IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE INMEDIATEZ Y SUBSIDIARIEDAD La Sala advierte que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia del 14 de junio de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, fue notificada por anotación en el estado del 28 de junio de 2019, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 15 de enero de 2020.
Conforme con lo anterior, se advierte que transcurrieron seis meses y 16 días, de modo que fue superado el término adoptado por esta Corporación en la sentencia de Sala Plena. El término de inmediatez no puede contarse desde el auto de obedézcase y cúmplase del 1° de octubre de 2019, pues, en todo caso, desde la notificación de la providencia del 14 de junio de 2019, la parte actora tiene conocimiento de los supuestos defectos alegados y quedó habilitada para interponer la demanda de tutela.
(…) Por último, la Sala advierte que no es procedente pronunciarse sobre las vulneraciones alegadas frente al Ministerio de Salud y de Protección Social y al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, toda vez que no está cumplido el requisito de subsidiariedad. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00122-00 (AC) Actor: YESID ALBERTO MUÑOZ Y JAIME ALBERTO HERRERA MONTOYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores Yesid Alberto Muñoz Urrego y Jaime Alberto Herrera Montoya contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. Los demandantes, por conducto de apoderadas judiciales y en ejercicio de la acción de tutela, solicitaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En consecuencia, formularon, textualmente, las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Que se ordene se DESARCHIVE EL PROCESO EJECUTIVO el cual fue archivado por el Tribunal Contencioso administrativo del Valle del Cauca, el 26 de Noviembre /2019 dentro del expediente 2001-1530 correspondiente al pago de (sic).
SEGUNDO: Como consecuencia del mismo, se REABRA EL PROCESO EJECUTIVO, se REVOQUE la medida tomada y que se prosiga con el proceso ejecutivo, de tal manera que las sentencias dictadas por el Consejo de Estado no prescriban el 12 de Febrero/2020 toda vez que en el año 2017 en que se instauró la demanda ejecutiva, las mismas estaban vigentes, ordenando el pago por concepto de CAPITAL ACTUALIZADO, la suma de Quinientos sesenta y siete millones doscientos treinta nueve mil quinientos cuarenta pesos con veinticuatro centavos moneda corriente ($567.239.540.24); 4.- por concepto de INTERESES MORATORIOS, la suma de Ochocientos sesenta y dos millones cuatrocientos cuarenta mil setecientos diecinueve pesos con cero dos centavos moneda corriente ($862.440.719.02) Valores debidamente actualizados, de acuerdo con lo ordenado en la sentencia expedida por el Consejo de Estado.
TERCERO; Se le comunique a NACIÓN- MINSALUD; PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL ISS que de acuerdo con los estados financieros, y las normas especiales dadas en los Decretos 541/2016 modificado el articulo 1 por el Decreto 1051/2016, Articulo 192, 422; 442 C.G.P. el articulo 297 al 299 del Código contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que establece, que prestan mérito ejecutivo las sentencias debidamente ejecutoriadas dictadas por la jurisdicción contenciosa administrativa, que cancele dichas sentencias a todos los socios de Médicos San José tal y como consta en el mandamiento de pago inicial o en su defecto se fije una fecha exacta de pago[1]. 2.
Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Del proceso de controversias contractuales 2.1.1. La sociedad Médicos San José Ltda. interpuso acción contractual contra el Instituto de los Seguros Sociales, para que se declarara el incumplimiento del contrato IPS-0017-99[2] y se ordenara el pago de ciertas facturas. 2.1.2.
Por sentencia del 19 de agosto de 2005, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró el incumplimiento del contrato IPS-0017-99 y condenó al Instituto de los Seguros Sociales a pagar a la sociedad Médicos San José Ltda. las siguientes sumas: (i) $405.226.946, por concepto de capital adeudado, y (ii) $239.309.101, a título de intereses moratorios. 2.1.3.
Mediante sentencia del 18 de enero de 2015, en sede de grado jurisdiccional de consulta, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de condenar al Instituto de los Seguros Sociales a pagar a la sociedad Médicos San José Ltda. las siguientes sumas: (i) $567.239.540, por concepto de capital adeudado, y (ii) $862.440.719, a título de intereses moratorios. 2.2.
Del proceso ejecutivo 2.2.1. La sociedad IDIME S.A. y otros, en calidad de accionistas de la sociedad Médicos San José, promovieron proceso ejecutivo contra el Ministerio de Salud y de la Protección Social, con el fin de obtener el pago de lo dispuesto por la sentencia del 18 de enero de 2015. 2.2.2. Por auto del 13 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca libró mandamiento de pago por el valor de la condena ($1.429.680.259) y se abstuvo de ordenar el pago de costas e intereses. 2.2.3.
El Ministerio de Salud y de la Protección Social interpuso recurso de reposición contra el mandamiento de pago, toda vez que, en su criterio, el crédito reclamado está sometido a las reglas de pago dispuestas en el procedimiento liquidatario del Instituto de los Seguros Sociales. 2.2.4. Por auto del 18 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca repuso la decisión de librar mandamiento de pago y ordenó la devolución del escrito de demanda, pues, en efecto, el pago reclamado está sujeto a lo dispuesto en el procedimiento liquidatario, de conformidad con el reconocimiento y graduación realizado en la Resolución 10079 de 2015. 2.2.5.
La parte ejecutante interpuso recurso de apelación, por cuanto, a su juicio, la Resolución 10079 de 2015 no afecta al título (sentencia) ni su exigibilidad. Que asumir lo contrario derivaría en el desconocimiento de la efectividad de las sentencias judiciales. 2.2.6. Mediante providencia del 14 de junio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, confirmó el auto del 18 de enero de 2019, puesto que el pago del crédito reclamado está sujeto a las reglas del procedimiento liquidatario. 2.2.7.
La sociedad IDIME S.A. y otros interpusieron recurso de súplica contra la providencia del 14 de junio de 2019. 2.2.8. Por auto del 19 de julio de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rechazó el recurso de súplica, pues, de conformidad con el artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso. 2.2.9.
En providencia del 1° de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso obedecer y cumplir lo dispuesto en el auto del 14 de junio de 2019. 2.3. De la solicitud de información formulada al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación 2.3.1. El 6 de noviembre de 2011, la apoderada de la sociedad Médicos San José S.A. solicitó al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación información sobre el estado del trámite de pago de las sentencias del 19 de agosto de 2005 y del 18 de enero de 2015 (disponibilidad de recursos, tiempo estimado de pago, gestiones realizadas, etcétera). 2.3.2.
Por comunicación del 14 de noviembre de 2019, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación respondió la petición, en el sentido de informar lo siguiente: (i) que se pagaron las acreencias de primera clase; (ii) que el patrimonio autónomo realiza los pagos de conformidad con el orden legamente previsto y según la disponibilidad de recursos;
(iii) que no existen recursos líquidos para pagar las acreencias de quinta clase (créditos quirografarios); (iv) que no es posible informar una fecha estimada de pago; (v) que han sido comercializados varios bienes, con el fin de obtener recursos, y (vi) que las gestiones de pago se adelantan de conformidad con el respectivo contrato de fiducia mercantil. 2.4.
De la petición de información formulada al Ministerio de Salud y Protección Social 2.4.1. El 13 de noviembre de 2019, la apoderada de la sociedad Médicos San José S.A. también solicitó información al Ministerio de Salud sobre el pago de las sentencias del 19 de agosto de 2005 y del 18 de enero de 2015. 2.4.2. Mediante comunicación del 18 de noviembre de 2019, el Ministerio de Salud y de Protección Social informó que no es sucesor procesal del extinto Instituto de Seguros Sociales y que el pago reclamado está a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación. Además, informó que la petición fue remitida al aludido patrimonio autónomo, por ser el encargado del pago reclamado. 3.
Argumentos de la tutela 3.1. En resumen, la parte actora alegó lo siguiente: 3.1.1. Que las autoridades demandadas desconocieron la Ley 1105 de 2006, que establece que deben seguirse preferentemente los regímenes propios de liquidación, contenidos en normas especiales. Que «al existir norma especial de pago por parte del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL para las sentencias contractuales contra el extinto ISS […] se debió tener en cuenta dicha disposición para aceptar el proceso ejecutivo con las sentencias objeto del proceso y no revocar el mandamiento de pago, toda vez que los mencionados decretos establecen claramente que dicha entidad asume que es igual a responder por las obligaciones falladas en dichos procesos tal y como lo establece la ley 1105/2006 en su artículo primero». 3.1.2.
Que los demandados vulneraron el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que no dieron efectividad a las sentencias del 19 de agosto de 2005 y del 18 de enero de 2015, pese a encontrarse debidamente ejecutoriadas. Que, de hecho, de conformidad con los artículos 297 a 299 de la Ley 1437 de 2011 y 422 del Código General del Proceso, las sentencias ejecutoriadas prestan mérito ejecutivo. 3.1.3 Que tampoco se tuvo en cuenta que las obligaciones reconocidas en las sentencias del 19 de agosto de 2005 y del 18 de enero de 2015 prescriben en cinco años.
Que la prescripción ocurrió el 12 de febrero de 2020 y hace imposible acudir a la jurisdicción para reclamar el cumplimiento. Que, de hecho, también se configuró la caducidad de la acción ejecutiva. 3.1.4. Que el tema de la prescripción fue planteado en el recurso de apelación propuesto contra la providencia del 18 de enero de 2019, pero no fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 3.1.5.
Que han pasado 18 años desde la presentación de la acción contractual y no ha sido posible obtener el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Instituto de los Seguros Sociales. 3.1.6. Que el Ministerio de Salud y Protección Social también vulneró los derechos invocados, toda vez que incumplió la obligación de hacer efectivo el pago a los acreedores contractuales del Instituto de Seguros Sociales, de conformidad con los Decretos 1051 de 2016 y 541 de 2016.
Que también desconoció que sí existen activos líquidos para hacer efectivo el pago reclamado, según se aprecia en los estados financieros de Fiduagraria S.A. (administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación). Que, de hecho, el Ministerio afecta el patrimonio remanente, pues, mediante Ley 2008 de 2019, fue autorizado transferir el dominio y titularidad de un edificio de propiedad del extinto Instituto de Seguiros Sociales. 3.1.7.
Que el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación también vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, por cuanto existen recursos líquidos para pagar y no tiene planteado pagar obligación reclamada. 3.1.8. Finalmente, la parte actora adujo que la tutela cumple el requisito de inmediatez, «toda vez que la última providencia fue dictada Noviembre/2019, expedida por el mismo Tribunal, donde ordena el archivo del proceso tal y como consta en la página web de la rama judicial»[3]. 4.
Trámite procesal 4.1. Mediante providencia del 21 de enero de 2020[4], el Despacho Sustanciador inadmitió la demanda de tutela y requirió a los demandantes para que acreditaran la condición de accionistas de la sociedad Médicos San José S.A. 4.2. En memorial 23 de enero de 2020[5], los demandantes acreditaron la condición de accionistas de la sociedad Médicos San José S.A. 4.3.
Por auto del 3 de febrero de 2020[6], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en calidad de tercero con interés, al Ministerio de Salud y de Protección Social. 4.4.
En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a las autoridades judiciales demandadas y al tercero con interés[7]. 5. Intervenciones 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, manifestó que la tutela no tiene vocación de prosperidad, por lo siguiente: 5.1.1.
Que la exigibilidad del pago reclamado por la parte actora está sujeta al procedimiento liquidatorio del Instituto de Seguros Sociales, en el que figura como admitido y de quinta categoría, de conformidad con la Resolución 10079 de 2015. 5.1.2. Que los créditos integrados a un concurso de acreedores no son susceptibles de ejecución judicial, de conformidad con el fuero de atracción previsto en el artículo 6 [literal d] del Decreto 254 de 2000.
Que, de hecho, así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-382 de 2005. 5.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Ministerio de Salud y Protección Social no intervinieron, pese a que fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 2012[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[9], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante;
(v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[10]. 2.
Caso concreto 2.1. De manera previa a cualquier consideración, la Sala estima necesario verificar si la solicitud de amparo interpuesta por la parte actora cumple el requisito de inmediatez. 2.2. La inmediatez es un presupuesto procesal que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 2.2.1.
La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. 2.2.2.
Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda[11], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 2.2.3.
Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»[12]. 2.3.
En el caso concreto, la Sala advierte que la solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia del 14 de junio de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, fue notificada por anotación en el estado del 28 de junio de 2019[13], mientras que la demanda de tutela fue presentada el 15 de enero de 2020[14].
Conforme con lo anterior, se advierte que transcurrieron seis meses y 16 días, de modo que fue superado el término adoptado por esta Corporación en la sentencia de Sala Plena[15]. 2.3.1. El término de inmediatez no puede contarse desde el auto de obedézcase y cúmplase del 1° de octubre de 2019, pues, en todo caso, desde la notificación de la providencia del 14 de junio de 2019, la parte actora tiene conocimiento de los supuestos defectos alegados y quedó habilitada para interponer la demanda de tutela. 2.3.2.
También conviene precisar que la inmediatez no puede contarse desde la providencia que rechazó el recurso de súplica formulado contra el auto del 14 de junio de 2019, puesto que ese recurso es abiertamente improcedente y no puede tener la virtualidad de suspender o reanudar el término de inmediatez. Admitir lo contrario derivaría en que el término para ejercer la tutela pueda revivirse mediante el ejercicio de recursos abiertamente improcedentes o extemporáneos. 2.4.
La Sala no desconoce que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 2.4.1.
En este caso, sin embargo, no se advierte alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela. Si los demandantes estimaban que las providencias cuestionadas incurrieron en violación de derechos fundamentales, lo propio era que presentaran la acción de tutela tan pronto tuvieron conocimiento de la que culminó el proceso ejecutivo, esto es, desde la notificación del auto del 14 de junio de 2019. 2.5.
Por último, la Sala advierte que no es procedente pronunciarse sobre las vulneraciones alegadas frente al Ministerio de Salud y de Protección Social y al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, toda vez que no está cumplido el requisito de subsidiariedad. En efecto, como bien lo advirtieron dichas entidades y las autoridades judiciales demandadas, existe un procedimiento en trámite para efecto de obtener el pago de las sumas reconocidas en las sentencias del 19 de agosto de 2005 y del 18 de enero de 2015, esto es, el trámite de concurso de acreedores adelantado con ocasión de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales. 2.6.
Lo anterior es suficiente para declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores Yesid Alberto Muñoz Urrego y Jaime Alberto Herrera Montoya contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela presentada por los señores Yesid Alberto Muñoz Urrego y Jaime Alberto Herrera Montoya, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Magistrada JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folios 19 y 20 del cuaderno principal de tutela. [2] El objeto del contrato era realizar tomografías en la Clínica Rafael Uribe Uribe a los afiliados y beneficiaros del Instituto de los Seguros Sociales. [3] Folio 23 del cuaderno principal de tutela [4] Folio 34 ibídem. [5] Folios 78 a 56 ibídem. [6] Folio 57 ibídem. [7] Folios 58 a 63 ibídem. [8] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. [9] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [10] SU-573 de 2017. [11] Sentencia T- 123 de 2007. [12] Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.
Exp. Nº 11001-03-15- 000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] En https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/Bienvenida. Expediente 76001-23-31-000-2001-01530-02. [14].Folio 24 del cuaderno principal de tutela. [15] Expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.