CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD – Procedencia i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa; (ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 ACTOS ADMINISTRATIVOS – Clasificación según sus efectos / RESOLUCIÓN 0945 DE 2020 – Expedida en desarrollo del Decreto que declaró Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica [L]os actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables (…) la Resolución 0945 de 2020 invoca como presupuestos normativos extraordinarios, entre otros: (i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el Estado de Emergencia Sanitaria, por el brote pandémico COVID-19 en el país, con base en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015;
(ii) el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de conjurar esta crisis sanitaria y prevenir la extensión de sus efectos, de conformidad con el artículo 215 superior y la Ley 137 de 1994; y (iii) el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual el presidente de la república ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril.
En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rige actualmente en el país FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / RESOLUCIÓN 0945 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1753 DE 2015 – ARTÍCULO 69 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VENTIDÓS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01216-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 0945 DEL 25 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD Asunto: Avoca conocimiento AUTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución No. 0945 del 25 de marzo de 2020, proferida por el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional, «Por medio de la cual se adopta la suspensión de los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que adelanta el Ministerio de Defensa Nacional», teniendo en cuenta los siguientes: 1.
ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Ministerio de Defensa Nacional- MINDEFENSA remitió al Consejo de Estado copia de la referida Resolución 0945 del 25 de marzo de 2020, para efectos de su control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, lo cual fue comunicado mediante oficio del 21 de abril de 2020. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.
Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem, a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.
No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.
En el presente caso, se advierte que la Resolución 0945 del 2020, proferida por el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional resuelve, en su artículo 1º: «Suspender los términos procesales de las actuaciones disciplinarias de primera y segunda instancia que se originan y adelantan en la Oficina de Control Disciplinario Interno y el Despacho del Ministro de Defensa Nacional a partir del 25 de marzo de 2020 y hasta el 12 de abril de 2020, tiempo durante el cual no correrán los términos para todos los efectos legales»; en su artículo 2º: «Durante el termino (sic) de suspensión no se realizarán diligencias disciplinarias, las cuales se reprogramarán una vez venza el término aquí señalado»; y por último, en su artículo 3º señala su vigencia a partir de su publicación. Lo anterior, en ejercicio de la potestad disciplinaria que corresponde a las ramas, órganos y entidades del Estado, para conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias (artículo 2 de la Ley 734 de 2002); el deber de adoptar e implementar el sistema de control interno disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad, aseguntrando su autonomía e independencia (artículo 34, numerales 31 y 32 ejusdem); y la facultad de la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional de proponer la política, planes y programas de capacitación y divulgación sobre el régimen disciplinario (artículo 28, numeral 4º del Decreto 4890 de 2011).
Por tanto, corresponde a una expresión de la función administrativa a cargo de dicha cartera, en el marco de su misión de «Diseñar, formular, gestionar y dirigir las políticas públicas de seguridad y defensa, así como liderar el direccionamiento estratégico de la Fuerza Pública y proveer los medios para el cumplimiento de los enunciados constitucionales, dentro de un marco de eficacia y transparencia» (artículo 1º de la Resolución No. 6060 del 6 de noviembre de 2019) 2.2.2.
En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[5].
(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución 0945 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, adopta disposiciones sobre la reglamentación de los procedimientos disciplinarios que se originan y adelantan en la Oficina de Control Disciplinario Interno y el Despacho del Ministro de Defensa Nacional, específicamente referidas a la suspensión de los términos que rigen su instrucción y decisión, las cuales están dirigidas a los titulares y destinatarios de la acción disciplinaria a nivel interno y a la ciudadanía, en general, a nivel externo. 2.2.3.
Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que el Ministrio de Defensa Nacional es un organismo que integra el sector central de la Rama Ejecutiva del orden nacional, según lo dispone el artículo 38 de la ley 489 de 1998, e integra la administración pública, como organismo principal, según las voces del artículo 39 de la ley ibídem.
Por lo tanto, por emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la que se encuentra cumplida dicha exigencia. 2.2.4. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.
En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».
En el presente caso, se tiene que la Resolución 0945 de 2020 invoca como presupuestos normativos extraordinarios, entre otros: (i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el Estado de Emergencia Sanitaria, por el brote pandémico COVID-19 en el país, con base en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015;
(ii) el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de conjurar esta crisis sanitaria y prevenir la extensión de sus efectos, de conformidad con el artículo 215 superior y la Ley 137 de 1994; y (iii) el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual el presidente de la república ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril.
En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y como desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rige actualmente en el país, declarado a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del medio de control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución No. 0945 del 25 de marzo de 2020, proferida por el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional, «Por medio de la cual se adopta la suspensión de los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que adelanta el Ministerio de Defensa Nacional», con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer según lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.
Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a los siguientes sujetos procesales: a. Ministro de defensa nacional. b. Director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. Agente del Ministerio Público. 2.
Córrase traslado al Ministerio de Defensa Nacional por el término de diez (10) días, según lo establecidos en el artículo 185 del CPACA, en concordancia con el artículo 199 ibídem, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 3. Adviértasele al Ministerio de Defensa Nacional que, durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Resolución 0945 de 2020 y las demás pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, en concordancia con el artículo 175, parágrafo 1° del CPACA. 4.
Infórmese a la comunidad en general, mediante aviso publicado en la página web de la corporación o cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar la legalidad de la Resolución 0945 de 2020, de conformidad con el artículo 185, numeral 2º del CPACA. 5.
Vencido el término anterior, córrase traslado al agente del Ministerio Público por el término de diez (10) días, para que rinda concepto, por escrito, sobre la legalidad de la Resolución 0945 de 2020, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185, numeral 5 del CPACA. 6. Invítese, a través de los correos institucionales que aparecen en sus respectivos portales web, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, La Asociación Colombian de Derecho Procesal Constitucional y las Facultades de Derecho de la Universidad Santo Tomás y la Universidad Externado de Colombia para que, si a bien lo tienen, se pronuncien por escrito sobre la legalidad de la Resolución 112-1130-2020, dentro del término de traslado al agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA. 7.
Infórmese por conducto de la Secretaría General, que las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás documentos dirigidos al Despacho sustanciador con ocasión del presente proceso, se recibirán en el correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co», especificando en el asunto el correspondiente número de radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón.