ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA QUE RESUELVE GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / REVOCATORIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO DE LA ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración En el trámite incidental de desacato adelantado dentro de la acción popular con radicado 2008-00202, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Meta encontró configurado el elemento objetivo respecto a la orden emitida en la Sentencia de 1 de septiembre de 2009, pues aún no se habían realizado las obras pertinentes para mitigar el riesgo para los residentes del Conjunto Panorama del Campo.
No obstante lo anterior, no ocurre lo mismo con el elemento subjetivo, pues, al revisar el material probatorio, no encontró desidia o desinterés por parte de la autoridad incidentada para procurar el cumplimiento de la orden de amparo colectivo (…) Así las cosas, el tribunal accionado analizó los supuestos fácticos y jurídicos que apuntaban a la misma conclusión por lo que resulta razonable la interpretación realizada, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto.
(…) En vista de lo anterior, esta Sala de decisión debe precisar que, efectivamente, el juez del incidente cuenta con facultades para impartir las órdenes que considere necesarias para obtener el cumplimiento del fallo popular, lo que, tal como lo afirma el a quo en esta acción de tutela, no se opone a lo resuelto por la autoridad judicial accionada por lo cual no se configura el desconocimiento del precedente alegado.
(…) En consecuencia, sin perjuicio de las actuaciones que se adelantan para determinar la responsabilidad por desacato a una orden, en este caso de amparo colectivo, no es posible omitir que el juez de primera instancia debe continuar con el trámite procedente para la verificación del cumplimiento efectuando los pronunciamientos adecuados para materializar la protección de los derechos invocados.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03389-01(AC) Actor: CONJUNTO PANORAMA DEL CAMPO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por el Conjunto Panorama del Campo, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 19 de septiembre de 2019, proferida por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente respecto al defecto fáctico y negó el amparo deprecado respecto a los defectos procedimental y desconocimiento del precedente dentro del asunto de la referencia, con ocasión de la acción popular que promovió contra el municipio de Villavicencio - Meta.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Manifestó que en el trámite de una acción popular, mediante sentencia de 23 de junio de 2009, el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública de los residentes del conjunto residencial Panorama del Campo.
Como consecuencia, ordenó al municipio de Villavicencio «ejercer sus poderes de policía y recupere en forma perentoria la ronda del caño seco en el sector descrito por la demandante». Señaló que el mencionado pronunciamiento fue apelado, recurso que conoció el Tribunal Administrativo del Meta, el cual, a través de fallo de 1.° de septiembre de 2009, confirmó la decisión judicial de primera instancia respecto del amparo, pero lo modificó en el sentido de ordenar, entre otras cosas, al departamento del Meta a «la construcción de adecuados, consistentes y suficientes muros de contención en la Riviera y orilla de la fuente hídrica ‘Quebrada la Honda’ en la forma, términos, prelación y comprensión territorial referida en este fallo».
Indicó que ante el incumplimiento de aquella orden, el apoderado judicial del conjunto residencial Panorama del Campo promovió el respectivo incidente de desacato dentro del cual el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, emitió la providencia del 28 de febrero de 2017, que lo denegó, tras considerar que la Gobernadora del Meta no incumplió el fallo popular.
Comentó que el conjunto residencial Panorama del Campo promovió acción de tutela en la que solicitó que se dejara sin efectos la decisión del 28 de febrero de 2017, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Meta, el cual, a través de sentencia de 17 de agosto de 2017, dejó sin efectos la providencia judicial cuestionada y, en su lugar, le ordenó al Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio que «proceda a proferir un nuevo auto en el cual deberá realizar un estudio detallado de los elementos probatorios, en aras de determinar la responsabilidad objetiva y subjetiva de la incidentada –Gobernadora del Meta–».
La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 3 de mayo de 2018, confirmó la sentencia de tutela de primera instancia. Contó que para dar cumplimiento al fallo de tutela, el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, por proveído del 17 de octubre de 2017, entre otras cosas, declaró que la Gobernadora del departamento del Meta incurrió en desacato y, por ende, la sancionó con multa de 15 s.m.l.m.v., conmutables en arresto de 5 días.
Además, dio algunas órdenes para efectos de iniciar las acciones necesarias para mitigar el riesgo en el que se encuentran los residentes del conjunto residencial Panorama del Campo. Dijo que al decidir el grado jurisdiccional de consulta, mediante providencia del 9 de mayo de 2019 (aquí censurada), el Tribunal Administrativo del Meta revocó la providencia –sancionatoria– de 17 de octubre de 2017 y exhortó al juez para que «estudie la viabilidad de modular la orden dada y profiera las decisiones necesarias en el contexto referido».
Argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada, en la medida en que incurrió en defecto sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente. El primero, en cuanto se revocó la sanción impuesta a la Gobernadora del Meta, pese a que se demostró tanto el elemento objetivo como el subjetivo para adoptar esa decisión. El segundo, porque fundamentó su decisión en una prueba aportada por fuera de las oportunidades legales, esto es, el informe de asesoría realizado por Saicon Ingeniería (radicado el 13 de noviembre de 2018), en el que «… dan cuenta de las condiciones actuales de estabilidad de la ladera, sin decir nada sobre la viabilidad de las obras, como sí lo hacen los dos (2) estudios técnicos aportados en las oportunidades probatorias debidas».
Por último, adujo que se desconoció un precedente, toda vez que se desatendió que en la sentencia T-254 de 2014 en la que la Corte Constitucional estableció las facultades y los roles que tiene el juez que está conociendo el incidente de desacato de una acción popular en aras de garantizar la protección eficaz de los derechos colectivos amparados, y la sentencia SU-034 de 2018, en la que se establece que, en el trámite del incidente de desacato, se pueden adoptar medidas complementarias tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela.
Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] SEGUNDA: dejar sin valor y efecto la providencia de fecha 09 de mayo de 2019, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, mediante la cual revocó la decisión del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio, donde sancionaba a la señora MARCELA AMAYA GARCÍA, Gobernadora del Departamento del Meta y daba una serie de órdenes que se dirigían a amparar de fondo los derechos colectivos protegidos por la sentencia de la acción popular emitida el 1 de septiembre de 2009, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, dentro de la acción popular No. 50001-3331-005-2008-00202-00.
“TERCERA: Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, que en ejercicio de las facultades y de los poderes disciplinarios que le atribuye la Ley 472 de 1998, imponga a la GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL META las sanciones disciplinarias correspondientes por el incumplimiento de la orden impartida en el numeral tercero de la sentencia del 1 de septiembre de 2009 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META y en caso de que no sea posible el cumplimiento de esa orden (a excepción de cuestiones económicas) se le ordene buscar a través de su actividad probatoria otras alternativas de protección de los derechos colectivos amparados en cabeza de los residentes de la parte alta del CONJUNTO PANORAMA DEL CAMPO, caso en el cual ordenara a la GOBERNADORA DEL DEPARTAMENTO DEL META dar cumplimiento a las nuevas alternativas y de ser incumplidas o retrasadas injustificadamente se impongan durante el trámite del incidente las sanciones del caso […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 26 de julio de 2019[3], el despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela presentada por el Conjunto Panorama del Campo, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Meta y ordenó su notificación como demandados; y, de otro lado, vinculó al departamento del Meta, al municipio de Villavicencio, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena – Cormacarena y a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991, se ofició a la autoridad judicial mencionada para que allegara el expediente en el que se tramitó la acción popular promovida por el accionante contra el municipio de Villavicencio - Meta, con radicado 2008- 00202. III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Departamento del Meta.
El apoderado del ente departamental solicitó que se nieguen las pretensiones del escrito de tutela, para lo que indicó que la presente acción no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que no se vulneraron los derechos del accionante y que la decisión del tribunal «fue coherente con la realidad fáctica por cuanto no puede sancionarse en desacato por simple capricho».
Expuso que no se configuró el defecto procedimental alegado por el accionante, pues, si bien la providencia cuestionada se fundó en una prueba aportada por fuera de la oportunidad legal, lo cierto es que la misma corresponde a la respuesta dada al requerimiento efectuado por el magistrado el 5 de octubre de 2018, en el sentido de rendir un informe detallado de las actuaciones surtidas por el Comité de Seguimiento, adjuntándose a ello informe de asesoría geotécnica para la estabilización del talud del costado norte en el conjunto residencial Panorama del Campo, rendido por Saicon Ingeniería[4]. 3.2.
Corporación para el Desarrollo Sostenible del área de Manejo Especial de La Macarena –Cormacarena. El director general y representante legal de la mencionada entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, porque, a su juicio, lo pretendido por el accionante es «la protección de derechos de naturaleza colectiva que han sido resueltos dentro de la acción popular No. 50001-3331-005-2008-00202-00 y los incidentes de desacato que ha promovido el Conjunto Residencial Panorama del Campo cuya protección además y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política de 1991 obedece a una acción diferente a la acción de tutela, atendiendo lo dispuesto en la Ley 472 de 1998»[5]. 3.3.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La jefe de la oficina asesora jurídica solicitó que se le desvincule a esa entidad de la presente actuación, tras considerar que los hechos que originan la demanda de tutela de la referencia no guardan relación con las funciones a ella asignadas[6]. 3.4. Tribunal Administrativo del Meta. Guardó silencio.
IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 19 de septiembre de 2019, declaró improcedente respecto del defecto sustantivo y negó el amparo invocado en cuanto al defecto procedimental y desconocimiento del precedente, con los siguientes argumentos[7]: « […] A juicio de la Sala, lo dicho por el accionante no es suficiente para considerar que se cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales.
En efecto, pese a que se alegó la vulneración de derechos fundamentales por la configuración de un defecto sustantivo, lo cierto es que no hizo referencia puntual a las normas que, según su criterio, fueron erróneamente aplicadas o interpretadas en el caso particular. Así las cosas, la Sala considera que no existen elementos suficientes para analizar la posible configuración de un defecto sustantivo en la providencia cuestionada. […] Pues bien, revisado el expediente de la acción popular se observa que, en el trámite de la consulta, mediante auto del 17 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo del Meta le solicitó al departamento un informe detallado sobre las actuaciones y actividades adelantas para obtener el cumplimiento al fallo dictado en la acción popular, para lo que le concedió un término de 10 días[8].
Dicha providencia se le notificó al departamento del Meta el 25 de octubre de 2018[9], de modo que el término de diez (10) días venció el 9 de noviembre del mismo año, lo que, en principio, implicaría que los documentos allegados por el departamento –dentro de los que se encuentra el informe de Saicon Ingeniería–, tal y como lo indicó el accionante, se presentaron por fuera del término, dado que se radicaron el 13 de noviembre de 2018[10], con paso al despacho el 14 de noviembre siguiente[11].
No obstante lo anterior, la Sala considera que el hecho de que el Tribunal Administrativo del Meta hubiere tenido en cuenta esos documentos al momento de pronunciarse, en grado jurisdiccional de consulta respecto de la sanción impuesta a la Gobernadora del Meta, no constituye el defecto procedimental alegado por el accionante, dado que lo que se buscaba al decretar esa prueba, tal y como se indicó en auto de 17 de octubre de 2018, era justamente “… tomar una decisión congruente con la situación fáctica actual, teniendo en cuenta la fecha de la sentencia inicial y el nivel de controversia suscitado en el medio de control constitucional…”.
Así las cosas, no resultaría válido que el juez de la consulta, contando con la información que precisamente le permitía establecer si hubo o no incumplimiento del fallo de la acción popular, se abstuviera de valorarla por una cuestión netamente instrumental o procedimental, que, entre otras cosas, está llamada a ceder en esa clase actuaciones judiciales. […] La parte accionante sostuvo que se incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, dado que se desatendió que en la sentencia T-254 de 2014, la Corte Constitucional estableció las facultades y los roles del juez del incidente de desacato de una acción popular en aras de garantizar la protección eficaz de los derechos colectivos amparados, y la sentencia SU-034 de 2018, en la que se consideró que en ese mismo trámite se pueden adoptar medidas complementarias tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela.
Es cierto, como lo dice el accionante, que el juez del incidente cuenta con facultades para impartir las órdenes que considere necesarias para obtener el cumplimiento del fallo popular, lo que, a juicio de la Sala, no se opone a lo resuelto por la autoridad judicial accionada, en tal sentido, no podría considerarse que se configuró el desconocimiento del precedente.
En efecto, fue precisamente con base en esas facultades que el Tribunal accionado exhortó al juez de primera instancia para que “estudie la viabilidad de modular la orden dada en tanto no puede materializarse, siendo ello imprescindible para el goce efectivo de los derechos colectivos amparados en el presente asunto, dentro de un contexto […]».
V. LA IMPUGNACIÓN[12] La parte accionante, a través de apoderado judicial, impugnó el fallo de 19 de septiembre de 2019, proferido por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, reiterando los argumentos de fondo expuestos en el escrito de tutela inicial, para lo cual afirmó: «[…] solicito con todo respeto que la decisión que se tome no se haga bajo el positivismo y la cobertura del exceso ritual manifiesta (sic), sino que se fundamente en un activismo judicial, en aras de lograr una justicia material, máxime cuando está en juego la vida de unas personas que en el trasegar judicial desde el año 2009 no ha sido posible lograr el cumplimiento de un fallo de acción popular, sigue y siguen los incumplimientos, por eso imploramos y suplicamos que se haga justicia sin que sea demasiado tarde».
VI. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, problema jurídico, la decisión cuestionada, y del caso concreto. 6.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[13] y el literal b) del artículo 2º del Acuerdo No. 55 de 2003[14], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 19 de septiembre de 2019, por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[15] como esta Corporación[16], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[17], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[18].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[19] la Corte Constitucional[20] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[21] y de procedencia material[22] fijados[23] por la misma Corte[24]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[25], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Acción de tutela contra desacato. Ahora bien, teniendo en cuenta que en el caso concreto la providencia que se cuestiona es aquella que se abstuvo de sancionar pese al presunto incumplimiento de una orden de amparo popular, es pertinente advertir que en reiterada jurisprudencia se ha considerado que por regla general, la acción constitucional de tutela no procede dentro de un trámite constitucional.
Lo anterior, en tanto se trata de una acción que tiene carácter excepcional, en razón a que la propia Constitución Política la ha señalado como un mecanismo encaminado a la protección de derechos fundamentales, y que, por lo tanto, su utilización debe hacerse en forma racional, de manera que no se reste su eficacia. Sin embargo, en ciertas ocasiones es procedente dejar de lado tal postura para estudiar de fondo dichas providencias, esto es, en aquellos eventos en los que bajo una interpretación restrictiva, sea evidente la vulneración grave de derechos fundamentales.
Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia T- 482 de 2013 expresó que la acción de tutela contra la providencia que decide el incidente de desacato procede en forma excepcional, “(…) siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho”, pues en virtud de tal procedimiento se toman decisiones que pueden vulnerar los derechos fundamentales de las partes.
Adicionalmente, consideró, que para que proceda la acción de tutela contra la providencia que resuelve un incidente de desacato es necesario además de superar los requisitos generales y específicos de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales[26], que el trámite incidental haya finalizado; y en relación con el demandante que: i) los argumentos expuestos en el trámite del desacato y en la acción de tutela contra éste deben ser coherentes y no contradictorios, ii) no se trate de asuntos nuevos, pues el momento procesal para argumentarlos es el mismo incidente de desacato; y iii) no puede pedir o presentar pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no estaba obligado a practicar oficiosamente.
Así mismo, en relación con el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencia de desacato, consideró que éste debe limitarse a estudiar: i) si el juez que concedió el incidente de desacato se ajustó a la orden de amparo cuyo incumplimiento define; ii) si respetó el debido proceso y, iii) si la sanción interpuesta –si fuere el caso- no resulte arbitraria, sin que por otra parte pueda reabrir el debate o decidir sobre el fondo del asunto ya fallado en la tutela donde se produjo el incidente de desacato que se ataca, ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella[27].
En ese orden de ideas, el actuar del juez constitucional que conoce del recurso de amparo impetrado contra decisiones de desacato, está limitado al estudio del trámite y la decisión adoptada en virtud del incidente mismo, por lo tanto el juez de tutela no puede entrar a desplegar un estudio del fondo del asunto y reabrir el debate que quedó clausurado en la acción original y en consecuencia, le está vedado revisar la decisión original de proteger el derecho o cambiar el alcance o contenido sustancial de las órdenes proferidas por el juez de la popular desacato se estudia.
Así las cosas, en el caso sub lite al pretenderse el estudio del auto de 9 de mayo de 2019 mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta revocó la decisión de sancionar a la gobernadora del Meta expedida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio con ocasión del presunto desacato de una acción popular hace procedente analizar de fondo la acción de tutela impetrada, siempre y cuando se superen los demás requisitos generales de procedencia del recurso de amparo contra decisiones judiciales, en razón a la vigencia de los derechos fundamentales dentro del marco de un Estado Social de Derecho.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[28], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[29], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un incidente de desacato.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[30]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.3.
Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial vulneró el derecho fundamental al debido proceso del Conjunto Panorama del Campo, presuntamente, por proferir la decisión judicial acusada, en el incidente de desacato adelantado dentro de la acción popular con radicado 2008-00202, en tanto revocó la decisión de sancionar a la gobernadora del Meta por incumplimiento? 6.4.
Del caso concreto. Una vez evidenciados los motivos de inconformidad expuestos por el tutelante, es necesario conocer las actuaciones surtidas al interior de la acción popular cuestionada con el fin de verificar que se respetaran las garantías propias del debido proceso y analizar los cargos formulados frente a la decisión judicial cuestionada.
De las actuaciones relevantes surtidas al interior de la acción popular y el incidente de desacato. - De las pruebas obrantes aportadas al expediente de tutela, se observa que el Tribunal Administrativo del Meta, mediante Sentencia de 19 de junio de 2016, en segunda instancia, resolvió confirmar la Providencia de 23 de junio de 2009, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio que accedió al amparo de los derechos colectivos invocados y ordenó la construcción de un muro de contención en la rivera de la orilla de la fuente hídrica de la quebrada “Honda”, en la forma, términos, prelación y comprensión territorial referida en el fallo, en atención al peligro inminente en que se encontraban las viviendas ubicadas en el Conjunto Residencial Panorama del Campo. - El Conjunto Panorama del Campo consideró que no se había dado cumplimiento efectivo a la orden de amparo colectivo, razón por la que promovió incidente de desacato, de tal manera, el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, a través de Providencia de 28 de febrero de 2017, negó la solicitud de desacato al considerar que la Gobernadora del Meta no incumplió el fallo popular. - El conjunto residencial Panorama del Campo promovió acción de tutela en la que solicitó que se dejara sin efectos la decisión del 28 de febrero de 2017, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Meta, el cual, a través de sentencia de 17 de agosto de 2017, dejó sin efectos la providencia judicial cuestionada y, en su lugar, le ordenó al Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio que «proceda a proferir un nuevo auto en el cual deberá realizar un estudio detallado de los elementos probatorios, en aras de determinar la responsabilidad objetiva y subjetiva de la incidentada –Gobernadora del Meta».
La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 3 de mayo de 2018, confirmó la sentencia de tutela de primera instancia con las siguientes consideraciones: «[…] Se precisa que en el presente caso a la Sala le corresponde determinar si la decisión cuestionada fue proferida sin motivación, para el efecto, se encuentra necesario hacer pronunciamiento respecto del cumplimiento del fallo popular, aun cuando tal circunstancia no es un asunto que deba ser analizado a instancias del juez de tutela, pues, precisamente, el mecanismo establecido por el ordenamiento jurídico para este efecto es el incidente de desacato.
En ese sentido, la Sala hará el estudio del caso objeto de estudio en los siguientes términos. La autoridad judicial demandada concluyó que no existió cumplimiento del numeral tercero del fallo del 1 de septiembre de 2009, por parte del departamento del Meta, en la medida que la orden consistió en construir adecuados, consistentes y suficientes muros de contención en la rivera y orilla de la fuente hídrica Quebrada la Honda, mientras que, la entidad territorial demostró que construyó la prolongación del emisario final del alcantarillado sanitario del barrio Chapinerito y Colecto, del sector la Cabaña. Situación que claramente difiere de la orden popular trascrita en precedencia. Sin embargo, el juzgado declaró probada la imposibilidad técnica y financiera de dar cumplimiento a la orden popular, sin que tal argumento fuera propuesto por el departamento del Meta.
La defensa del departamento en el trámite del incidente de desacato consistió en la declaración reiterada y persistente de que dio el debido cumplimiento de la orden judicial, sin que en alguna intervención alegara imposibilidades de carácter técnico, financiero o alguna otra razón. En ese sentido, probada la falta de cumplimiento del numeral tercero de la sentencia popular del 1 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Villavicencio debía entrar a determinar las razones del incumplimiento, con miras a establecer si se configuraban los elementos objetivo y subjetivo, necesarios para la imposición de la sanción por desacato de que trata el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
Análisis que se echa de menos en la providencia cuestionada. Pues, recuérdese que el incumplimiento del fallo y el desacato hacen relación a la responsabilidad jurídica, mientras que el cumplimiento del fallo se refiere a la constatación de un hecho objetivo, el simple incumplimiento, el segundo, implica comprobar la responsabilidad subjetiva.
De manera que, en el presente caso se encuentra acreditado que la decisión atacada, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, fue proferida sin la debida motivación y carga argumentativa que merecería la conclusión, según la cual, el incumplimiento de la orden popular por parte del departamento del Meta obedeció a imposibilidades técnicas y financieras, actuación con la cual, el juez del conocimiento se apartó decididamente de los argumentos del desacato y de los de la defensa del ente territorial demandado.
Sumado a lo anterior, el juez del desacato omitió hacer algún pronunciamiento respecto de los demás elementos que fueron allegados al expediente, tal es el caso de las alternativas propuestas para el cumplimiento de la orden judicial por parte del representante legal del Conjunto Residencial Panorama del Campo y de la Agencia de Infraestructura del Meta, a pesar de que adujo haber encontrada acreditada la imposibilidad para dar cumplimiento a la orden en los términos del numeral tercero del fallo.
Pues, si en gracia de discusión se aceptara que existió una imposibilidad para dar cumplimiento al fallo del 1 de septiembre de 2009, al juez del incidente del desacato le correspondía adoptar las medidas necesarias y pertinentes para garantizar los derechos colectivos que fueron objeto de amparo por el juez popular, una decisión en sentido contrario, implica la ineficacia del amparo en claro detrimento de los intereses de los actores populares.
Recuérdese que la Ley 472 de 1998 dotó al juez popular de amplias facultades oficiosas destinadas a lograr que cada uno de estos momentos – el trámite de la acción y la fase de cumplimiento del fallo - realicen el principio de eficacia y privilegien el derecho sustancial sobre cualquier exigencia formal que pueda obstaculizar la protección del derecho o interés colectivo de que se trate, de modo que, la autoridad judicial demandada estaba en la obligación de adoptar las medidas necesarias para verificar y garantizar el cumplimiento del fallo popular y de hacer efectiva la protección de los derechos colectivos amparados.
Ahora bien, la autoridad judicial demandada allegó copia de la providencia de 17 de octubre de 2017, proferida en acatamiento del fallo de tutela de primera instancia, mediante el que profirió decisión de reemplazo del auto del 28 de febrero de 2017, que se dejó sin efecto. Al respecto, resulta necesario advertir que esta Sala se releva de hacer pronunciamiento en relación con el contenido, motivación y la decisión misma contenida en esa providencia, en tanto que escapa de la órbita del juez constitucional.
En todo caso, la sanción impuesta en la providencia precitada será estudiada a instancias de la consulta que debe surtirse ante el superior jerárquico del juez de desacato, en los términos del inciso 2 del artículo 41 de la Ley 472 de 1998. […]». - Tal como se menciona en la providencia citada, para dar cumplimiento al fallo de tutela, el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio, por proveído del 17 de octubre de 2017, entre otras cosas, declaró que la Gobernadora del departamento del Meta incurrió en desacato y, por ende, la sancionó con multa de 15 s.m.l.m.v., conmutables en arresto de 5 días.
Además, dio algunas órdenes para efectos de iniciar las acciones necesarias para mitigar el riesgo en el que se encuentran los residentes del conjunto residencial Panorama del Campo, tales como: «[…]
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría de Planeación Municipal de la Alcaldía de Villavicencio para que en el término de ocho (8) días, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, se expida el certificado de amenaza por fenómenos naturales (inundación, remoción en masa, avenidas torrenciales), si corresponde a suelo de protección entre otros riesgos o amenazas que consideren pertinentes señalar del Conjunto Residencial Panorama del Campo, Incluyendo el análisis del talud a la rivera del caño seco quebrada “La Honda” colindante con el conjunto en mención.
QUINTO: ORDENAR a la Corporación para el DESARROLLO Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena “CORMACARENA”, para que en el término de ocho (8) días contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, expida certificación en donde se especifique si el Conjunto Residencial Panorama del Campo se encuentra en ronda del rio caño seco “La Honda”, si corresponde a suelo de protección según las normas establecidas para ello.
SEXTO: ORDENAR Departamento del Meta – Oficinas de Gestión del Riesgo y Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de La Macarena “CORMACARENA” para que realicen en un término no menor a quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realice visita o inspección técnica para evaluar los procesos erosivos o condiciones del terreno al margen de la quebrada la Honda colindante con el Conjunto Panorama del Campo.
SÉPTIMO: ORDENAR al Municipio de Villavicencio y al Departamento del Meta, para que en forma conjunta las Oficinas de Gestión del Riesgo de las entidades territoriales, emitan concepto profesional, especializado y técnico sobre la viabilidad de las propuestas presentadas por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la del geógrafo John Alexander León Castillo, determinando claramente cuál es la más apropiada para la problemática que presenta el Conjunto Panorama del Campo, siendo indispensable analizar cada elemento detallado de las propuestas antes relacionadas y señalar si efectivamente la construcción de un muro de contención a la altura del talud colindante con el Conjunto Panorama del Campo es la opción más efectiva para garantizar la estabilidad del mismo y seguridad de los residentes del sector.
Las Oficinas de Gestión del Riesgo deberán presentar el estudio ante este estrado judicial en un término máximo de un (1) mes, plazo que iniciará a correr una vez sean radicados todos los documentos necesarios para dicho análisis ante la Gobernación del Meta, quien tendrá a su cargo la responsabilidad de convocar a la Oficina del Riesgo del Municipio de Villavicencio.
Los documentos que deberán valorar en este estudio son los siguientes: * Estudio detallado de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, visto a folio 232 y 233 en donde se encuentra digitalizado dicho informe. * Propuesta alternativa para la estabilización del talud, presentada por el Ingeniero John Alexander León Castillo, vista a folio 256 al 341 del expediente. * Informe técnico del Gerente de la Agencia para la Infraestructura del Meta, visto a folio 346 al 350. * Certificado de amenaza por fenómenos naturales expedido por la Oficina de Planeación de la Alcaldía de Villavicencio. * Certificación de CORMACARENA sobre la ronda del rio caño seca “La Honda” respecto del Conjunto antes aludido. * Resultado de la visita o inspección técnica para evaluar los procesos erosivos y condiciones del terreno al margen de la quebrada la Honda colindante con el Conjunto Panorama del Campo, emitido en conjunto con la Oficina de Riesgo del Departamento del Meta y CORMACARENA.
OCTAVO: ORDENAR a la Gobernadora del Departamento del Meta para que convoque al COMITÉ DE VERIFICACIÓN de la presente popular (Delegado de la Alcaldía, Delegado del Departamento, Director General o Delegado de Cormacarena, Gerente o Delegado de la Empresa de Servicios Públicos de Villavicencio EAAV, apoderado especial del Conjunto Residencial Panorama del Campo y al actor popular) y adicional a ello, se cite para dicho comité a los responsables de las Oficinas de Riesgo de las entidades territoriales y al Gerente de la Agencia de Infraestructura del Meta, para que analicen los resultados del estudio de las Oficinas de Riesgo y se concluya cuáles son las acciones para mitigar el riesgo de seguridad de los residentes del Conjunto Panorama del Campo, incluyendo dentro del análisis los parámetros especializados, técnicos, administrativos y financieros y/o presupuestales.
El comité podrá sesionar las veces que consideren necesarios para cumplir la orden aludida.
NOVENO: ORDENAR a la Gobernadora del Departamento del Meta que remita en un término máximo de tres (3) meses, contados a partir de la expedición del estudio de los Oficinas de Gestión del Riesgo de las entidades territoriales, las conclusiones del Comité de Verificación junto con un plan de acción detallado, donde se fije el cronograma de acciones no podrá ser superior a los cinco (5) meses. […]».
Al decidir el grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo del Meta, mediante providencia del 9 de mayo de 2019, revocó la providencia –sancionatoria– de 17 de octubre de 2017 y exhortó al juez para que «estudie la viabilidad de modular la orden dada y profiera las decisiones necesarias en el contexto referido». Lo anterior, al considerar lo siguiente: «[…] De Lo hasta aquí expuesto y una vez revisado el expediente contentivo del presente incidente de desacato, para esta Sala es evidente la configuración del elemento objetivo respecto de la orden dada en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 1° de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, pues lo cierto es que aún no se han construido “los adecuados, consistentes y suficientes muros de contención en la rivera y orilla de la fuente hídrica “Quebrada La Honda” Empero, pese a lo anterior, en lo referente al elemento subjetivo de la sanción por desacato, la Sala anota que, en el sub examine, no resulta acreditada la desidia o desinterés de la mandataria sancionada dentro del incumplimiento de la orden impuesta en las sentencias mencionadas, conforme a exponerse: Se a lo primero resaltar, que los pronunciamientos judiciales cuyo incumplimiento se predica, fueron proferidos en el año 2009 y la señora CLAUDIA MARCELA AMAYA GARCÍA, Gobernadora del Meta, ejerce esa dignidad desde el 1° de enero del 2016, por lo que, aun cuando ya han transcurrido tres años desde su posesión, no puede endilgársele el transcurso del tiempo anterior a su mandato.
Seguidamente, en el presente asunto, no puede pasar inadvertido esta Colegiatura que, las pruebas del incidente de desacato y la inspección judicial que se practicó en sede de Consulta, dan cuenta de la inviabilidad material y financiera de la construcción de los muros de contención que en su momento fueron considerados como apropiados para prevenir una eventual tragedia en la ladera de la Quebrada la Honda que colinda con el Conjunto Panorama del Campo.
Nótese en este sentido, que, sin vislumbrarlo plenamente, se comenzó a aceptar el fenómeno, pues, se contrataron por ambas partes, distintos estudios y consultorías con el propósito de buscar una solución a la problemática cuya protección se ordenó en favor de los derechos colectivos de la comunidad afectada. La Sala, sin entrar a realizar un nuevo debate o juicio de las decisiones ya adoptadas en el proceso de la referencia, considera que no se puede desconocer que las opciones que se proponen implican una erogación del erario de grandes magnitudes, toda vez que, si se acogiera la formula según la cual resulta viable comprar las viviendas afectadas, según se certificó por parte de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, el valor comercial de las mismas asciende a la suma de MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS MCTE.
($1.693.975.000.°°); per, si por el contrario, se optara por la construcción de anclajes para la estabilización de la ladera, como se propuso por la Agencia de Infraestructura del Meta, tales obras tendrían un valor aproximado de SIETE MIL MILLONES DE PESOS MCTE (7.000.000.000.°°). En este preciso punto, aclara la Corporación que si bien la Sección Primera del H. Consejo de Estado ha sostenido que las autoridades obligadas en el cumplimiento del fallo no se pueden excusar en insuficiencias presupuestales para no atender las órdenes judiciales, lo cierto es que en el presente caso, el incumplimiento de la orden, según se extrae, no se debe sólo a la no apropiación de recursos para la construcción de los muros de contención, sino a la imposibilidad de orden geológico o inviabilidad en la realización de tal obra, en atención a que como se colige del “INFORME DE ASESORÍA GEOTÉCNICA PARA LA ESTABILIZACIÓN DEL TALUD DEL COSTADO NORTE EN EL CONJUNTO PANORAMA DEL CAMPO”, rendido por SAICON INGENIERÍA, la amenaza sísmica de la zona es muy alta, pues, se encuentra muy próxima al sistema de fallas del piedemonte, que constituye la principal amenaza sísmica de todo el borde llanero y gran parte de la zona central del país. En igual sentido, obran las observaciones que plasmó el Ingeniero Civil adscrito a la Agencia de Infraestructura del Meta, en el informe técnico rendido, en el que advirtió que “existe una filtración de las redes hidrosanitarias del conjunto que están saturando el terreno, lo que puede ocasionar un deslizamiento” y que, además, la construcción de las obras no garantizaría la estabilidad en el talud.
Aunado a lo anterior, según se pudo observar en la diligencia de inspección judicial que se realizó en el Conjunto Residencial Panorama del Campo que colinda con la rivera u orilla de la fuente hídrica “Quebrada La Honda” junto con el registro fotográfico y de video (fol. 183 del cuaderno de consulta), si bien existen obras de mitigación de los riesgos de la ladera del costado izquierdo aguas abajo, es decir, frente a la que colinda con el conjunto, relativamente socavadas por la corriente de la Quebrada La Honda” junto con el registro fotográfico y de video, si bien existen obras de mitigación de los riesgos de la ladera del costado izquierdo aguas abajo, es decir, frente a la que colinda con el conjunto, relativamente socavadas por la corriente de la Quebrada La Honda en épocas de lluvia, la magnitud del precipicio que colinda con el conjunto y la escorrentía o filtraciones que se presentan en dicha ladera, hacen inviable la construcción de los muros de contención. En este orden de ideas, considera la Sala que no se acredita la responsabilidad subjetiva para el acaecimiento de desacato de la señora CLAUDIA MARCELA AMAYA GARCÍA, en calidad (sic) Gobernadora del Meta, es decir, renuencia, desidia, desobediencia o negligencia de esta personalidad en cumplir con la construcción de “adecuados, consistentes y suficientes muros de contención en la rivera y orilla de la fuente hídrica “Quebrada La Honda”, ordenados en la providencia del 23 de junio de 2009 y modificada por esta Corporación el 1° de septiembre del mismo año, en atención a que participó en el trámite incidental aduciendo gestiones y diligencias que apuntan a enervar la problemática deprecada; por consiguiente, se revocará el auto de 17 de octubre de 2017, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio.
Sin perjuicio de lo anterior, tras advertirse la imposibilidad en el cumplimiento de la orden emitida en el numeral tercero de la sentencia de calenda 23 de junio de 2009, modificada por esta Corporación el 1° de septiembre del mismo año, resulta procedente exhortar al juzgador de primera instancia, para que en el uso de sus facultades, estudie la viabilidad de modular la orden dada en tanto no puede materializarse, siendo ello imprescindible para el goce efectivo de los derechos colectivos amparados en el presente asunto, dentro de un contexto de participación de las directivas, residentes y afectados del conjunto, pues, no resulta razonable trasladar toda la responsabilidad a las autoridades públicas demandadas frente a unos hechos y unas consecuencias previsibles para los gestores del proceso constructivo del conjunto, para sus residentes que compraron sus casas el borde de un precipicio de ente y 50 y 80 de profundidad, bajo la égida del principio de autonomía contractual y que ahora simple y llanamente reputan inestable y entregan su parte de responsabilidad y de los perjuicios a las instituciones demandadas. […]» - La magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez salvó voto al considerar lo siguiente: «[…] En conclusión, a juicio de la suscrita, si bien era procedente revocar la sanción impuesta a la Gobernadora del Meta en vista de la imposibilidad del cumplimiento del ordinal tercero de fallo del 1 de septiembre de 2009, tal como fue precisado en esa providencia, lo cierto es que la sala en esta oportunidad debió realizar una verificación a las medidas tomadas por la juez del incidente de desacato, en aras de lograr la protección de los derechos colectivos ya amparados mediante providencia ejecutoriada, y no, “exhortar” a la funcionaria judicial de primera grado, a analizar nuevamente una situación que ya quedó plasmada en el auto consultado, dilatando con ello la protección efectiva de los derechos involucrados, especialmente en este caso, en el que se encuentra comprometido el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, sin olvidar el riesgo inminente que amenaza a las familias apostadas alrededor del talud, cuya inestabilidad ha sido ampliamente destacada en los estudios aportados al expediente. […]».
De la solución planteada al caso concreto. a) En cuanto al defecto procedimental. Antes de proferir una conclusión respecto a los cargos planteados por la parte actora, resulta oportuno entrar a determinar la competencia del juez constitucional para declarar la ocurrencia de una vía de hecho en una providencia judicial dictada por el juez natural del asunto.
Así pues, el juez contencioso administrativo, cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución. De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.
Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial, so pretexto de ejercer la jurisdicción constitucional, pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural y por tanto el respeto a sus decisiones. Los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una competencia de origen constitucional.
Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.
Así las cosas, si bien la acción de tutela contra providencias judiciales subsiste como una creación de la jurisprudencia constitucional, debe mantenerse en un ámbito reducido y estrecho, para aquellos casos excepcionales en que han fracasado las instancias de corrección internas del proceso para preservar los derechos fundamentales, es decir, cuando la decisión del juez natural resulta radicalmente contraria a los valores y principios de la Carta, en especial cuando es burdamente trasgresora de los derechos fundamentales.
El principio del debido proceso, el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las meras formalidades, habilitan a cualquier persona natural o jurídica para provocar la protección de sus derechos e impone como correlato necesario el deber del Estado, por medio de las autoridades judiciales, de ejercer el imperio y la autoridad para lograr la convivencia pacífica entre los asociados, como forma de realizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
No basta entonces con que el ciudadano pueda acudir a la jurisdicción de manera meramente formal, sino que es menester que el restablecimiento o protección de sus derechos frente a la violación o amenaza, tenga protección más allá de las simples formas y reciba una decisión restitutoria de sus derechos. En ese orden de ideas, aunque en principio resultan razonables los cargos en los cuales el actor adecúa las vías de hecho en las que fundamenta el reclamo constitucional, debe precisar esta Sala que aquellos no tienen la virtualidad de enervar la legalidad del pronunciamiento cuestionado, es decir, las providencia de 17 de octubre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, en la medida en que de su contenido se observa un análisis de los supuestos fácticos y jurídicos que hacen parte de la controversia planteada dentro de la acción popular con radicado 2008-00202.
Así, tal como se mencionó de manera detallada en la síntesis del escrito de tutela inicial realizada, la parte actora alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales, en la medida en que, a su parecer, incurrió en defecto procedimental. Lo anterior, en atención a que, a su parecer, el tribunal accionado fundamentó su decisión en una prueba aportada por fuera de las oportunidades legales, esto es, el informe de asesoría realizado por Saicon Ingeniería (radicado el 13 de noviembre de 2018), en el que «[…] dan cuenta de las condiciones actuales de estabilidad de la ladera, sin decir nada sobre la viabilidad de las obras, como sí lo hacen los dos (2) estudios técnicos aportados en las oportunidades probatorias debidas […]», el cual fue solicitado en sede de consulta del trámite incidental, mediante auto del 17 de octubre de 2017.
Pese a lo anterior, en concordancia con lo expuesto por el a quo, la valoración de la mencionada prueba por parte del Tribunal Administrativo del Meta no configura el defecto procedimental alegado, debido a que aquella fue decretada por la autoridad de conocimiento para emitir un pronunciamiento congruente, acertado y acorde con la realidad y el amparo de los derechos colectivos invocados.
Adicionalmente, no se puede desconocer que por tratarse de un proceso de raigambre constitucional, en la acción popular debe prevalecer el derecho sustancial sobre las formas, máxime si se tiene en cuenta que se presentan situaciones particulares, tales como esta en las que debe primar el fin último que es la garantías de bienes superiores y el juez de segundo grado cuenta con material probatorio que el a quo no tuvo la oportunidad de valorar para emitir la sanción impuesta.
Así mismo, se evidencia que la intención del Tribunal Administrativo del Meta, más allá de resolver una situación controversial entre las partes del proceso, es buscar la protección efectiva de los derechos colectivos amparados y materializarla, a tal punto que, por auto de 26 de febrero de 2019[31], accedió a decretar una «[…] INSPECCIÓN JUDICIAL al lugar objeto del presente asunto, esto es, la rivera u orilla de la fuente hídrica ‘Quebrada La Honda’, ubicada en el municipio de Villavicencio, que colinda con el Conjunto Residencial Panorama del Campo […]», inspección que, además, fue solicitada por el conjunto residencial Panorama del Campo[32], ahora accionante.
Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del defecto señalado, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.
No debe olvidarse que, aunque el criterio de la parte accionante no coincida con el asumido por el juez de conocimiento en la interpretación de las leyes; tal hecho no puede servir de fundamento para calificar una providencia judicial como una vía de hecho, porque esta excepcional figura jurisprudencial, está reservada para actuaciones manifiestamente apartadas de los deberes del juez que afecten ostensiblemente un derecho fundamental, como consecuencia de un proceder arbitrario o discordante. b) En cuanto el defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.
Como sustento de las vías de hecho alegadas la parte actora sostuvo que, de un lado, el defecto sustantivo se configura al analizar de manera errada el cumplimiento de los elementos objetivo y subjetivo para endilgar responsabilidad a una autoridad e imponerle sanción por desacato; y, de otro, omitir la aplicación del precedente fijado en las sentencias T-254 de 2014 y SU-034 de 2018, en las que se fija el criterio según el cual el juez constitucional tiene la facultad de modular la orden de amparo para verificar las medidas tomadas y complementar o corregir las órdenes emitidas, frente a lo cual resulta pertinente señalar que de la lectura del referido pronunciamiento es posible avizorar una motivación suficiente y coherente que justifica el sentido de la misma. - Respecto al primero de los aspectos mencionados, debe afirmarse que el desacato es un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas en acciones constitucionales, lograr su efectividad y el respeto del derecho, en este caso colectivo vulnerado.
Se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él, bien sea en el trámite de la acción constitucional en mención o en el fallo respectivo. Específicamente la Corte Constitucional en Sentencia C-092 de 1997, sostuvo lo siguiente: «[…] El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades públicas y a los particulares el cumplimiento de las órdenes que se les imparten.
Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga. Dicho poder tiene una doble manifestación: penal y administrativa. Mientras que el derecho penal protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento […] La sanción por el desacato a las órdenes dadas por el Juez de tutela es una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del Juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendientes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor.
Con todas las órdenes que el Juez de tutela profiera se busca, en última instancia, el logro de un objetivo común cual es la protección del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanción que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acción impetrada. […]».
A su turno, de conformidad con lo sostenido por la jurisprudencia constitucional, en sede de consulta debe verificarse el referido cumplimiento del fallo y valorar las causas del incumplimiento, con el objeto de asegurar la tutela judicial efectiva y analizar la razonabilidad, adecuación y proporcionalidad de la sanción con miras a obtener el cumplimiento del fallo[33].
Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte del funcionario llamado a cumplir la orden. En este orden de ideas, en el trámite incidental de desacato adelantado dentro de la acción popular con radicado 2008-00202, se evidencia que el Tribunal Administrativo del Meta encontró configurado el elemento objetivo respecto a la orden emitida en la Sentencia de 1.° de septiembre de 2009, pues aún no se habían realizado las obras pertinentes para mitigar el riesgo para los residentes del Conjunto Panorama del Campo.
No obstante lo anterior, no ocurre lo mismo con el elemento subjetivo, pues, al revisar el material probatorio, no encontró desidia o desinterés por parte de la autoridad incidentada para procurar el cumplimiento de la orden de amparo colectivo tal como se observa en la providencia cuestionada y citada previamente, por las siguientes razones: i) El pronunciamiento del Tribunal Administrativo del Meta dentro de la acción popular de la referencia fue emitido en el año 2009 y la actual gobernadora del Meta ejerce tal dignidad desde el 1.° de enero de 2016, razón por cual no podría endilgársele responsabilidad por el transcurso anterior a su mandato. ii) Después de revisar las pruebas aportadas por las partes, las cuales consistían en estudios y consultorías para buscar una solución a la problemática, en sede consulta, se evidenció la inviabilidad material y financiera para construir los muros de contención que, en su momento, se consideraron apropiados para prevenir el riesgo que afrontaban los residentes del Conjunto Panorama del Campo.
Así las cosas, el tribunal accionado analizó los supuestos fácticos y jurídicos que apuntaban a la misma conclusión por lo que resulta razonable la interpretación realizada, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones, en consecuencia, las diferencias en la valoración probatoria no constituyen el defecto invocado. - En cuanto al desconocimiento del criterio según el cual el juez constitucional tiene la facultad de modular la orden de amparo para verificar las medidas tomadas y complementar o corregir las órdenes emitidas, es pertinente mencionar que el incidente de desacato es el mecanismo coercitivo, cuyo fin más allá de imponer una sanción es lograr el cumplimiento de la orden emitida por el juez de tutela.
Por lo tanto, debe precisarse que este procede a solicitud de parte para lograr el acatamiento de la sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada y concluye con una decisión que es objeto de consulta en el efecto suspensivo. No obstante, cabe resaltar, la Corte Constitucional ha manifestado que en circunstancias muy particulares que impiden el cumplimiento del mandato judicial dictado por la autoridad de conocimiento, es posible que aquella module los efectos del amparo a través de órdenes adicionales para tal fin, siempre y cuando respete su alcance y el principio de cosa juzgada.
En sentencia C-367 de 2014, la alta corte de la jurisdicción constitucional, sostuvo: «[…] el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada; […]».
En vista de lo anterior, esta Sala de decisión debe precisar que, efectivamente, el juez del incidente cuenta con facultades para impartir las órdenes que considere necesarias para obtener el cumplimiento del fallo popular, lo que, tal como lo afirma el a quo en esta acción de tutela, no se opone a lo resuelto por la autoridad judicial accionada por lo cual no se configura el desconocimiento del precedente alegado.
De tal forma, con sustento en las mencionadas facultades, el Tribunal Administrativo del Meta exhortó al juez de primera instancia para que «[…] estudie la viabilidad de modular la orden dada en tanto no puede materializarse, siendo ello imprescindible para el goce efectivo de los derechos colectivos amparados en el presente asunto, dentro de un contexto de participación de las directivas, residentes y afectados del conjunto […]».
Ahora bien, la inconformidad manifestada por la parte actora en este aspecto se sustenta en la motivación del salvamento de voto que emitiera la magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez, dentro de la Providencia de 9 de mayo de 2019 con la que el Tribunal Administrativo del Meta revocó la providencia –sancionatoria– de 17 de octubre de 2017, en el que aquella manifestó estar en desacuerdo con la sala de decisión al exhortar y no verificar las medidas tomadas por el juez de primera instancia dentro del incidente de desacato, pues esto, a su juicio, perjudica la efectividad y celeridad del trámite incidental, además de dilatar el amparo efectivo de los derechos colectivos.
En principio, si bien es cierto que el trámite incidental, además de sancionar a la autoridad renuente, busca el cumplimiento efectivo de la orden de amparo popular, por los contornos particulares del presente asunto no resultaría práctico y congruente mantener las órdenes emitidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio en la providencia sancionatoria del 17 de octubre de 2017, pues aquellas, en su mayoría, están enfocadas al estudio y determinación de la real situación de riesgo en la que se encuentran, actualmente, los residentes del Conjunto Panorama del Campo y las posibles soluciones aplicables a tal situación, de tal forma, no se puede desconocer que, en sede de consulta, el Tribunal Administrativo del Meta tuvo la oportunidad de valorar material probatorio adicional que contribuye al conocimiento y certeza que busca el juez de primera instancia con las órdenes emitidas.
En consecuencia, sin perjuicio de las actuaciones que se adelantan para determinar la responsabilidad por desacato a una orden, en este caso de amparo colectivo, no es posible omitir que el juez de primera instancia debe continuar con el trámite procedente para la verificación del cumplimiento efectuando los pronunciamientos adecuados para materializar la protección de los derechos invocados, razón por la cual en el sub exámine resulta lógico que el expediente retorne al Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio para que aquel tenga la oportunidad de verificar la totalidad del material probatorio aportado y, así determine las órdenes o la modulación de la sentencia si es pertinente.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración probatoria y jurídica efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Tribunal Administrativo del Meta cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo.
Así las cosas, en la sentencia de 19 de septiembre de 2019, la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo respecto del defecto sustantivo alegado, sin embargo, esta Sala de decisión encontró procedente su análisis de fondo y encontró que la corporación judicial accionada no vulneró los bienes ius fundamentales invocados, en la medida en que no se configuró vía de hecho alguna, razón por la cual se revocará el pronunciamiento de primera instancia para, en su lugar, negar el amparo deprecado por el Conjunto Panorama del Campo contra el Tribunal Administrativo del Meta.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 19 de septiembre de 2019, proferida por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente respecto al defecto sustantivo y negó el amparo deprecado respecto a los defectos procedimental y desconocimiento del precedente dentro del asunto de la referencia, para, en su lugar, SEGUNDO. NEGAR el amparo deprecado dentro de la acción de tutela promovida por el Conjunto Panorama del Campo contra el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. CUARTA. En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 9 de octubre de 2019. [2] Folios 1 a 16. [3] Visible de folio 74 vto. del cuaderno principal. [4] Folio 86 a 88 vto. [5] Folios 111 a 117 vto. [6] Folios 229 a 231 vto. [7] Folios 222 a 226 vto. [8] Folio 59 del cuaderno del incidente de desacato del expediente allegado en préstamo. [9] Folio 62 del cuaderno del incidente de desacato del expediente allegado en préstamo. [10] Folios 63 a 173 del cuaderno del incidente de desacato del expediente allegado en préstamo. [11] Folio 174 del cuaderno del incidente de desacato del expediente allegado en préstamo. [12] Folios 310 a 312. [13] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [14] Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. [15] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [16] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [17] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [18] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [19] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [20] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [21] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [22] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [23] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [24] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [25] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [26] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela. [27] Corte Constitucional T-1113-05 M.P. Jaime Córdoba Triviño. [28] En la medida en que el accionante agotó los recursos que consideró procedentes. [29] En la medida en que interpuso la acción de tutela el 23 de julio de 2019, es decir, 2 meses y 14 días después de que se profiriera la providencia de 9 de mayo de 2019, que revocó la decisión de sancionar, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio. [30] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [31] Folio 177 del cuaderno del incidente de desacato del expediente allegado en préstamo. [32] Folio 176 del cuaderno del incidente de desacato del expediente allegado en préstamo. [33] Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-086 de 2003.