IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de control / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN [C]orresponde a la Sala determinar: i. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto.
(…) [E]n este caso (…) procede el recurso extraordinario de revisión, pues la sociedad consideró la afectación de su debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia, pues no se resolvió sobre todas las pretensiones planteadas en la demanda de controversias contractuales. La anterior situación, para esta Sala da pie para la incursión en los hechos constitutivos de las causales propias del recurso extraordinario de revisión, como puede acontecer con aquella prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, que incluye temas tan importantes como la congruencia. El principio de congruencia que debe existir en toda providencia judicial.
Este principio lo regula en el artículo 281 del Código General del Proceso (…) Por lo anterior, este juez constitucional en el presente caso declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito de la subsidiaridad. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 281 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05133-00(AC) Actor: OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Decide la Sala la acción constitucional presentada por la señora Elba Patricia Mesa Zapata, en su condición de representante legal y liquidadora de la sociedad OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA (en adelante la sociedad) contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del medio de control de controversias contractuales No. 05001-33-31-013- 2008-00043-02, que promovió contra el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín (en adelante el INDER), por aspectos relacionados a un contrato de arrendamiento de inmuebles suscrito entre las partes.
I.
ANTECEDENTES 1. La tutela La sociedad presentó acción de tutela el 6 de diciembre de 2019[1], en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad, que consideró vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, con la decisión dictada, dentro del medio de control de controversias contractuales de marras. 1.1.
Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1.1.1. Entre la sociedad y el INDER, 9 de marzo de 2001, se suscribió el contrato No. 34[2], que tuvo por objeto: el arrendamiento de unos inmuebles, propiedad del municipio, localizados en el sector occidental del estadio Atanasio Girardot de la ciudad de Medellín. 1.1.2.
La sociedad, el 19 de diciembre de 2007[3], presentó demanda de controversias contractuales, en la que fijó como pretensiones: «1. Que por las razones expuestas se declare la nulidad del parágrafo único{[4]} de la cláusula cuarta del contrato de arrendamiento 034 de 2001. 2. Que por las razones expuestas se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 23 de julio de 2007{[5]}. 3.
Que por las razones expuestas se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 27 de agosto de 2007{[6]}. 4. En subsidio de la pretensión primera que se declare que la aplicación e interpretación que el INDER le está dando al parágrafo único de la cláusula cuarta del contrato de arrendamiento 034 de 2001 con la forma como le incremento a mi mandante el canon mensual de arrendamiento es arbitraria y leonina. 5.
Que se restablezca el derecho de mi mandante declarando que no está obligado a cancelar el valor del canon de arrendamiento que pretende cobrarle el INDER desde el mes de agosto de 2007. 6. Que se condene ejemplarmente en costas a la demandada». Los mencionados actos, proferidos por la entidad demandada dentro de la ejecución del contrato, fijaron el aumento del canon para dicho año, así mismo para lograr el restablecimiento del derecho, requirió la sociedad demandante que el aumento se debe establecer en un 10% como lo estipula el contrato.
El contrato se suscribió en el año 2001, fue por el término de 3 años, el cual, por ministerio de la ley, se ha venido prorrogando por periodos iguales y, según los hechos de la demanda ordinaria, «a la fecha nos encontramos frente a la segunda prórroga que rige desde el 1º de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2009». 1.1.3. El Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, con sentencia del 25 de abril de 2014[7], resolvió: «PRIMERO.- Declarar probada la excepción de caducidad, respecto de la primera pretensión, planteada en la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión. SEGUNDO.- Declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de las pretensiones segunda y tercera, por lo expuesto en la parte considerativa de este fallo.
TERCERO. - Negar las pretensiones de la demanda de acuerdo con las razones aducidas en la parte motiva de la presente sentencia. CUARTO.- No prospera la objeción por error grave, planteada por la parte demandante, respecto del dictamen pericial realizado por el ingeniero civil, Gustavo Gutiérrez Maya.
QUINTO: No se condena en costas en esta instancia»[8]. La ineptitud sustantiva de la demanda se declaró al considerar que se debió demandar en acto administrativo complejo, correspondiente al informe AR-027- 07 del 26 de junio del 2007, de la Oficina de Catastro Municipal de Medellín y la comunicación del 23 de julio de ese año, por medio de la cual, el INDER puso en conocimiento el valor del aumento de canon de arrendamiento. 1.1.4.
Inconforme con la anterior decisión la parte accionante la apeló[9]. 1.1.5. El Tribunal Administrativo de Antioquia, con providencia del 19 de octubre de 2017[10], resolvió: «PRIMERO. SE REVOCA el numeral SEGUNDO la {sic} providencia del 25 de abril del 2014, proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de las pretensiones segunda y tercera, por las consideraciones expuestas con antelación, SEGUNDO. SE CONFIRMA en todo lo demás el fallo apelado.
TERCERO. Una vez en firme DEVUÉLVASE al juzgado de origen para que emita el fallo de mérito que corresponda, acorde con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO. SIN COSTAS en la presente instancia»[11]. Para el ad quem del proceso ordinario, no se está en presencia de un acto administrativo complejo, pues son dos actos autónomos e independientes, el Informe AR-027-07 del 26 de junio del 2007, corresponde a una respuesta dada por una dependencia del municipio de Medellín, que no es parte en el contrato, respecto de la solicitud elevada al INDER en punto al avalúo de renta y el porcentaje para incrementar el contrato de arrendamiento con vigencia para el año 2007, y es la comunicación del 23 de julio del 2007, el acto de contenido particular, a través del cual, se incrementó de manera concreta el canon de arrendamiento al actor.
A partir de lo anterior, concluyó que fue acertado el haber atacado la legalidad de este último, sin que tuviera que cuestionarse simultáneamente y bajo la misma cuerda procesal la legalidad del informe suscrito por la Subsecretaria de Catastro, solo por el hecho de que la comunicación hallaba su fundamento en un informe de contenido general y de carácter técnico. 1.1.6.
Contra las anteriores decisiones, la sociedad presentó acción de tutela, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y con la cual, pretendió: «ÚNICA: Por lo expuesto, solicito se tutelen los derechos fundamentales de la sociedad a la cual represento invocados ampliamente a lo largo de este escrito, revocando por las razones expuestas las dos decisiones atacadas según sea procedente dictando sentencia de fallo de tutela sustitutiva accediendo a las pretensiones de la demanda de la cual venimos hablando o como mínimo tutelando los derechos de la persona jurídica a la cual represento en forma transitoria ordenándole al Juzgado 13 Administrativo de Medellín previa revocación de las dos sentencias cuestionadas, dictar nueva sentencia de primera instancia siguiendo los lineamientos del fallo de tutela que se produzcan, inclusive como ya se indicó, estamos conformes y de acuerdo con la revocación que se hiciere por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia de los numerales SEGUNDO y TERCERO de la sentencia de segunda instancia y obviamente de la orden de emitir nueva sentencia, lo que se podría mantener en firme, pues ello no es materia de cuestionamiento en esta acción». 1.1.7.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A, bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2017-03126, con sentencia del 8 de febrero de 2018[12], negó el amparo deprecado, toda vez que la norma que se encontraba vigente al momento de la suscripción del contrato disponía que la nulidad absoluta solo podía ser alegada dentro de los dos años siguientes al perfeccionamiento y que, en casos en los que el mismo fuera superior, como en el presente caso, tendría que demandarse por un periodo igual al de su vigencia y no podría exceder de 5 años. 1.1.8.
La sociedad inconforme con la anterior, la impugnó. 1.1.9. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con providencia del 31 de mayo de 2018[13], revocó la anterior y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto, no cumple con el requisito de relevancia constitucional, no solo porque no existe una sólida carga argumentativa dirigida a la vulneración de derechos fundamentales en relación con una providencia judicial y además, aquella no puede ser una instancia adicional en el que puedan volver a plantearse los argumentos que en su momento se pusieron de presente al juez natural y quien, por supuesto, es quien tiene la competencia para pronunciarse al respecto. 1.1.10.
Volviendo al proceso ordinario y en cumplimiento por lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Antioquia (ver numeral 1.1.5), el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín[14], con sentencia del 16 de enero de 2019[15], resolvió: «Primero. Declarar que entre OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA y el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín -INDER-, existió un contrato de arrendamiento firmado del 09 de marzo del 2001, con plazo de tres años, el cual feneció el 31 de diciembre del 2003, sin que haya lugar a entender que el mismo fue prorrogado automáticamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la comunicación del 23 de julio del 2007, y en el oficio del 27 de agosto del 2001 {sic}, expedidos por la entidad demandada, al haberse declarado la inexistencia de la prórroga del contrato en las que aquellos se fundamentaban.
Tercero. Declarar que: i) El demandante no está obligado a cancelar nuevos valores por concepto de cánones de arrendamiento que pretende cobrarle el INDER, con fundamento en los actos administrativos que se declaran nulos; y que ii) La entidad tiene la facultad de solicitar la restitución de los inmuebles, precisamente por la inexistencia de contrato que ampare la tenencia y lucro que de ellos pudiera estar obteniendo el arrendatario de hecho.
Cuarto. Abstenerse de condenar en costas a las partes. Quinto. Negar las demás pretensiones»[16]. 1.1.11. La sociedad demandante inconforme con la anterior decisión, la apeló[17]. 1.1.12. El INDER solicitó aclaración y adición de la sentencia[18], la que fue negada por el juzgado con auto del 6 de marzo de 2019[19]. 1.1.13. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 12 de noviembre de 2019[20], resolvió: «PRIMERO. SE REVOCA la providencia del dieciséis (16) de enero de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito de Medellín, por las consideraciones expuestas con antelación, SEGUNDO. SIN COSTAS en la presente Instancia»[21].
El ad quem explicó, por un lado, que de la comunicación expedida por el INDER el 27 de agosto de 2007, se infiere que las partes entendieron que el contrato se había prorrogado de manera tácita, pese a que no existió consentimiento expreso de ninguna, toda vez que la sociedad actora siguió consignando el valor de los cánones de arrendamiento y ocupando los inmuebles.
Por lo que, con fundamento en las pruebas que obran en el plenario, se demostró que las partes, de manera simultánea, con su conducta expresaron su voluntad inequívoca de continuar con el vínculo contractual. Por el otro, no había lugar a declarar la nulidad de las comunicaciones del 23 de julio y el 27 de agosto de 2007, toda vez que no constituyen actos administrativos susceptibles de ser controlados judicialmente.
Esto por cuanto si bien, en dichos oficios, el INDER le expresó al contratista la decisión de incrementar el canon de arrendamiento, tal circunstancia no constituye una manifestación unilateral de voluntad que esté destinada a producir efectos jurídicos y que tenga naturaleza vinculante de modo tal que la entidad pueda ejercer su poder de auto tutela; pues estos constituyen una expresión del normal devenir de las relaciones contractuales entre las partes, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
A partir de lo anterior, sostuvo: «De acuerdo con lo anterior, en el caso sub judice, no es procedente estudiar la validez de las comunicaciones expedidas por el INDER el 24 {sic} de julio y el 27 de agosto de 2007, por lo que se revocará la sentencia apelada en cuanto declaró su nulidad. Sin embargo, de conformidad con lo expuesto en la jurisprudencia citada, si es precedente estudiar el comportamiento de las partes para determinar si el incremento del canon fue ajustado a derecho y a lo pactado en las estipulaciones contractuales».
En cuanto a este punto, revisados los planteamientos de la sociedad demandante y el contrato de arrendamiento suscrito, evidenció que el incremento del canon se fundamentó en lo pactado, por lo que el contratista no puede alegar que el mismo fue injustificado. 1.2. Fundamentos de la tutela La sociedad en el memorial aportado[22], en cumplimiento del auto de mejor proveer del 11 de febrero de 2020[23], indicó que la providencia que se cuestiona es la del 12 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En cuanto lo defectos, si bien, reiteró la argumentación dada en la diferentes instancias para considerar que no existe la caducidad declarada frente la pretensión de nulidad del parágrafo único de la cláusula cuarta de contrato de arrendamiento No. 34 de 2001, como problema constitucional planteó que se ha afectado el principio de congruencia, pues no se han resuelto todas las pretensiones planteadas en la demanda de controversias contractuales, para lo cual explicó: «…existía una pretensión CUARTA sobre la cual no ha mediado pronunciamiento expreso, ya que por el solo hecho de que una cláusula contractual aparezca en un contrato estatal aceptada por ambas partes y se venza el termino de caducidad de la acción para atacarla no quiere decir que se vuelva lícito y legal aplicarla, pues si a manera de ejemplo se pacta que en un contrato de suministro de alimentos para un ancianato del estado el proveedor no puede suministrar los alimentos por más de un mes por escasez en el mercado de los mismos, se les aplicara la eutanasia a todos los ancianos. Así no se haya demandado la nulidad de esta cláusula nunca podrá aplicarse por ser contraria a normas superiores y es precisamente lo que aquí ocurre, este pronunciamiento se solicitó en la pretensión CUARTA, no encontramos análisis de fondo en ninguna de las dos sentencias sobre la misma y por el contrario se niega bajo el argumento de la caducidad.
En este caso de viola el principio de la congruencia de la demanda con la sentencia al no despacharse todas las pretensiones bien sea en firma {sic} favorable o desfavorable pero mediando pronunciamiento expreso pues se parte de una premisa contraria a derecho que sería la supuesta caducidad cuando como lo señale no habría operado en este caso»[24]. 1.3.
Pretensión constitucional En la presente acción la tutelante, en protección a sus derechos, solicitó: «Por lo expuesto, solicito se tutelen los derechos fundamentales de la sociedad a la cual represento invocados ampliamente a lo largo de este escrito, revocando por las razones expuestas la decisión atacada y ordenando rehacer sentencia de segunda instancia en derecho resolviendo el recurso de apelación en firma {sic} ajustada a la Constitución y a la ley.
Por otro lado si el contenido de la última providencia se ajustara a derecho en cuanto a su motivación, como en cada etapa procesal se agotaron los recursos de ley y frente al primer fallo de segunda instancia se acudió a la tutela, se pretende en forma subsidiaria revocar las otras decisiones y de todos modos ordenar rehacer el último fallo de segunda instancia con pronunciamientos expresos y de fondo de todas y cada una de las pretensiones, especialmente con respeto a la cuales se hacía decretado la caducidad bajo el supuesto de que el contrato nunca se había prorrogado automáticamente y que por esto había operado la caducidad de las acciones». 2.
Trámite de la acción La Magistrada ponente, mediante auto de 11 de diciembre de 2019[25], inadmitió la acción, toda vez que con la tutela no se aportó por parte de la sociedad OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA, el poder o el certificado de existencia y representación legal que acreditara que la señora Elba Patricia Mesa Zapata tiene la facultad de representarla.
La señora Mesa Zapata, en cumplimiento de lo anterior, allegó el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Medellín, en la que funge como su gerente y el acta de la asamblea general de accionistas en la cual la designó como liquidadora de la sociedad[26]. En vista de lo anterior, con providencia del 16 de enero de 2020[27], admitió la tutela y ordenó notificar como demandados a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia.
De igual manera, como terceros con interés dispuso vincular al Instituto de Deportes y Recreación de Medellín y al Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. Con decisión del 28 de enero del año en curso[28], el Despacho requirió tanto al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, bajo los apremios del artículo 44 del Código General del Proceso, la remisión, física o digital, del expediente ordinario.
Finalmente, con providencia del 11 de febrero de 2020[29], el Despacho, por un lado, para mejor proveer, requirió a la sociedad para que aportara un un escrito en el que de forma clara y precisa, indicara cuál o cuáles providencias judiciales, presuntamente, afectaron los derechos fundamentos de dicha persona jurídica, indicando los defectos en los que incurren y la razón de ello, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005.
Por el otro, se puso en conocimiento la nulidad saneable, por falta de vinculación al Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, autoridad judicial que profirió el primer fallo de primera instancia, el 25 de abril de 2014, dentro del proceso de controversial contractuales, con radicado No. 05001-33-31-013-2008-00043; así como las autoridades judiciales que resolvieron la acción de tutela promovida, contra dicha decisión y la primera providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 19 de octubre de 2017, a través del mecanismo constitucional, con el radicado No. 11001-03- 15-000-2017-03126; esto es, la decisión en primera instancia, del 8 de febrero de 2018, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección A y, en segunda instancia, el 31 de agosto de 2018, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. La sociedad tutelante aportó el memorial aclarando lo requerido[30]. 3.
Intervenciones Remitidos los oficios del caso[31], se tiene lo siguiente: 3.1. El Instituto de Deportes y Recreación de Medellín Al intervenir, por un lado, alegó que el asunto bajo examen no goza de la relevancia constitucional para el estudio del juez de tutela y, por el otro, lo que pretende la sociedad es revivir discusiones debidamente resueltas por el juez natural, razón por la cual debe recordarse que la acción de tutela no es una tercera instancia donde puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos[32]. 3.2.
El Tribunal Administrativo de Antioquia Al contestar solicitó negar la tutela, en consideración a que no se configuró la vulneración de algún derecho fundamental en la providencia judicial cuestionada, ni se acreditaron los requisitos exigidos para su procedencia[33]. En aquella, se explicó que los actos cuestionados por la parte actora, esto es, las comunicaciones de fechas, 23 de julio y 27 de agosto de 2007, no eran susceptibles de control judicial, por otra parte, respecto de los actos mediante los cuales se ajustó el canon de arrendamiento, se indicó que no había prueba que permitiera concluir que el incremento realizado haya sido injustificado y abusivo, de tal forma que, se procedió con la revocatoria de la sentencia de primera instancia y por tanto, a negar la pretensiones invocadas. 3.3.
Los Juzgados Trece y Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín; la Sección Segunda – Subsección A y la Sección Cuarta del Consejo de Estado A pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la sociedad OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015 y el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela, las intervenciones y el proceso ordinario allegado en calidad de préstamo, corresponde a la Sala determinar: i. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto. iii.
En caso de que se supere lo anterior, se estudiará si la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, vulneró los derechos fundamentales invocados, por la sociedad OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[34] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[35].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[36]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[37] Énfasis propio.
A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[38], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[39] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del medio de control de controversias contractuales de marras. 4.2.
Inmediatez Este juez constitucional evidencia que la presente tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la decisión cuestionada quedó ejecutoriada, de conformidad con el artículo 302[40] del Código General del Proceso, el 25 de noviembre de 2019[41], y la acción constitucional se radicó el 6 de diciembre de ese año[42]. 4.3.
Subsidiariedad Finalmente, la Sala encuentra que no se supera este requisito, pues la parte actora, si bien, no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para cuestionar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, no ocurre lo mismo con los mecanismos extraordinarios. Lo anterior, pues en este caso, a partir de los argumentos que se plantean en la tutela, es claro que procede el recurso extraordinario de revisión, pues la sociedad consideró la afectación de su debido proceso por desconocimiento del principio de congruencia, pues no se resolvió sobre todas las pretensiones planteadas en la demanda de controversias contractuales.
La anterior situación, para esta Sala da pie para la incursión en los hechos constitutivos de las causales propias del recurso extraordinario de revisión, como puede acontecer con aquella prevista en el numeral 5º[43] del artículo 250 del CPACA, que incluye temas tan importantes como la congruencia. El principio de congruencia que debe existir en toda providencia judicial.
Este principio lo regula en el artículo 281 del Código General del Proceso, en los siguientes términos: «La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley».
Por otro lado, el Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión ha establecido que la nulidad originada en la sentencia, se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[44], incluso por el vicio de incongruencia, sobre el particular, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, en providencia del 2 de febrero de 2016, dentro del recurso extraordinario de revisión radicado No. 11001-03-15-000-2015-02342-00 y actor Luis Ángel Torres Gómez, sobre el particular manifestó: «2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. … En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita… Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes. … En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio…».
En vista de lo anterior, para este juez constitucional es evidente que la sociedad OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA cuenta con otro mecanismo judicial para la protección de sus derechos fundamentales, pues a partir de los argumentos que se plantearon en la tutela, es claro que procede el recurso extraordinario de revisión, en vista que en su sentir el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció el principio de congruencia, al no resolver sobre todas las pretensiones planteadas en la demanda de controversias contractuales, por lo que puede acudir a dicho medio procesal de defensa.
Por su parte la Corte Constitucional en la sentencia SU-659 del 22 de octubre de 2015, afirmó que el recurso extraordinario de revisión «…será eficaz cuando “i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental”, o “ii) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”», presupuestos que se cumplen, toda vez que, la tutelante planteó como violado, entre otros, su derecho fundamental al debido proceso, cuya protección es viable mediante dicho recurso por existir causal de revisión como se explicó. Por lo anterior, este juez constitucional en el presente caso, declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito de la subsidiaridad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Declarar la improcedencia del mecanismo constitucional promovido por la sociedad OSCAR RAMÍREZ Y CIA LTDA, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Devolver el expediente allegado en calidad de préstamo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado En comisión ----------------------- [1] Fls. 1 a 26. Fls. 139 a 153. Certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio de Medellín y el acta de la asamblea general de accionistas en la cual se designó a la señora Elba Patricia Mesa Zapata como liquidadora de la sociedad. [2] Fls. 19 a 34.
C. 1 del expediente ordinario allegado en calidad de préstamo (en lo sucesivo Exp. Ord.). [3] Fls. 1 a 15. Idem. [4] «El canon mensual será reajustable anualmente a partir de cada año en el tanto por ciento que determine la Oficina de Catastro Municipal». [5] Fls. 35 a 43. C. 1. Exp. Ord. Acto por medio del cual se fijó el aumento del arrendamiento. [6] Fls. 51 a 55.
Idem. INDER respondió a escrito que radicó como reposición y, en subsidio, apelación. Mantuvo el valor del aumento a la obligación fijada en el contrato. [7] Fls. 456 a 468. C. 1. Exp. Ord. [8] Énfasis del original. [9] Fls. 470 a 476. Idem. [10] Fls. 49 a 64. C. 2. Exp. Ord. [11] Énfasis del original. [12] Fls. 60 a 75. [13] Se descargó de la consulta de procesos web de la Corporación. [14] Fl. 67.
C. 2. Exp. Ord. El Juzgado Trece Oral Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, con auto del 28 de noviembre de 2017, ordenó remitir a reparto el asunto, a un juzgado con funciones del Decreto 01 de 1984, bajo el que se está conociendo el acción contractual, pues aquel despacho judicial, para esa calenda, tenía asignadas funciones y competencias derivadas del sistema procesal de la Ley 1437 de 2011. [15] Fls. 93 a 103.
Idem. [16] Énfasis del original. [17] Fls. 105 a 111. C. 2. Exp. Ord. [18] Fls. 112 a 115. Idem. [19] Fls. 116 y 117. C. 2. Exp. Ord. [20] Fls. 162 a 181. Idem. [21] Énfasis del original. [22] Fls. 245 a 251. [23] Fl. 224. En el que se solicitó aportara un escrito en el que de forma clara y precisa, indicara cuál o cuáles providencias judiciales, presuntamente, afectaron los derechos fundamentos de dicha persona jurídica, indicando los defectos en los que incurren y la razón de ello, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. [24] Énfasis del original. [25] Fl. 137. [26] Fls. 139 a 153. [27] Fls. 169 y 170. [28] Fl. 201.
El expediente se recibió con paso al despacho del 10 de febrero de 2020, fls. 222 y 223. [29] Fl. 224. [30] Fls. 245 a 251. [31] Fls. 171 a 175 y 225 a 239. [32] Fls. 176 a 181. [33] Fl. 220. [34] Sala Plena. Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello.
Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [35] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [36] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [37] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [38] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [39] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [40] «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos».
Énfasis de la Sala. [41] Fl. 185. C. 2. Exp. Ord. Edicto desfijado el 20 de noviembre de 2019. [42] Fl. 1. [43] «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». [44] Artículos 248 a 255 del CPACA.