la UGPP, sean analizados en consideración a las dificultades administrativas por las que pasó la antigua Cajanal y que le imposibilitó ejercer la defensa judicial de sus intereses en oportunidad, esta Sala acoge el argumento del actor en cuanto a que implicaría una carga desproporcionada exigir al accionante el agotamiento del recurso de apelación contra la sentencia que se acusa, dado que la UGPP asumió la representación jurídica de Cajanal hasta el 11 de junio de 2013 y la sentencia que se cuestiona cobró ejecutoria el 16 de abril de 2009.No obstante, el análisis del requisito de subsidiariedad no se agota en la exigencia de la interposición del recurso ordinario de apelación, sino que, exige también el agotamiento del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
(…) Como se expuso en precedencia, la Corte Constitucional en la sentencia SU 427 de 2016 estableció que, cuando la UGPP entabla acción de tutela contra sentencias por haber reconocido prestaciones sociales con abuso del derecho, el mecanismo judicial idóneo es el recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que el término para interponerlo sería el del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011.
(…) Es preciso recordar que, en atención a la especial circunstancia dada por el estado de cosas inconstitucional que se predicó respecto de Cajanal y la sucesión procesal por parte de la UGPP que sólo se materializó el 12 de junio de 2013, la Corte encontró pertinente aplicar “tratamiento diferencial frente al cómputo de la caducidad de este recurso, y estableció que debería iniciar, no desde la ejecutoria de la sentencia, como lo exige la disposición normativa, sino desde que la UGPP asumió la representación jurídica de los asuntos de Cajanal.
(…) En consecuencia, por tratarse de un asunto en el que se alega el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho, en el caso concreto, el mecanismo judicial idóneo para cuestionar el reconocimiento de la pensión era el recurso de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no la acción de tutela, por lo que este mecanismo constitucional se torna improcedente.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 251. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se instauró en término razonable Es claro que no se puede exigir a la UGPP que acudiera a la jurisdicción constitucional dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del fallo, de conformidad con la tesis unificada de esta Corporación, pero aún teniendo como punto de partida, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el momento en que la accionante asumió la representación judicial de Cajanal, esto es el 12 de junio de 2013, el lapso de 6 años y 5 meses para interponer la acción de tutela se estima excesivo y deja sin sustento la alegada inminencia del daño y urgencia en la protección de derechos presuntamente vulnerados.
Esta Sala considera que la aplicación flexible del requisito de inmediatez no puede ser indeterminado y aplicarse per se, pues del otro lado están en la balanza los importantes principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y equilibrio procesal. (…) De manera que, en el caso concreto, no se observa que el estado de cosas inconstitucional por el que pasó Cajanal y la sucesión procesal que asumió la UGPP en el mes de junio de 2013, sean argumentos suficientes para aceptar como razonable que la tutela se haya interpuesto más de 6 años después de que la accionante asumió la representación judicial de Cajanal.
(…) Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente los de subsidiariedad e inmediatez. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-33-000-2020-00002-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “Primero. RECHAZAR por improcedente la tutela impetrada por la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ‘UGPP’, contra el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.”[1]
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de diciembre de 2019[2], la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) presentó acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[3]: “PRINCIPALES: “Primero. sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE IBAGUÉ, al ordenar reajustar la pensión gracia del señor JAIRO GARCÍA NAGLES conforme el artículo 1 de la Ley 71 de 1998 cuando lo pertinente era la aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
“Segundo. Consecuentemente DEJAR sin efectos la decisión del 18 de marzo de 20009 dictada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE IBAGUÉ, en el proceso contencioso administrativo 73001230000020070018100 por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho configurado en cabeza del tutelado por la errada orden de aplicar, el caso del reajuste prestacional gracia del señor JAIRO GARCÍA NAGLES, la Ley 71 de 1998 cuando lo pertinente era que su caso debía estar regido por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 en razón a que el causante adquirió el estatus de pensionado gracia en vigencia de esta última norma.
“Tercero. ORDENAR al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE IBAGUÉ, proceder a dictar una nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, determinando que el reajuste de la pensión gracia del causante debe hacerse conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es con el IPC certificado por el DANE. “Cuarto: ORDENAR la terminación del proceso ejecutivo rad. 73001333300420140016600 que el señor JAIRO GARCÍA NAGLES inició para obtener el cumplimiento de esa decisión judicial por PAGO TOTAL en razón a que la unidad ya le canceló al causante los valores pertinentes al reajuste de la pensión gracia conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1933 (sic), esto es con el IPC certificado por el DANE desde el año 2004 hasta la actualidad ( ) “SECUNDARIAS […] “Primero. Sean AMPARADOS nuestros derechos fundamentales para proteger el erario público.
“Segundo. Se ORDENE al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ dar por terminado el proceso ejecutivo 73001333300420140016600 por PAGO TOTAL DE LA OBLIGACIÓN en razón a que la Unidad ya pagó la suma de $39. 929.687, 87 M/te, como valor total del reajuste de la pensión gracia del señor JAIRO GARCÍA NAGLES conforme el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, esto es con el IPC certificado por el DANE desde el año 2004 hasta la actualidad.” 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Por medio de Resolución 23857 del 19 de agosto de 2005, la UGPP reconoció a favor del señor Jairo García Nagles pensión gracia de conformidad con la Ley 114 de 1913 con una tasa del 75% del salario promedio de los 12 meses previos a la fecha de adquisición del estatus pensional, sin tomar en consideración más factores salariales. 2.2.
El actor solicitó el reajuste de su pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales devengados, pero Cajanal negó la petición en Resolución No. 60552 del 24 de noviembre de 2006. 2.3. Inconforme con la decisión administrativa, el señor García Nagles inició demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal con el propósito de lograr la reliquidación de su pensión gracia con inclusión de todos los factores devengados. 2.4.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Ibagué que en sentencia del 18 de marzo de 2009, accedió a las pretensiones de la demanda. El fallo quedó ejecutoriado el 16 de abril de 2009. En la parte resolutiva de la providencia, se dijo: “( )
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la resolución número ACMG 60552 del 24 de noviembre de 2006 proferida por la Gerencia General de CAJANAL, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: CONDENAR a [CAJANAL] a liquidar y pagar la pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia reconocida a favor del señor Jairo García Nagles, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores que hubiese devengado en el último año de servicios anterior a su estatus pensional entre el 16 de febrero de 2003 al 16 de febrero de 2004; así como también, reconocer y pagar al actor, los ajustes por concepto de la Ley 71 de 1988 ( )” 2.5.
El señor García Nagles inició proceso ejecutivo que correspondió al conocimiento del Juzgado cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué y fue radicado con el No. 7300133300420140016600. El Juzgado libró mandamiento de pago el 24 de abril de 2015 y profirió sentencia ejecutiva el 13 de mayo de 2016. 3. Fundamentos de la acción En consideración de la UGPP la sentencia del 18 de marzo de 2009 es contraria al ordenamiento jurídico, dado que (i) el reajuste a la pensión no debió ordenarse de acuerdo con la Ley 71 de 1988, sino de conformidad con el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, ya que el beneficiario adquirió el estatus de pensionado el 16 de febrero de 2004;
(ii) a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100, todos los reajustes pensionales deben hacerse de acuerdo con el índice de Precios al Consumidor –IPC, certificado por el DANE; (iii) la inadecuada aplicación normativa causa un perjuicio grave al erario, si se considera que el pago debe realizarse mes a mes hasta la vida probable del actor; el total del retroactivo a pagar si se aplicara la orden judicial sería de $40. 639. 910, 58 M/te y una pensión mensual por el valor de $3.286.898, 20 M/te.
Expone que la gravedad de la situación justifica la interposición de la acción de tutela como único mecanismo judicial eficaz para poner fin a la irregularidad ilustrada y que afecta los principios de sostenibilidad del Sistema General de Pensiones. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 14 de enero de 2020[4], el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la acción de tutela; negó la medida cautelar solicitada por la UGPP; ordenó la notificación de las accionadas y vinculó, en calidad de tercero con interés, al señor Jairo García Nagles. 4.2.
El juez Cuarto Administrativo de Ibagué[5], por conducto de la titular del despacho, rindió informe frente a las actuaciones adelantadas por la autoridad que tuvo a su cargo el proceso. En lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela, destacó que no cumple con los requisitos de inmediatez ni relevancia constitucional. Esto porque, han pasado más de 10 años desde que se profirió la providencia declarativa que se ataca, quedando en evidencia que lo que pretende el actor es revivir una situación jurídica ya ejecutoriada y que le fue desfavorable. 4.3.
El señor Jairo García Nagles no rindió informe frente a la acción de tutela, a pesar de haberse surtido la notificación a la dirección de domicilio aportada en la demanda por la UGPP[6]. 5. Providencia impugnada En sentencia del 23 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplir los requisitos formales de subsidiariedad e inmediatez.
Advirtió que la UGPP pretende que se deje sin efectos sentencia declarativa de nulidad y restablecimiento del derecho que fue proferida el 18 de marzo de 2009, respecto de la cual no se agotaron los mecanismos de impugnación procedentes, pues, es claro, que la sentencia cobró ejecutoria el 16 de abril de 2009, sin que hubiera sido objeto del recurso de apelación. Frente a la imposibilidad que le asistió a la UGPP de recurrir la sentencia declarativa porque el titular del derecho era Cajanal, el a quo aclaró que no es argumento suficiente para flexibilizar el requisito de subsidiariedad, porque corresponde a las partes la defensa de sus intereses y era al juez ordinario de segunda instancia a quien correspondía adelantar la labor de revisión y corrección. Aclaró que no puede el juez de tutela intervenir en un asunto para suplir las falencias en la estrategia jurídica de las partes.
El a quo tampoco aceptó el argumento del perjuicio irremediable para que se procediera con el estudio del caso, porque no se acreditaron los requisitos de urgencia, gravedad e inminencia. Frente a la interposición de la acción de tutela dentro de un plazo razonable llamó la atención en que la sentencia presuntamente violatoria de los derechos fundamentales de la UGPP fue proferida el 18 de marzo de 2009 y la acción de tutela se incoó el 19 de diciembre de 2019, es decir, transcurrieron más de 10 años y 9 meses entre una y otra actuación, por lo que concluyó que la demanda no acredita el requisito de inmediatez. 6.
Impugnación La UGPP impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. 6.1. Frente al requisito de la subsidiariedad expuso que carece de sentido que se exija a la entidad el agotamiento de los recursos ordinarios contra la sentencia del 18 de marzo de 2009, cuando para la época la UGPP no había recibido la sucesión y defensa judicial de la extinta CAJANAL.
Tal sucesión ocurrió hasta el 12 de junio de 2013. Solicitó que se flexibilice el término de caducidad de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias T-546 de 2014, T- 581 de 2016, SU 231 de 2017, SU 395 de 2017 y T-039 de 2018, en las que se “ha dejado claro que la falta de intervención y la falta de defensa de la extinta CAJANAL no puede ser[les] imputada.” Y agregó que se incurre en error al acusar de negligente en la defensa jurídica a la UGPP, cuando la entidad adelantó las gestiones tendientes a proteger el erario. 6.2.
Frente al requisito de inmediatez, considera que no es válido computar la inmediatez de la acción desde el momento en que se profirió la sentencia, porque ello desconoce un hecho esencial, como lo es que la UGPP sólo asumió la sucesión procesal de Cajanal hasta el 12 de junio de 2013, por lo que es clara la imposibilidad temporal que le asistía a la accionante.
De otra parte, el juez de tutela de primera instancia tampoco tomó en consideración las causas válidas que tuvo la entidad para presentar la acción de tutela hasta el año 2019, como lo son las gestiones internas que debe surtir la UGPP previo a iniciar las actuaciones procesales pertinentes. Y además que la UGPP, por sucesión procesal, no sólo asumió a Cajanal sino a 31 entidades más, que también presentaron inconvenientes en los reconocimientos pensionales, lo que demoró la acción de tutela.
Adujo que estas situaciones han sido aceptadas por la Corte Constitucional, como se puede verificar en las sentencias SU 631 de 2017, T-034 de 2018, T 546 de 2014, T-581 de 2015, SU 427 de 2016 y SU 395 de 2017. Explicó que la Constitución Política no dispuso un término de caducidad para la acción de tutela por lo que podrá presentarse en cualquier tiempo.
Tampoco se dispuso límite de tiempo en el Decreto 2591 de 1991, pues es claro que se da prevalencia a la protección de los derechos fundamentales vulnerados por alguna autoridad pública. De acuerdo con lo anterior, se concluye que en sede de tutela puede dejarse sin efectos, en cualquier, tiempo una sentencia judicial que sea contraria a derecho, pues una sentencia irregular no puede atar ni al juez ni a las partes.
Agrega que “tanto el Consejo de Estado como la corte Suprema de Justicia ( ) han tenido por superado este requisito, sin importar el transcurso del tiempo, en razón a que esas altas corporaciones han dejado claro que lo que debe primar en este tipo de casos es la protección al Erario Público (sic) ante el grave perjuicio que se ocasiona con el cumplimiento de fallos judiciales”.
Acto seguido, relaciona providencias en las que esta Corporación ha flexibilizado el cómputo del requisito de inmediatez. 6.3. Finalmente, dijo que el a quo pasó por alto los argumentos expuesto por esa entidad para demostrar que el caso objeto de estudio sí comporta un perjuicio irremediable. Recordó que el asunto comporta un daño cierto que derivó de las órdenes judiciales de ajustar la pensión gracia del causante con la Ley 71 de 1988 (es decir con el incremento del salario mínimo legal mensual vigente), cuando lo adecuado era ordenar que el ajuste se efectuara con la Ley 100 de 1993, es decir, con el incremento del ICP certificado por el DANE.
De acuerdo con lo anterior la gravedad del daño se concreta en que (i) su mesada pensional ascendería a la suma de $ 3.286.899 M/cte., cuando lo legal es que la prestación equivalga a la suma de $ 2.678. 848 M/te; (ii) el retroactivo equivaldría a la suma de $ 40. 639.910, 58 cuando lo correcto, y pago por la entidad, es $39.929.687,87. El requisito de urgencia deriva del hecho de que se trata de una prestación periódica que impacta de manera importante el erario.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[7] y especiales[8] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
En todo caso, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos en la providencia, deba ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y que se exija un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 3.
Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar la decisión impugnada, que declaró la improcedencia de la presente acción, por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez; o si por el contrario, como lo plantea la UGPP en su impugnación, debe examinarse si la sentencia del 18 de marzo de 2009 –proferida en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho N° 73001-23-00-000-2007-000181-00–, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Descongestión de Ibagué incurrió en los defectos que se le endilgan y si se configura un abuso del derecho. 4.
Requisitos de inmediatez y subsidiariedad en asuntos en los que la UGPP cuestiona vía tutela providencias judiciales sobre temas pensionales. 4.1. La Corte mediante sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 indicó que, el criterio que debe tenerse en cuenta en los casos en que la UGPP solicite vía tutela que se dejen sin efectos providencias judiciales sobre temas pensionales, más que la inmediatez de la acción es el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Explicó que el Acto Legislativo 01 de 2005, mediante el que se modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.
Señaló que, aunque este precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una Ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y conforme el artículo 251 del CPACA, ese mecanismo debe presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial.
Pero, que dada la situación que afrontaba CAJANAL y al estado de cosas inconstitucionales al interior de la entidad, los cinco (5) años de que trata la norma mencionada deben contabilizarse “no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013”. Por eso, en esa sentencia de unificación, concluyó la Corte que “ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”.
En el asunto bajo estudio, resulta evidente que no se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, específicamente los de inmediatez y de subsidiariedad respecto de la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, como pasa a explicarse. 4.2.
Del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.2.1. En atención a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional[9] que exige que los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando la demanda sea interpuesta por la UGPP, sean analizados en consideración a las dificultades administrativas por las que pasó la antigua Cajanal[10] y que le imposibilitó ejercer la defensa judicial de sus intereses en oportunidad, esta Sala acoge el argumento del actor en cuanto a que implicaría una carga desproporcionada exigir al accionante el agotamiento del recurso de apelación contra la sentencia que se acusa, dado que la UGPP asumió la representación jurídica de Cajanal hasta el 11 de junio de 2013 y la sentencia que se cuestiona cobró ejecutoria el 16 de abril de 2009. 4.2.2.
No obstante, el análisis del requisito de subsidiariedad no se agota en la exigencia de la interposición del recurso ordinario de apelación, sino que, exige también el agotamiento del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Como se expuso en precedencia, la Corte Constitucional en la sentencia SU 427 de 2016 estableció que, cuando la UGPP entabla acción de tutela contra sentencias por haber reconocido prestaciones sociales con abuso del derecho, el mecanismo judicial idóneo es el recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que el término para interponerlo sería el del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011.
Es preciso recordar que, en atención a la especial circunstancia dada por el estado de cosas inconstitucional que se predicó respecto de Cajanal y la sucesión procesal por parte de la UGPP que sólo se materializó el 12 de junio de 2013, la Corte encontró pertinente aplicar “tratamiento diferencial” frente al cómputo de la caducidad de este recurso, y estableció que debería iniciar, no desde la ejecutoria de la sentencia, como lo exige la disposición normativa, sino desde que la UGPP asumió la representación jurídica de los asuntos de Cajanal.
En consecuencia, por tratarse de un asunto en el que se alega el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho, en el caso concreto, el mecanismo judicial idóneo para cuestionar el reconocimiento de la pensión era el recurso de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no la acción de tutela, por lo que este mecanismo constitucional se torna improcedente. 4.2.3.
Ahora, esta Sala no desconoce que, en ciertos casos la Corte Constitucional, a pesar de haber declarado que existe otro mecanismo de defensa para buscar la protección de los derechos invocados, conoció de fondo los casos por considerar que se concretó un perjuicio irremediable en el erario y las finanzas del Estado (SU 427 de 2016), y aceptó la intervención, excepcional del juez de tutela, a pesar de improcedencia, cuando se tratara de reconocimientos pensionales derivados de “palmario abusos del derecho” por “vinculación precaria”.
En la sentencia SU 631 de 2017, la Corte precisó los criterios para identificar el abuso palmario del derecho, que habilita la intervención del juez de tutela. En primera medida aclaró que este escenario se presenta con ocasión de la obtención de una ventaja individual irrazonable, fundada en una vinculación precaria, la cual puede provenir de dos escenarios diferentes: “De un lado puede surgir con ocasión de la aplicación de un régimen especial para personas que cumplieron los requisitos de acceso a la pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, dentro del cual se contemplaba un IBL distinto al de su artículo 36.
Para quienes por el contrario, cumplieron esas exigencias en vigencia de dicha norma, el impacto de una vinculación precaria, sólo puede concretarse cuando se hace una aplicación ultractiva del régimen especial en lo que atañe al índice base de cotización.” Acto seguido, el Tribunal Constitucional precisó que el abuso del derecho se estima palmario cuando además de la vinculación precaria, se acredite un incremento excesivo de la mesada pensional, es decir que, la vinculación precaria es requisito necesario pero no suficiente para concluir el abuso palmario del derecho y, en consecuencia, permitir la intervención del juez de tutela. 4.2.4.
El caso concreto no cumple con las exigencias de la jurisprudencia constitucional para que se adelante el análisis de fondo, por las razones que pasan a exponerse: i) En la demanda de tutela no se alega un evento de vinculación precaria, como lo exigen las sentencias SU 427 de 2016 y SU 631 de 2017, sino en el que se acusa el ajuste del incremento de una pensión gracia con la Ley 71 de 1988, en lugar de hacerlo con la Ley 100 de 1993.
En la acción de tutela, se expuso: “El reajuste pensional ordenado al causante no podía ser el determinado en la Ley 71 de 1988, sino el de la Ley 100 de 1993, ya que el señor NAGLES adquirió el estatus de pensionado gracia en el año 2003 data en la cual ya estaba vigente la Ley 100 de 1993 y no la Ley 71 de 1988. ( ) b.- un ABUSO DEL DERECHO en razón a que desconocer la norma adecuada al caso del señor JAIRO GARCÍA NAGLES hizo que: Se otorgue un reajuste pensional en un monto errada ya que no es lo mismo ajustar la pensión con el IPC certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior como lo dispone la Ley 100/93 [que] con el porcentaje del incremento del salario mínimo mensual legal vigente como lo señaló la Ley 71 de 1988.”[11] Del aparte en cita queda claro que, la inconformidad expuesta en la tutela no obedece a una ausencia de correlación entre la historia laboral y la pensión, que sean indicativos de la configuración de abuso del derecho por vinculación precaria. ii) Tampoco se observa un incremento excesivo de la mesada pensional, al margen de la Ley que debe aplicarse para determinar el ajuste de la pensión, lo cierto es que el incremento en la mesada pensional que presenta la UGPP, como evidencia del “abuso palmario del derecho”[12] y del perjuicio irremediable al erario, tampoco representa un incremento protuberante.
Según la UGPP, la mesada pensional en aplicación correcta del porcentaje de incremento sería de $ 2.678.847 M/te, mientras que con el incremento dispuesto en sentencia judicial es de $ 3.286. 899. De acuerdo con lo anterior, el alegado incremento sería del 22,6%, porcentaje que no podría calificarse como incremento protuberante. Al respecto, se trae a colación sentencia T-034 de 2018[13], en la que la Corte consideró que un incremento, en ese caso, del 24% no amerita la intervención del juez de tutela.
De acuerdo con los argumentos expuestos, se reitera que el caso concreto no reúne los requisitos de la jurisprudencia constitucional para que el juez de tutela procede con el análisis de fondo. 4.3. Del requisito de inmediatez[14] Esta Sala considera que, aún atendiendo a las especiales circunstancias administrativas por las que pasó la UGPP, en su calidad de sucesora procesal de Cajanal, en el caso concreto no se encuentra razonable la demora de la entidad en la interposición de la acción de tutela.
Se destaca que aún en consideración de un tratamiento diferencial en el análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, se estima desproporcionado que sólo hasta el 19 de diciembre de 2019, se hubiera interpuesto la acción de amparo para exponer inconformidades contra una sentencia que fue proferida el 18 de marzo de 2009 Es claro que no se puede exigir a la UGPP que acudiera a la jurisdicción constitucional dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del fallo, de conformidad con la tesis unificada de esta Corporación, pero aún teniendo como punto de partida, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[15], el momento en que la accionante asumió la representación judicial de Cajanal, esto es el 12 de junio de 2013, el lapso de 6 años y 5 meses para interponer la acción de tutela se estima excesivo y deja sin sustento la alegada inminencia del daño y urgencia en la protección de derechos presuntamente vulnerados.
Esta Sala considera que la aplicación flexible del requisito de inmediatez no puede ser indeterminado y aplicarse per se, pues del otro lado están en la balanza los importantes principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y equilibrio procesal. De manera que, en el caso concreto, no se observa que el estado de cosas inconstitucional por el que pasó Cajanal y la sucesión procesal que asumió la UGPP en el mes de junio de 2013, sean argumentos suficientes para aceptar como razonable que la tutela se haya interpuesto más de 6 años después de que la accionante asumió la representación judicial de Cajanal. 5.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente los de subsidiariedad e inmediatez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la decisión impugnada, proferida 23 de enero de 2020, por el Tribunal Administrativo del Tolima, en atención a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado, de la Rama Judicial y de la autoridad demandada. 4.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Folios 154 y 155 del cuaderno de tutela. [2] Folio 1 del cuaderno de tutela. [3] Folios 20 y 21 del cuaderno de tutela. [4] Folio 71 del cuaderno de tutela. [5] Folios 76 y 77 del cuaderno de tutela. [6] Folios 77A y 78 del cuaderno de tutela. [7] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [8] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [9] Corte Constitucional.
Sentencias SU 427 de 2016; SU 395 de 2018 y SU 631 de 2017. [10] Entidad respecto de la cual se decretó el estado de cosas inconstitucional por el carácter estructural de la ineficiencia e inoperancia administrativa. Al respecto consultar las sentencias T-068 de 1998 y T-1234 de 2008. [11] Folio 18 del cuaderno de tutela. [12] Folio 177 vto. del cuaderno de tutela. [13] “33.
Esta Sala encuentra que si bien existe un incremento del 24%, que puede y debe ser revisado a través del mecanismo extraordinario estipulado para ello, esa suma: (i) No corresponde a lo que puede considerarse un incremento desproporcionado de la mesada pensional, pues el mismo es del 24%. “ [14] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.
En esta providencia de unificación, el Consejo de Estado también acudió a unas pautas para examinar las excepciones a la regla general, así: “Además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” [15] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.