11001-03-15-000-2020-00251-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA QUE DECLARÓ EL AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN DE UNA ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala advierte que la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de confirmar la providencia apelada se fundamentó al encontrar acreditado que la acción popular 2018-00251-00 presentada ante el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga (objeto de tutela), y la acción popular 2008- 00144-00 tramitada ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, las demandas se dirigen en contra de la misma autoridad (municipio de Bucaramanga), sus hechos y pretensiones guardan similitud pues ambas buscan la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público.

(…) [P]ara la Sala resulta evidente que las dos acciones populares con radicados número 2018-00251-00 y 2008-00144-00, fueron promovidas bajo los mismos hechos, pretensiones y dirigidas contra la misma entidad demandada (municipio de Bucaramanga). (…) En virtud de lo anterior, no se advierte defecto alguno en la decisión del Tribunal accionado que determinó que se configuraba el agotamiento de jurisdicción, toda vez que existía una sentencia ejecutoriada que resolvió la afectación de los derechos colectivos que se pretendían amparar a través de la nueva demanda, como lo es, la acción popular con radicado 68001-33-31-004-2008-144-00.

(…) Los anteriores razonamientos demuestran que, contrario a lo sostenido por el accionante en su demanda de amparo, el Tribunal Administrativo de Santander no vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00251-00(AC) Actor: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el ciudadano JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA, actuando en nombre propio, en contra de las providencias de 19 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Once Oral del Circuito de Bucaramanga y 31 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander[1], mediante las cuales se declaró el agotamiento de jurisdicción al momento de admitir la demanda y se confirmó dicha decisión en segunda instancia. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela 1.1. La parte actora promovió acción de tutela en contra de las providencias de 19 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Once Oral del Circuito de Bucaramanga y 31 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, las cuales adujo vulneran sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad.

En la solicitud de amparo se formulan las siguientes pretensiones: « […] 1- Revocar el auto de agotamiento de jurisdicción expedido por el juzgado que avoco (sic) conocimiento y motivo de la presente acción de tutela. 2- Revocar en su totalidad el auto expedido por el Tribunal Administrativo De Santander con el cual confirmó el rechazo de la acción popular que nos ocupa. 3- Pido se proteja el principio de Igualdad (Art. 13 C.N.) y se me restituya; se dé la orden tanto al juzgado que avoco (sic) conocimiento de la acción popular motivo de la acción de tutela como al Tribunal Administrativo De Bucaramanga aplicar las sentencias que de forma real y eficiente protegen más los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad visual, que para este caso son: 3-1 -La sentencia de AGOSTO 15 DE 2018, dentro de la acción popular con Rad.

No.680013331704-2012-00159-01, Ddo: Municipio de Bucaramanga y Otros, Dte: Jaime Orlando Martínez García, Sala conformada por el magistrado Ponente Dr: IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA, SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR, RAFAEL GUTIERREZ SOLANO. 3-2 -La sentencia de fecha reciente SEPTIEMBRE 18 DE 2019 dentro de la acción popular con Rad. No.680012333000-2012-00001-00, Ddo: Municipio de Bucaramanga y Otros, Dte: Jaime Orlando Martínez García, Sala conformada por el Magistrado Ponente Dr: JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR, MILCIADES RODRIGUEZ QUINTERO, SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR, estudiada en el numeral 16 de la acción de tutela. 4- Se dé la orden de expedir el auto de la etapa procesal que corresponda a derecho. 5- Al dar la orden de revocar el auto que rechazó la acción popular que nos ocupa, siendo congruente, en casos idénticos que estén en curso en el mismo juzgado allegar a dichos expedientes de oficio por parte del juzgado, la decisión con la orden de revocar el auto de agotamiento de jurisdicción bajo el principio de igualdad, como lo realizó solicitando a otros despachos judiciales y a otros procesos del mismo juzgado que le allegaran fotocopia de la sentencia que ha servido como referente para agotar jurisdicción en la acción popular que ha dado origen a la acción de tutela. 6- Se abstenga el juzgado tutelado de emplear la sentencia que ha servido como referente para agotar jurisdicción en la acción popular que nos ocupa, para temas diferentes en posibles nuevas demandas que cualquier ciudadano del área metropolitana interpongan en el municipio de Bucaramanga, con temas que no se hayan contemplado en la sentencia, recodando que en la aludida sentencia solo contempla el tema de "ANDENES" que existieran en tiempo, modo y lugar para y solo para la fecha en que fue expedida dicha sentencia, lo anterior siendo procedente para evitar el desgaste económico del poder judicial y del mismo demandante, coadyuvante ello para que haya un justicia rápida y en equidad. […]» 1.2.

Como hechos y fundamentos de la solicitud adujo: • Interpuso acción popular para la protección judicial del derecho colectivo al espacio público, el cual consideró vulnerado por parte del municipio de Bucaramanga[2]. • El Juzgado Once Oral del Circuito de Bucaramanga, sin un estudio imparcial ni a fondo, emitió el auto de agotamiento de jurisdicción que ahora cuestiona en sede de tutela, teniendo como fundamento las órdenes generales dadas dentro de la acción popular nro. 2008-00144- 00, tramitada ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. • Consideró que las providencias acusadas aplicaron de manera errada la figura jurídica de agotamiento de jurisdicción, en la medida que lo ordenado en el proceso 2008-00144-00 abarcan dentro del contexto (tiempo, modo, lugar) únicamente los “andenes”[3], mientras que la acción popular que ahora presenta versa en relación a los “pompeyanos”[4], por lo que los jueces accionados yerran al considerar como sinónimos unos y otros; mientras que ante otras autoridades judiciales sí se acepta dicha diferencia. En un caso análogo, en la acción popular nro. 2018-00339-00, con providencia de 15 de julio de 2019, se sostuvo que en cuanto al objeto y causa petendi no existía identidad de procesos con la acción popular nro. 2008-00144-00, porque mientras en la primera se solicita la realización de obras civiles necesarias para la construcción de pompeyanos, en la segunda, se solicita la ejecución de medidas y procedimientos de andenes en deterioro. • Ha pasado más de un año donde el demandante ha presentado innumerables documentos y recursos para que no se le niegue el acceso a la administración de justicia, pero los operadores de justicia se resisten a estudiar la acción popular, situación que es injusta en la medida que lo pretendido es la defensa de los derechos colectivos desconocidos por las autoridades públicas. • Los accionados han emitido, en los últimos meses, sentencias con temas idénticos y no han aplicado la figura del agotamiento de la jurisdicción ni han rechazado dichas demandas, llevándolas a decisión de fondo.

Así, a modo de ejemplo refiere los procesos a) nro. 2012- 00159-01, con sentencia de 15 de agosto de 2018, la cual se profirió tras haber el Consejo de Estado revocado el rechazo de la demanda; b) nro. 2012-00001-00, con sentencia de 18 de septiembre de 2019, en la que se ordenó adecuar los más de 10 kilómetros de andenes que no cumplían la normatividad vinculante. • En similar sentido, en la acción de tutela nro. 2011-01342-00, mediante sentencia de 1º de diciembre de 2011, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sede de tutela, amparó el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y el debido proceso[5], ordenando al Juzgado Cuarto del Circuito de Bucaramanga y al Tribunal Administrativo de Santander, proveer sobre la admisión de la demanda popular, tras considerar que la figura de agotamiento de jurisdicción no opera en materia de acciones populares, porque la demanda sólo puede ser rechazada cuando no se reúnan los requisitos de ley y no es subsanada oportunamente; así, en caso de coexistencia de dos o más acciones populares con identidad de partes, pretensiones y causa petendi lo procedente es la acumulación de procesos.

Destacó que, en el presente caso, la demanda popular cumplió con todos los requisitos legales para su admisión y los operadores judiciales están incorporando nuevos requisitos que se constituyen en barreras de acceso a la administración de justicia, tratándose de hechos y pretensiones totalmente diferentes. Así mismo, es clara la vulneración al derecho a la igualdad en la medida que en otros casos, se ha establecido que no es procedente el agotamiento de jurisdicción ni el rechazo de la demanda para situaciones como las ahora planteadas, y con una afectación a la protección de los derechos colectivos y la protección del espacio público, con lo que se configura un “daño contingente” que va en contravía de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, de 8 de octubre de 2013, dentro del proceso de revisión nro. 08001-33-31-003-2007-00073-01 (AP), C.P. Enrique Botero Gil.

Actor: Yuri Antonio Lora Escorcia. Demandado: municipio de Sabanalarga, referidos a los principios de congruencia y iura novit curia en las acciones populares. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. El 29 de enero de 2020, este Despacho admitió la acción de tutela y dispuso notificar al Tribunal Administrativo de Santander y al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que manifestaran lo que consideraran pertinente. 2.2.

Dentro del término concedido para contestar la demanda, solo se hizo el siguiente pronunciamiento: 2.2.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, la Agencia interviene en procesos judiciales contra entidades del orden nacional, de manera facultativa y atendiendo unos criterios de intervención fijados por el Consejo Directivo contenido en las normas pertinentes; razón por la cual solicitó la desvinculación de la presente acción. 2.2.2.

El Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga, guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia. De conformidad con lo previsto por el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 25 del Acuerdo número 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

Análisis de la Sala Corresponde a la Sala establecer si procede la acción de tutela contra una providencia judicial que declaró el agotamiento de jurisdicción de una acción popular, que se fundamenta en otra que amparó la protección del espacio público respecto a los andenes de todo el municipio, cuando la presentada solicitó la protección del espacio público en relación con los pompeyanos. Para lo anterior, se verificará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en un segundo momento, de ser el caso, si se cumple alguno de los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales. 3.2.1.

Cumplimiento de los requisitos de procedencia adjetiva de la acción de tutela contra providencias judiciales En concordancia con el carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, la sentencia C-590 de 2005 identificó los siguientes requisitos generales de procedencia: (i) la relevancia constitucional de la cuestión discutida, esto es, que el caso involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes;

(ii) el cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o sea, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) la observancia del requisito de inmediatez, es decir, que la acción se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia cuestionada; (v) la identificación razonable tanto de los hechos que generaron la vulneración, como de los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. La Sala encuentra: i) la situación planteada reviste relevancia constitucional porque se advierte la afectación uno de los elementos del núcleo esencial del debido proceso como lo es el acceso a la administración de justicia; por otra parte, el actor invoca la vulneración a su derecho fundamental a la igualdad por desconocer el precedente horizontal, así como una sentencia del Consejo de Estado del año 2011, en la que se estableció la no procedencia del agotamiento de la jurisdicción en las acciones populares; ii) la acción de amparo se dirige en contra de la decisión de segunda instancia que declaró el agotamiento de la jurisdicción, respecto de la cual no procede ningún mecanismo ordinario o extraordinario, superando así el requisito de subsidiariedad; iii) la inmediatez se encuentra atendida por cuanto la última sentencia objeto de tutela se profirió el 31 de julio 2019, y la acción de tutela se presentó el 27 de enero de 2020, por lo tanto, ha transcurrido un término inferior a seis meses que la jurisprudencia del Consejo de Estado considera razonable para la presentación de la acción; iv) se trata de una irregularidad procesal que tiene un efecto decisivo en la sentencia cuestionada, comoquiera que al declarar el agotamiento de la jurisdicción no se estudió a fondo lo pretendido por el actor popular (hoy el accionante); v) se hizo la identificación razonable tanto de los hechos que generaron la vulneración, como de los derechos vulnerados, así, en la solicitud de amparo el tutelante hace una relación sucinta, clara y detallada de los hechos que originaron la acción, indicó cuáles son los derechos fundamentales que considera le fueron violados con las decisiones adoptadas por el juez de primera y segunda instancia; y vi) la acción de amparo constitucional no se dirige en contra de una sentencia de tutela. 3.2.2.

Requisitos específicos de la presente acción de tutela La jurisprudencia constitucional ha establecido los siguientes: i) Defecto orgánico: Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto: Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico: Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo: Son los casos que se deciden con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido: Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii) Desconocimiento del precedente: Se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance; viii) Violación directa de la Constitución: Aquí se involucra la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está ante una trasgresión de la Carta se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.[6] Previo a resolver el presente caso, la Sala considera pertinente realizar algunas precisiones: (i) sobre hechos y pretensiones similares a las que ahora se discuten en este proceso, el actor en tutela ya había presentado otra solicitud de amparo[7], donde esta misma Sala tuvo la oportunidad de explicar la aplicación de la figura del agotamiento de la jurisdicción, en relación con la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia e igualdad;

(ii) en segundo lugar, por tratarse de situaciones similares a las que ahora se debaten la Sala se permite traer los mismos argumentos allí expuestos al presente asunto, así: « […] En el escrito de tutela el accionante sostiene que el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la providencia de 8 de octubre de 2019, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. El actor sostiene que se vulneraron sus derechos fundamentales, particularmente el acceso a la administración de justicia, por cuanto la autoridad judicial accionada declaró el agotamiento de jurisdicción asimilando el concepto de andenes con el de pompeyanos, los cuales a su juicio, son diferentes e independientes.

Previamente a resolver el motivo de inconformidad planteado por el actor, la Sala considera necesario referirse a los presupuestos mínimos que deben cumplirse para que se configure el agotamiento de la jurisdicción en la acción popular. Sea lo primero en indicar que el agotamiento de jurisdicción es una figura de creación jurisprudencial, la cual fue aplicada, en un primer momento, en procesos de naturaleza electoral[8] y, posteriormente, en asuntos relacionados con la protección de derechos colectivos.

Precisamente, en relación con su aplicación en acción popular, la Sala Plena del Consejo de Estado decidió unificar su posición respecto a la aplicación de la figura[9] y fijó su postura en los siguientes términos: “[…] la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción […].”[10] (Negrillas de la Sala) En la precitada sentencia, la Sala Plena también se pronunció sobre el tema de la cosa juzgada, en el sentido de explicar que los efectos resolutorios de las sentencias producen dos tipos de efectos de cosa juzgada dando lugar al agotamiento de jurisdicción, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la Sala considera que, justamente, a fin de darle cabal aplicación a los antes mencionados principios que se consagran en el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, que se insiste, es norma especial que reglamenta la acción popular, es preciso que igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios.

(…) Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de que, ante situaciones como las antes descritas, procede que si la segunda demanda fue admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las modalidades señaladas, se declare la nulidad de todo lo actuado y se rechace esta nueva demanda por presentarse agotamiento de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda), cuando se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión […][11].

(negrillas de la Sala) De lo anterior se desprende que la figura del agotamiento de jurisdicción resulta plenamente aplicable en sede de acción popular, siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi; y (ii) que las demandas se dirijan contra el mismo demandado, bajo el entendido de que por ser una acción que protege derechos en cabeza de todos, no se requiere que coincida el mismo demandante.

Precisado lo anterior, y con el fin de determinar si en el presente asunto, el Tribunal vulneró los derechos fundamentales del actor, al declarar el agotamiento de la jurisdicción de la acción popular con radicado número 68001-33-33-011-2018-00246-01, la Sala estima pertinente traer a colación lo siguiente: El accionante presentó acción popular en contra del municipio de Bucaramanga, con el fin de que se protejan los derechos colectivos previstos en los literales d) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998[12], al considerarlo vulnerado específicamente en la carrera 41 número 41-31 de la ciudad de Bucaramanga.

Con fundamento en lo anterior, solicitó lo siguiente: “[…] 1- Se decrete mediante sentencia que el municipio de Bucaramanga se encuentra vulnerando los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad física y visual ordenándole al municipio de Bucaramanga en cabeza del señor alcalde o quien haga sus veces al momento en que se emita el FALLO de la presente acción pública, o al que corresponda, realizar las obras civiles necesarias para construir el correspondiente andén (POMPEYANO) en la porción faltante en el sitio de los hechos, dando continuidad a todo el andén a la misma altura y sin que presente altibajos o gradas. 2- Se decrete mediante sentencia que el municipio de Bucaramanga se encuentra vulnerando los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad física y visual ordenándole construir el correspondiente andén (POMPEYANO) en la porción faltante del sitio de los hechos […]”.

Se condene en | | |costas y se reconozca el | | |incentivo a favor del actor| | |popular. | De acuerdo con lo anterior, concluyó que: “[…] las demandas interpuestas en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos por los ciudadanos Jaime Orlando Martínez García y José David Rudman Gutiérrez, se dirigen contra la misma autoridad (Municipio de Bucaramanga) y guardan similitud en sus hechos y pretensiones, pues ambas buscan la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, debido a las condiciones en que se encuentran determinados andenes del Municipio de Bucaramanga que impiden y/o ponen en riesgo el tránsito seguro de personas con discapacidad física y visual […]”.

(negrillas de la Sala) Visto lo anterior, la Sala advierte que la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de confirmar la providencia apelada se fundamentó al encontrar acreditado que la acción popular 2018-00246- 00 presentada ante el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga (objeto de tutela), y la acción popular 2008-00144-00 tramitada ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, las demandas se dirigen en contra de la misma autoridad (Municipio de Bucaramanga), sus hechos y pretensiones guardan similitud pues ambas buscan la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, debido a las condiciones en que se encuentran determinados andenes en el Municipio de Bucaramanga que impiden y ponen en riesgo el tránsito seguro de personas con discapacidad física y visual.

Al respecto, el actor considera que no hay identidad de elementos en las acciones populares antes descritas, por cuanto advierte que los conceptos de andenes y pompeyanos son distintos e independientes. En cuanto a este aspecto en la providencia de 8 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, se expuso lo siguiente: “[ ] el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga resolvió extender el amparo constitucional a todo el Municipio de Bucaramanga, ordenando determinar la clase de adecuaciones o soluciones alternativas para ajustarse a la normatividad y la posterior adecuación de los andenes existentes en su jurisdicción, en beneficio de las personas con discapacidad o movilidad reducida y de la ciudadanía en general, incluso haciendo "adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad", de lo que se colige claramente que lo pretendido por el actor popular en la presente demanda (2018-00231-00) ya se encuentra inmerso en la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, debido a la orden de adecuación debe realizarse en toda la jurisdicción del Municipio de Bucaramanga […]”.

(subrayas de la Sala) De conformidad con el cuadro ilustrativo y las consideraciones expuestas en la providencia objeto de censura, para la Sala resulta evidente que las dos acciones populares con radicado números 2018- 00246-00 y 2008-00144-00, fueron fundamentadas bajo los mismos hechos, pretensiones y dirigidas contra la misma entidad demandada (municipio de Bucaramanga), por lo que se configuraba el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta, toda vez que ya existe una sentencia ejecutoriada que resolvió la afectación de los derechos colectivos que se pretendían amparar a través de la nueva demanda.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, en el que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga dentro de la acción popular con radicado 68001-33-31-004-2008-144-00, resolvió extender los efectos del fallo a todo el municipio de bucaramanga, en tal sentido emitió las siguientes órdenes: “[…]

PRIMERO: Amparar los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad pública, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ordenar al representante legal del municipio de Bucaramanga que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, inicie las gestiones administrativas y demás a que hubiere lugar a efectos realizar un estudio técnico donde se determine la mejor forma de hacer las adecuaciones para que las personas con discapacidad o movilidad reducida y la ciudadanía en general puedan, o bien hacer uso de los andenes del municipio de Bucaramanga, o bien hacer las adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad, al transitar por estos andenes; deberán hacerse las adecuaciones conforme a la normatividad vigente sobre la materia, en un plazo no mayor a seis meses contados a partir del vencimiento del termino para realizar los estudios anteriormente aludidos.

(…)

CUARTO: Una vez realizado el inventario reseñado en el numeral anterior, se procederá a su clasificación teniendo como criterio el tráfico peatonal y/o vehicular, estableciendo en estricto orden el de mayor y en orden descendente el de menor flujo peatonal y/o vehicular, procediendo luego a la adecuación de los mismos, empezado por el que se encuentre en primer lugar por mayor uso peatonal y/o vehicular y así sucesivamente hasta culminar con todos los puentes peatonales y/o vehiculares, adecuaciones que se realizaran en un plazo máximo de dieciocho (18 meses contados a partir de la culminación del inventario antes aludido […]” (subrayas de la Sala) Por lo anterior, la Sala advierte que el amparo de los derechos colectivos planteadas por el hoy tutelante, se encuentran inmersas en la precitada sentencia, por lo que resultaba procedente declarar el agotamiento de la jurisdicción en aplicación de la providencia de Sala Plena de esta Corporación, sin que ello implique que se está asimilando el concepto de andenes con el de pompeyanos, sino que, las referidas órdenes son amplias y obligan al municipio de Bucaramanga realizar todas las obras tendientes a mejorar el tránsito peatonal de la ciudad.

Los anteriores razonamientos, desarrollados en el fallo objeto de tutela, demuestran que, contrario a lo sostenido por el accionante en su demanda de amparo, el Tribunal Administrativo de Santander no vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia, dado que en la providencia objeto de censura expuso de manera razonada y suficiente los motivos por el cuales aplicó la figura del agotamiento de la jurisdicción, cuestión distinta que este no comparta los planteamientos efectuados por el juez natural de la causa en ejercicio de su competencia, autonomía y libre apreciación racional de las pruebas obrantes en el plenario, exégesis que no se advierte constitutiva de violación directa de la Constitución […]».

Se | |Se condene en costas y agencias |condene en costas y se reconozca| |en derecho al demandado. |el incentivo a favor del actor | | |popular. | De acuerdo con lo anterior, concluyó que: “[…] las demandas interpuestas en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos por los ciudadanos Jaime Orlando Martínez García y José David Rudman Gutiérrez, se dirigen contra la misma autoridad (Municipio de Bucaramanga) y guardan similitud en sus hechos y pretensiones, pues ambas buscan la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, debido a las condiciones en que se encuentran determinados andenes del Municipio de Bucaramanga que impiden y/o ponen en riesgo el tránsito seguro de personas con discapacidad física y visual […]”.

(negrillas de la Sala). Así, la Sala advierte que la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de confirmar la providencia apelada se fundamentó al encontrar acreditado que la acción popular 2018-00251-00 presentada ante el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga (objeto de tutela), y la acción popular 2008-00144-00 tramitada ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, las demandas se dirigen en contra de la misma autoridad (municipio de Bucaramanga), sus hechos y pretensiones guardan similitud pues ambas buscan la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, debido a las condiciones en que se encuentran determinados andenes en el municipio de Bucaramanga que impiden y ponen en riesgo el tránsito seguro de personas con discapacidad física y visual.

Contrario a ello, el actor consideró que no hay identidad de elementos en las acciones populares antes descritas, por cuanto advierte que los conceptos de andenes y pompeyanos son distintos e independientes. En cuanto a este aspecto en la providencia de 31 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, se expuso lo siguiente: “[ ] el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga resolvió extender el amparo constitucional a todo el Municipio de Bucaramanga, ordenando determinar la clase de adecuaciones o soluciones alternativas para ajustarse a la normatividad y la posterior adecuación de los andenes existentes en su jurisdicción, en beneficio de las personas con discapacidad o movilidad reducida y de la ciudadanía en general, incluso haciendo "adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad", de lo que se colige claramente que lo pretendido por el actor popular en la presente demanda (2018-00231-00) ya se encuentra inmerso en la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, debido a la orden de adecuación debe realizarse en toda la jurisdicción del Municipio de Bucaramanga […]”.

(Subrayas de la Sala) De conformidad con las consideraciones expuestas en la providencia objeto de censura, para la Sala resulta evidente que las dos acciones populares con radicados número 2018-00251-00 y 2008-00144-00, fueron promovidas bajo los mismos hechos, pretensiones y dirigidas contra la misma entidad demandada (municipio de Bucaramanga), en este sentido, el actor en las pretensiones de la acción popular núm. 2018-00251-00, tramitada ante el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga solicitó: “se le ordene realizar las obras civiles necesarias para construir el respectivo anden (POMPEYANO) en la porción faltante en el sitio de los hechos, dando continuidad a todo el andén a la misma altura y sin que presente altibajos o gradas” y en contra del municipio de Bucaramanga; asunto que se encuentra amparado en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 26 de marzo de 2010, adelantada dentro del proceso de acción popular 2008-00144-00, que indicó: «[…] Ordenar al representante legal del municipio de Bucaramanga que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, inicie las acciones administrativas y demás a que hubiere a lugar a efectos realizar un estudio técnico donde se determine la mejor forma de hacer las adecuaciones para que las personas con discapacidad o movilidad reducida y la ciudadanía en general puedan, o bien hacer uso de los andenes del municipio de Bucaramanga, o bien hacer las adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad, al transitar por estos andenes; deberán hacerse las adecuaciones conforme a la normatividad vigente sobre la materia, en un plazo no mayor de seis meses contados a partir del vencimiento del término para realizar los estudios anteriormente aludidos […]».

En virtud de lo anterior, no se advierte defecto alguno en la decisión del Tribunal accionado que determinó que se configuraba el agotamiento de jurisdicción, toda vez que existía una sentencia ejecutoriada que resolvió la afectación de los derechos colectivos que se pretendían amparar a través de la nueva demanda, como lo es, la acción popular con radicado 68001-33-31- 004-2008-144-00, la cual resolvió extender los efectos del fallo a todo el municipio de Bucaramanga, sin que ello implique que se está asimilando el concepto de andenes con el de pompeyanos, sino que, las referidas órdenes son amplias y obligan al municipio de Bucaramanga a realizar todas las obras tendientes a mejorar el tránsito peatonal de la ciudad..

En relación con la protección efectiva del derecho colectivo invocado por el actor popular, deberá tenerse en cuenta el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, el cual hizo extensiva la protección a todo el municipio de Bucaramanga, y será a través de los mecanismos establecidos que podrá verificarse el cumplimiento del mismo, esto es, mediante verificación de las acciones que ha hecho o ha diseñado el municipio de Bucaramanga en el sector, o mediante el trámite de desacato.

Los anteriores razonamientos demuestran que, contrario a lo sostenido por el accionante en su demanda de amparo, el Tribunal Administrativo de Santander no vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia, dado que en la providencia objeto de censura expuso de manera razonada y suficiente los motivos por los cuales aplicó la figura del agotamiento de la jurisdicción; cuestión distinta que este no comparta los planteamientos efectuados por el juez natural de la causa en ejercicio de su competencia, autonomía y libre apreciación racional de las pruebas obrantes en el plenario, exégesis que no se advierte constitutiva de violación directa de la Constitución;

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo promovida por el señor Jaime Orlando Martínez García, en contra del Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada la presente sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga el expediente correspondiente a la acción popular con radicado 68001-33-33-01-1-2018-00251-00, remitido en calidad de préstamo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Adelantado bajo el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, número único de radicación 68001-33-33-011-2018-00251- 00.

Demandante: Jaime Orlando Martínez García. Demandado: Municipio de Bucaramanga. [2] Ante lo que consideró la vulneración de los derechos colectivos en el espacio público con nomenclatura urbana Carrera 16 nro. 34-44 (Plaza de Mercado Central), y previas peticiones al municipio de Bucaramanga como medio de agotar el requisito de procedibilidad. [3] Las órdenes emitidas en la acción popular nro. 2008-00144-00, en su criterio, buscaban solucionar los problemas que se presentaban en los andenes existentes para la fecha de la acción popular; pero en una extralimitación de lo que podían ordenar extendió la protección solicitada para toda la ciudad de Bucaramanga de manera general, en el sentido de reproducir lo señalado en la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 de 2005. [4] Entiende el actor "Pompeyano: como reductor de velocidad", y señala que es diferente al andén según lo descrito por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas ICONTEC, que dentro de la Norma Técnica NTC-5610, literal 3.9, define: “3.9.

Pompeyano. (Cochón) Cruce vehicular-peatonal a nivel del andén para garantizar la seguridad y continuidad en el recorrido peatonal”. (Negrilla fuera de texto) [5] Refirió el actor con el mismo propósito las sentencias de 10 de diciembre de 2005, dentro de la acción de tutela nro. 2015-02862-00. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

C.P. Gerardo Arenas Monsalve; 15 de diciembre de 2015, dentro de la acción de tutela nro. 2015- 02957-00. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. [6] Destaca la Sala que la parte actora no señaló de manera expresa cuál o cuáles de los defectos específicos establecidos por la jurisprudencia constitucional son los que atribuye a las providencias cuestionadas; no obstante, al realizar un análisis de los hechos narrados en el escrito de tutela no advierte que en el presente caso se configure alguno de los defectos aquí enunciados. [7] La cual fue tramitada por esta misma Sala, bajo el radicado nro. 110010315000-2019-04938-00(AC), con ponencia del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato, donde fungió como demandante el señor Jaime Orlando Martínez García (mismo actor en la presente tutela) y demandados el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander; en la cual se profirió sentencia del 16 de diciembre del 2019.

Dentro del anterior fallo de tutela la Sala estudió la declaratoria de agotamiento de la jurisdicción decretada dentro de la acción popular radicada nro. 68001-33-33-01-1-2018-00246-01, en relación con la distinción entre andenes y pompeyanos, así como la aplicabilidad del agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto del 18 de octubre de 1986, Radicación No. E-10, Consejero Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez. [9] La Sección Tercera del Consejo de Estado, en un primer momento, aceptó la procedencia de la acumulación de procesos en acción popular.

Sin embargo, a partir del año 2004, esta sección comenzó a aplicar la figura del agotamiento de jurisdicción. Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, ha considerado que las acciones populares son susceptibles de acumulación con fundamento en la aplicación de las reglas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, como consecuencia de la remisión de que trata el artículo 44 de la Ley 472 de 1998.

Por tal motivo, se apartó de la aplicación de la figura del agotamiento de jurisdicción. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, Radicación No. 41001-33-31-004- 2009-00030-01 (AP), Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. [11] Ibidem. [12] “[…] d) El goce de un espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público: (…) m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”.