IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial La Sala advierte que, a la fecha en que asumió el conocimiento de la tutela, ya había sido sancionada la denominada Ley de Crecimiento Económico. Siendo así, a juicio de la Sala, la señora [accionante] cuenta con otro mecanismo de defensa, como lo es la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y regulada en el Decreto 2067 de 1991.

(…) [L]a Sala concluye que la tutela es improcedente frente a los argumentos propuestos contra el trámite legislativo que concluyó con la Ley 2010 de 2019, por no estar cumplido el requisito de subsidiariedad. (…) La Sala también advierte que la tutela es improcedente frente a la Resolución 4929 del 2019, por tratarse de un acto administrativo de carácter general y por no cumplirse el requisito de subsidiariedad.

(…) En consecuencia, la Sala concluye que la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de subsidiariedad. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05272-00 (AC) Actor: LEIDY JULIETH TORRES RAMOS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y CONGRESO DE LA REPÚBLICA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Leidy Julieth Torres Ramos contra la Presidencia de la República y el Congreso de la República.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 12 de diciembre de 2019, la demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la participación política y a la vivienda digna. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Se me ampare mi derecho fundamental a la Igualdad de trato ante la Ley (art, 13 CP), pues respecto a otros trámites de proyecto de Ley Estatutaria, no se me concede el tiempo que la Ley regla para que podamos, estudiarla, participar con iniciativas u objetarlas; y demás, al aprobarse dentro de la mitad de una sola legislatura, implica igualmente unos tiempos que aquí no se cumplen, según lo dispuesto por la Ley, y en términos de igualdad de trato a quienes tenemos derecho a defendernos al verme afectada, con la reforma a la ley estatutaria que promueve el Gobierno de la mano del CONGRESO.

SEGUNDO: Solicito, con todo respeto, se me ampare mi derecho a la PAZ, (art. 22 C.P.), que se encuentra perturbada como marchante pacifica, por la situación de inestabilidad e inseguridad que trasmite el Gobierno en su forma de manejar la situación del PARO NACIONAL y sus motivaciones, que han ocasionado ya, la misma muerte de los jóvenes que en una situación de desproporcionalidad del poder del Estado perdieron sus vidas protestando, me ha sumergido en un estado de zozobra e inseguridad, que afecta la paz no solo mía como ciudadana de presunta "clase media", sino de mi familia, por mi situación de mayor imposibilidad de acceder a la vivienda digna, ahora sin poder tramitar subsidios de vivienda por parte del Estado, como empresaria, por la inestabilidad económica que trae la reforma tributaria, y que se está generando con el PARO, este último, porque uno de sus efectos, ha sido según la ANDI, la baja frente a el interés en querer invertir en el País y el proyecto turístico que lidero como empresaria, va dirigido a un mercado especialmente internacional, como líder social que se ha visto expuesta a amenazas por denunciar injusticias en mi ciudad y por promover la iniciativa ciudadana "REFERENDO, POR UNA COLOMBIA SOBERANA", según memes adjuntos, y al ver como cada día mueren más líderes sociales, en un ambiente de impunidad durante el gobierno del Dr. Duque, mírese que han fallecido más de 120 líderes sociales indígenas, sin que a la fecha se hubiese capturado, ni el primer responsable por indicios sobre los hechos, mostrando la inoperancia del Estado en garantizarnos la tranquilidad, que hoy, siento arrebatada, porque si bien, en gobierno anteriores las cosas no han sido las mejores, este gobierno supero todo los límites de tolerancia y ha movilizado al pueblo como nunca lo había visto, a mis 37 años, no solo, porque con todo el poder del Estado, no nos logra brindar un aire de seguridad a los líderes sociales, y contrario a ello, se ve inmerso en investigaciones de violación a los DDHH, respecto del caso acaecieron el pasado 29 de agosto de 2019 en San Vicente del Caguán (CAQUETÁ), donde ha comunicado oficialmente la Fiscalía General de la Nación y confirmado por el Instituto Medicina Legal, que murieron por causa del bombardeo 8 menores de edad, involucrando presuntamente a el ejército Colombiano, ocasionándose la moción de censura y posterior renuncia del entonces MINISTRO DE DEFENSA Dr. GUILLERMO BOTERO.

TERCERO: Se me ampare como ciudadana, el debido proceso (art, 29 C.P.) que se me está vulnerando, al avanzar en la APROBACIÓN DE UNA LEY, cuando, quien la promovió, abrió mesa de diálogo sobre la reforma y estamos en dicha etapa inicial del dialogo, avanzando en una Ley que NO ha sido aprobada por la MAYORÍA ABSOLUTA, ni en los tiempos de ley, y si como pueblo inconforme recogimos algunas de nuestras inquietudes y las manifestamos a través de la MESA NACIONAL DEL PARO, y esta la reconoce para dialogar, nos legitima como constituyente primarios, a través de esta, para conversar y conocer nuestras inquietudes, pero con el gobierno directamente, deslegitimando así mismo las facultades que ostentan el congreso para tramitar la reforma, porque las partes directamente interesadas, pueblo y gobierno están sentados en la mesa, y el congreso que son "intermediarios representantes del pueblo", podría decirse, ha sido relevado de esas facultades hasta tanto no se cierre la mesa de diálogo, esto es una manifestación genuina del pueblo, y así debe entenderse por el gobierno, porque aquí lo único que se persigue, es el interés general, y si, con un debate ajuiciado, con el aporte de la sociedad y sus diferentes sectores, podremos llegar a un pacto, a un gran acuerdo tributario, que se puede sancionar entre el 16 de marzo y el 20 de junio y que seguramente marcará una diferencia de real impacto en la disminución de la brecha de la desigualdad, el avanzar en la aprobación de la misma, sería violar mi derecho de defensa que está en espera de la conversación o conciliación, ofrecida por el presidente, y la sanción por este último, viola claramente mis derechos aquí reclamados, por las razones expuestas.

CUARTO: Solicito con todo respeto, el derecho a participar del control del poder político (art. 40 literal 2 y 6).

QUINTO: Se me ampare mi derecho a la vivienda digna, el cual se ve amenazado con la resolución 4929 del 2019 emitida por el MINISTRO DE HACIENDA Dr. ALBERTO CARRASQUILLA como medida a mitigar el déficit fiscal que generó la ley de tributaria que pretende sancionar el actual gobierno, conforme antes razones expuestas[1]. 2. Hechos Revisado el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.

Mediante sentencia C-481 del 16 de octubre de 2019, la Corte Constitucional declaró inexequible, por vicios de procedimiento, la Ley 1943 de 2018, «por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones». 2.2. El 22 de octubre de 2019, el Gobierno Nacional radicó en el Congreso de la Republica el proyecto denominado «Ley de Crecimiento Económico». 2.3.

El 27 de noviembre de 2019, la señora Leidy Julieth Torres Ramos envió comunicación al Presidente de la República, en la que propuso ciertos temas para tratar en el marco de la denominada «Mesa de Conversación Nacional». 3. Argumentos de la tutela 3.1. La parte actora alegó que la Presidencia de la República y el Congreso de la República vulneraron los derechos fundamentales invocados, por las razones que se resumen enseguida: 3.1.1.

Que el proyecto de ley no fue publicado oportunamente y no se dio oportunidad para analizarlo de manera adecuada. Que el proyecto fue publicado el 24 de octubre de 2019 y ese mismo día pasó a las comisiones terceras de Senado y Cámara. Que se trata de un proyecto con alta relevancia nacional y requiere amplia divulgación y análisis. 3.1.2.

Que el proyecto de ley no obtuvo la mayoría absoluta, tal y como, a su juicio, lo exige el artículo 153 de la Constitución Política. Que, en efecto, en primer debate, los senadores Gustavo Bolívar, Iván Marulanda, Katherine Miranda, Sergio Marín y David Racero pidieron el archivo del proyecto de ley. 3.1.3. Que la actuación del Congreso de la República carece de legitimidad, pues desconoce los eventuales acuerdos que puedan alcanzarse en la mesa de diálogo instalada entre el Gobierno Nacional y la ciudadanía, derivada del paro nacional. 3.1.4.

Que el Presidente de la República pretende sancionar la Ley de Crecimiento Económico sin discutir con la Mesa Nacional de Paro. Que eso denota un claro desconocimiento de la voluntad del constituyente primario. 3.1.5. Que existe una falta de gobernabilidad por parte del Presidente de la República y falta de voluntad de diálogo con el pueblo, pues tramita una reforma tributaria sin análisis y sin tener en cuenta el clamor popular.

Que esa situación ha llevado a movilizaciones populares, toda vez que la reforma tributaria afecta de manera grave a la clase media, a los campesinos, los indígenas y el medio ambiente. Que la falta de gobierno también se evidencia en el gran número de líderes sociales asesinados y en la situación de inseguridad generalizada. 3.1.6. Que la reforma tributaria «se tramita por intereses de unos pocos, pasando por encima de los intereses de todos los Colombianos en general, y que el gobierno ha querido vender al pueblo colombiano la idea de su gran propuesta de crecimiento económico, porque alega que el crecimiento económico en este año pasó del 1.4 % al 3 %, pero miremos el gasto y las exoneraciones que el gobierno le viene otorgando a la Burocracia del país que aumentó la desigualdad, como por ejemplo el reducir del 2 % al 1% el impuesto al patrimonio de quienes tienen bienes avaluados por encima de los cinco mil millones de pesos […]»[2]. 3.1.7.

Que el Ministerio de Hacienda eliminó los subsidios para compra de vivienda, toda vez que debe financiar el déficit fiscal derivado de la inequitativa reforma tributaria. 3.2. En escrito adicional, la demandante aseguró que la demanda de inconstitucionalidad no es procedente, pues la ley no ha sido sancionada. Que, además, debe anularse lo actuado en la sesión legislativa del 20 de diciembre de 2019, por violación del principio de publicidad. 4.

Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 19 de diciembre de 2019[3], el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela, ordenó notificar, en calidad de demandados, al presidente del Congreso de la República y al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y dispuso la publicación del auto admisorio en la página web del Consejo de Estado, para que la comunidad se informe de la existencia de la tutela de la referencia. 4.2.

Además, denegó la medida provisional solicitada en la demanda de tutela, consistente en la suspensión del trámite de la denominada Ley de Crecimiento Económico. 5. Intervenciones 5.1. El Secretario General del Senado de la República manifestó que al Congreso de la República le compete adelantar los procesos legislativos y que, en el marco de esa competencia, debatió y aprobó la Ley de Crecimiento Económico.

Que ahora compete al ejecutivo sancionar dicha ley. 5.1.1. Que carece de competencia para efecto de tomar medidas sobre las situaciones de inseguridad alegadas por la parte actora, toda vez que el manejo del orden público le corresponde al ejecutivo. 5.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto de apoderada judicial, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, por lo siguiente: 5.2.1.

Que la demandante cuenta con otro mecanismo de defensa, toda vez que la Ley 1948 de 2018 puede ser objeto de demanda de inconstitucionalidad. Que no se evidencia un prejuicio irremediable, que hiciera procedente la tutela como mecanismo transitorio de protección. 5.2.2. Que la actora desconoce que la Corte Constitucional dio un término perentorio para efecto de adoptar una nueva ley de reforma tributaria y evitar que retome vigencia la normativa anterior a la Ley 1948 de 2018. 5.2.3.

Que no se puede predicar la vulneración de derechos fundamentales a partir de un trámite legislativo adelantado por orden expresa de la Corte Constitucional. Que, de hecho, la actora sustenta la tutela en un hecho futuro e incierto, toda vez que se fundamenta en el supuesto de que la Ley de Crecimiento Económico tendrá efectos negativos. 5.2.4.

Que, por lo demás, la demandante bien puede intervenir en los conversatorios regionales organizados por el Gobierno Nacional y expresar sus inconformidades. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela. Generalidades. 1.1. La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. 2.

Caso concreto 2.1. La demandante pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la participación ciudadana, que estimó vulnerados en el marco del proceso legislativo adelantado frente a la denominada Ley de Crecimiento Económico. A su juicio, dicho trámite se ha adelantado con errores de trámite relacionados con el principio de publicidad (vicios de forma) y con desconocimiento de los efectos nocivos que tendrá frente a la clase media, los indígenas, los campesinos y el medio ambiente (vicios de fondo).

Por consiguiente, solicitó que se suspendiera el trámite legislativo de dicha ley. 2.2. De entrada, la Sala advierte que, a la fecha en que asumió el conocimiento de la tutela, ya había sido sancionada la denominada Ley de Crecimiento Económico. Como es de público conocimiento, el pasado 27 de diciembre de 2019, el Presidente de la República sancionó la Ley 2010 de 2019, «por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones».

Además, dicha ley fue publicada en el Diario Oficial N°. 51179 del 27 de diciembre 2019, página 43. 2.2.1. Siendo así, a juicio de la Sala, la señora Leidy Julieth Torres Ramos cuenta con otro mecanismo de defensa, como lo es la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política[4], y regulada en el Decreto 2067 de 1991, «por medio del cual se dicta el régimen de procedimiento de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional».

En efecto, mediante dicha acción la demandante puede cuestionar los vicios de forma que, a su juicio, se configuraron durante el proceso legislativo y que, según dice, resultaban indispensables para la formación de la ley, así como los vicios de fondo que estime que afectan la esencia o el contenido de la Ley 2010 de 2019. 2.2.2. La acción pública de inconstitucionalidad constituye un mecanismo idóneo, pues, al ejercerla, la demandante puede proponer las inconformidades que plantea en la demanda de tutela.

La Corte constitucional dijo que en el Decreto 2067 de 1991 «se plasma la posibilidad con que cuentan los ciudadanos, en ejercicio de sus derechos políticos y del correspondiente control que pueden realizar sobre las actuaciones estatales, de interponer acciones en las cuales cuestionen la adecuación o conformidad de una determinada ley con el ordenamiento superior, de forma que como consecuencia de la eventual contravención en que se haya incurrido al expedir dicha norma, se declare su remoción del ordenamiento jurídico»[5]. 2.2.3.

Siendo así, la Sala concluye que la tutela es improcedente frente a los argumentos propuestos contra el trámite legislativo que concluyó con la Ley 2010 de 2019, por no estar cumplido el requisito de subsidiariedad. 2.3. Por otra parte, la demandante solicitó la protección del derecho a la vivienda digna, que estimó vulnerado porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público revocó la Resolución 4929 del 2019[6], que, a su juicio, elimina el beneficio de subsidio para la compra de vivienda. 2.3.1.

La Sala también advierte que la tutela es improcedente frente a la Resolución 4929 del 2019, por tratarse de un acto administrativo de carácter general y por no cumplirse el requisito de subsidiariedad. Veamos. 2.3.2. Por regla general, la acción de tutela no es el mecanismo procedente para cuestionar actos de carácter general, como es el caso de la ley y los actos administrativos generales, pues existe causal expresa de improcedencia, prevista en el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que dice: Artículo 6º.- Causales de improcedencia de la tutela.

La acción de tutela no procederá: […] 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. 2.3.3. La razón de ser de esta causal de improcedencia se explica en el hecho que, en principio y por regla general, los actos de carácter general, impersonal y abstracto no afectan los derechos fundamentales de los asociados.

También ocurre que existen mecanismo de defensa judicial para efecto de cuestionar cualquier eventual oposición entre el ordenamiento jurídico y el acto general. 2.3.4. En todo caso, la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general no puede acogerse de manera absoluta, pues la propia Corte Constitucional ha señalado que ese tipo de actos pueden vulnerar o amenazar derechos fundamentales en casos particulares y concretos y que el juez de tutela puede intervenir cuando se advierta la realización de un perjuicio irremediable.

En palabras de la Corte Constitucional[7]: De este modo, la acción de tutela no procede para controvertir actos de carácter general, aun cuando su contenido pueda ser contrario a normas sobre derechos fundamentales, porque para ello se han previsto otras vías procesales. Pero cuando el contenido lesivo de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se materializa en una situación concreta y afecta derechos fundamentales de una persona, la acción de tutela es, sin olvidar su carácter subsidiario, la vía adecuada para promover ante los jueces la defensa de esos derechos.

En efecto, cuando una persona acude a la acción de tutela para cuestionar un acto de carácter general, impersonal y abstracto, pero no con la pretensión de obtener un pronunciamiento de esas mismas características sobre la conformidad o no del acto con la Constitución, sino para, dado que se encuentra entre sus destinatarios, prevenir que le sea aplicado, nos encontramos en una hipótesis distinta a la prevista en la ley sobre la improcedencia de la acción de tutela.

La actuación del particular afectado se dirige, en este caso, no a obtener la declaratoria de inconstitucionalidad del acto general, sino a prevenir que el mismo sea aplicado en su caso, evitando, de esta manera, que en relación con ese particular, se materialicen sus efectos lesivos de derechos fundamentales. Sobre el particular la Corte ha expresado que, en tal eventualidad, “… no se trata de anular, por la vía de la tutela, una norma de carácter general e impersonal, (…) sino de dejar sin efecto su aplicación, en un caso particular y concreto, cuando de ella se siga la violación de un derecho fundamental”.

Con todo, en este último escenario, también operaría el carácter subsidiario de la acción de tutela, por modo que, en principio la misma resultaría improcedente, no ya por dirigirse contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto -porque, como se ha visto, lo que se pretende es enervar la aplicación del mismo a un caso concreto- sino por la existencia de mecanismos alternativos de defensa judicial.

En efecto, el particular que tema que la aplicación de una ley o de un acto administrativo de carácter general se derive una concreta afectación de sus derechos fundamentales, puede acudir a los mecanismos que el ordenamiento ha previsto para la controversia de tales actos, bien sea la acción pública de inconstitucionalidad o la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el caso. 2.3.5.

Para la Sala, la procedencia de la acción de tutela contra actos generales también puede sustentarse en la salvaguarda de la supremacía normativa de la Constitución (artículo 4), cuando se advierta que el contenido de dichos actos se oponen a los dictados de la Constitución. En todo caso, la situación de inconstitucionalidad no es suficiente para la procedencia de la tutela, por cuanto, se reitera, en todo caso, deberá evidenciarse la efectiva violación o amenaza de los derechos fundamentales del interesado y la existencia de perjuicio irremediable. 2.3.6.

En el sub lite, la Sala estima que la tutela es improcedente, toda vez que la actora no cuestiona los efectos concretos que en su caso tendría la Resolución 4929 del 2019, sino que pretende abrir una discusión general de constitucionalidad y legalidad frente al alcance de ese acto. De hecho, no se advierte que la actora explique cuál sería el perjuicio irremediable que causaría en su caso la aplicación del acto mencionado. 2.3.7.

Por lo tanto, lo procedente es que la demandante acuda al medio de control de simple nulidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2017. Ese es el mecanismo idóneo y eficaz, pues, al ejercerlo, la señora Leidy Julieth Torres Ramos bien puede solicitar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 4929 del 2019. 2.4.

En consecuencia, la Sala concluye que la tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Leidy Julieth Torres Ramos, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folios 15 a 18 del cuaderno principal de tutela. [2] Folio 12 ibídem. [3] Folio 24 ibídem. [4] Artículo 241.

A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. [5] Auto A-307 de 2014. [6] Por la cual se autoriza a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público a realizar una operación de manejo de deuda pública interna, consistente en declarar de plazo vencido y redimir anticipadamente Títulos de Tesorería TES Clase B emitidos por la Nación adquiridos como inversiones transitorias de liquidez [7] Sentencia T-1073 de 12 de diciembre de 2007.