11001-03-15-000-2020-00951-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-00951-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-04-02

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Departamento Administrativo Nacional De Estadística·Demandado: Resolución 0436 De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. En el presente caso, la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, objeto de control inmediato de legalidad, fue expedida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, autoridad del orden nacional, razón por la cual, esta Corporación es competente para conocer del asunto. Ahora bien, teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo 185 del CPACA dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento.ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Expedición de diferentes normas. Enunciación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - CondicionesEl artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «[p]or la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Esta Corporación ha precisado que el Presidente de la República, en el marco de los estados de excepción, expide diferentes clases de normas, a saber: (i) el decreto que declara el estado de excepción, (ii) los decretos que lo desarrollan adoptando medidas para conjurar la crisis y (iii) los decretos que reglamentan los que adoptan las medidas, estos últimos, objeto de control inmediato de legalidad. Ha destacado, igualmente, las características del control inmediato de legalidad, a saber: (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia; (ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal. De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control; (iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento; (iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan; (v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento; (vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad) y (vii) es compatible y/o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos. El artículo 136 del CPACA, norma aplicable en este asunto, alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: (…) Conforme con esta disposición, el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado procede respecto de: (i) las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Así las cosas, se verificará si en el presente asunto se presentan de manera concurrente los presupuestos exigidos por la ley para que proceda el control inmediato de legalidad.Resolución 0436 DE 19 DE MARZO DE 2020 departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE - naturaleza jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE decreto legislativo durante Estado de excepción - Naturaleza jurídica. Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 0436 DE 19 DE MARZO DE 2020 departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE - Improcedencia. Aunque en sus considerandos menciona el Decreto legislativo 491 de 2020 y reproduce literalmente varios de sus artículos, algunos con pequeños cambios de redacción o semánticos, no procede el control inmediato de legalidad de la Resolución 0436 de 2020, porque no obedece al desarrollo de un decreto legislativo, pues su fundamento real fue la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada mediante la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y porque la transcripción de las disposiciones del decreto legislativo en la resolución no se enmarca en el ejercicio de la facultad reglamentaria, dado que su propósito no es precisar y detallar el contenido del decreto para garantizar su adecuada ejecución / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 0436 DE 19 DE MARZO DE 2020 departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE - No avoca conocimiento / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la leyEn el sub examine, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, «Por medio de la cual se amplían los términos de suspensión de la Resolución No 0423 del 17 de marzo de 2020». Es decir, se cumplen los dos primeros presupuestos, esto es, que sea un acto administrativo de carácter general dictado por una autoridad nacional y en ejercicio de la función administrativa. En relación con el tercer presupuesto, valga decir, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho evidencia que entre los fundamentos normativos en los que se apoyó el Director del DANE para expedir la citada resolución, no se incluyó algún decreto legislativo expedido por el Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Adicionalmente, se observa que en los considerandos del acto, se hizo referencia a la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, a la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 y a la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, todos ellos, proferidos con anterioridad al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Ahora bien, aun cuando en uno de los considerandos de la Resolución No. 0436 de 2020, se indicó «que debido a la continuidad de las medidas extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional, ante la creciente situación de emergencia sanitaria causada por la enfermedad denominada COVID-19, se hace necesario ampliar los términos de suspensión temporal de la Resolución No. 0423 del 17 del 17 de marzo de 2020», esa circunstancia no es suficiente para asumir el conocimiento de este asunto, pues no se observa que la prórroga de la medida administrativa se sustente en el estado de excepción antes referido, sino en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 y la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020. Por lo anterior, se concluye que la orden de ampliación de los términos de suspensión de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020, prevista en la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, esta última sometida a control inmediato de legalidad, no cumple con el presupuesto de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, razón por la cual, no es posible ejercer sobre dicho acto el control inmediato de legalidad. En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia de las Salas Especiales de Decisión / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. En el presente caso, la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, objeto de control inmediato de legalidad, fue expedida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, autoridad del orden nacional, razón por la cual, esta Corporación es competente para conocer del asunto.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo 185 del CPACA dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 107 INCISO 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Expedición de diferentes normas.

Enunciación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Condiciones El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «[p]or la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Esta Corporación ha precisado que el Presidente de la República, en el marco de los estados de excepción, expide diferentes clases de normas, a saber: (i) el decreto que declara el estado de excepción, (ii) los decretos que lo desarrollan adoptando medidas para conjurar la crisis y (iii) los decretos que reglamentan los que adoptan las medidas, estos últimos, objeto de control inmediato de legalidad.

Ha destacado, igualmente, las características del control inmediato de legalidad, a saber: (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia; (ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal.

De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control; (iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento;

(iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan; (v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento;

(vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad) y (vii) es compatible y/o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos.

El artículo 136 del CPACA, norma aplicable en este asunto, alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: (…) Conforme con esta disposición, el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado procede respecto de: (i) las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Así las cosas, se verificará si en el presente asunto se presentan de manera concurrente los presupuestos exigidos por la ley para que proceda el control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 Resolución 0436 DE 19 DE MARZO DE 2020 departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE - naturaleza jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE decreto legislativo durante Estado de excepción - Naturaleza jurídica.

Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 0436 DE 19 DE MARZO DE 2020 departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE - Improcedencia. Aunque en sus considerandos menciona el Decreto legislativo 491 de 2020 y reproduce literalmente varios de sus artículos, algunos con pequeños cambios de redacción o semánticos, no procede el control inmediato de legalidad de la Resolución 0436 de 2020, porque no obedece al desarrollo de un decreto legislativo, pues su fundamento real fue la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada mediante la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y porque la transcripción de las disposiciones del decreto legislativo en la resolución no se enmarca en el ejercicio de la facultad reglamentaria, dado que su propósito no es precisar y detallar el contenido del decreto para garantizar su adecuada ejecución / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 0436 DE 19 DE MARZO DE 2020 departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE - No avoca conocimiento / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley En el sub examine, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, «Por medio de la cual se amplían los términos de suspensión de la Resolución No 0423 del 17 de marzo de 2020».

Es decir, se cumplen los dos primeros presupuestos, esto es, que sea un acto administrativo de carácter general dictado por una autoridad nacional y en ejercicio de la función administrativa. En relación con el tercer presupuesto, valga decir, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho evidencia que entre los fundamentos normativos en los que se apoyó el Director del DANE para expedir la citada resolución, no se incluyó algún decreto legislativo expedido por el Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

Adicionalmente, se observa que en los considerandos del acto, se hizo referencia a la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, a la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 y a la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, todos ellos, proferidos con anterioridad al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.

Ahora bien, aun cuando en uno de los considerandos de la Resolución No. 0436 de 2020, se indicó «que debido a la continuidad de las medidas extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional, ante la creciente situación de emergencia sanitaria causada por la enfermedad denominada COVID-19, se hace necesario ampliar los términos de suspensión temporal de la Resolución No. 0423 del 17 del 17 de marzo de 2020», esa circunstancia no es suficiente para asumir el conocimiento de este asunto, pues no se observa que la prórroga de la medida administrativa se sustente en el estado de excepción antes referido, sino en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 y la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020.

Por lo anterior, se concluye que la orden de ampliación de los términos de suspensión de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020, prevista en la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, esta última sometida a control inmediato de legalidad, no cumple con el presupuesto de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, razón por la cual, no es posible ejercer sobre dicho acto el control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 INCISO 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / RESOLUCIÓN 385 de 12 DE MARZO DE 2020 Ministerio de Salud y Protección Social NORMA DEMANDADA: Resolución 0436 de 2020 (19 de marzo) Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00951-00(CA) Actor: Departamento Administrativo Nacional de Estadística Demandado: RESOLUCIÓN 0436 DE 2020 AUTO El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0436 de 19 de marzo de 2020, expedida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, «Por medio de la cual se amplían los términos de suspensión de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020».

El texto del acto administrativo es el siguiente: «DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA RESOLUCIÓN NÚMERO 0436 DE 2020 (19 MAR. 2020) “Por medio de la cual se amplían los términos de suspensión de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020” EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA - DANE En ejercicio de sus facultades legales y en especial las que le confieren los artículos 208 y 209 de la Constitución Política, el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, la Ley 1755 de 2011, los Decretos 262 de 2004 y 1515 de 2018 y demás normas concordantes, y

CONSIDERANDO

Que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 262 de 2004, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, en ejercicio de su autonomía administrativa, debe establecer la manera para el cumplimiento de sus funciones. Que la Organización Mundial de la Salud - OMS, declaró el 11 de marzo de 2020 al brote de COVID-19 como una pandemia, por lo que instó a los Estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus.

Que la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, en principio, hasta el 30 de mayo de 2020, por causa de la enfermedad denominada COVID-19 y adoptó medidas para hacer frente al virus. Que mediante la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020, se adoptaron medidas para atender la contingencia generada por el COVID- 19, tales como el uso de herramientas colaborativas, dentro de las cuales están el uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones.

Que en atención a las directrices de prevención y control para contener la propagación del COVID-19, dictadas por la Organización Mundial de la Salud –OMS y el Gobierno Nacional, se hace necesario que las Entidades Estatales adopten las medidas para garantizar la salud de los servidores, contratistas y usuarios del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, que redunden en la mitigación del contagio.

Que mediante la Circular No. 100 – 005 - 2020 del 16 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, se adoptaron medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19 respecto de las negociaciones de contenido particular, las cuales se adelantarán nuevamente a partir del 30 de abril de 2020.

Que con el fin de atender los lineamientos impartidos por el Gobierno Nacional, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, profirió la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se suspende temporalmente la atención al público de manera presencial, los términos de algunos trámites administrativos y se dictan otras disposiciones”.

Que debido a la continuidad de las medidas extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional, ante la creciente situación de emergencia sanitaria causada por la enfermedad denominada COVID-19, se hace necesario ampliar los términos de suspensión temporal de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020. En mérito de lo expuesto, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Ampliar el término de suspensión temporal de los artículos 1° y 2° de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020, hasta el día 27 de marzo de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO: Suspender el inicio del cronograma de la negociación colectiva del artículo 2°, numeral 1 de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020, hasta el día 30 de abril de 2020, de conformidad con lo dispuesto por la Circular No. 100 – 005 – 2020 del 16 de marzo de 2020, proferida por el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública.

ARTÍCULO TERCERO: Se ordena la publicación de la presente Resolución en la página web del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE.

ARTÍCULO QUINTO (sic): La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C. a los 19 MAR. 2020 El Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE».

ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) determinó que el brote de Coronavirus (denominado COVID-19) es una pandemia[1], por lo que instó a los estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020» y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Entre otras medidas, el ministerio le ordenó «a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo»[2]. 3.

Mediante la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020, como mecanismo de «contingencia en relación con los posibles impactos en la salud de personas que pueda generar el COVID-19 coronavirus» y con el propósito de garantizar la prestación del servicio público, se impartieron varias directrices, entre las que se encuentra el trabajo en casa por medio del uso de las TIC y el uso de herramientas colaborativas de las tecnologías de la información y telecomunicaciones[3]. 4.

Con la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020, dirigida a los «REPRESENTANTES LEGALES, SECRETARIOS GENERALES O QUIENES HAGAN SUS VECES EN LAS ENTIDADES DE LOS SECTORES CENTRAL Y DESCENTRALIZADO DE LA RAMA EJECUTIVA NACIONAL Y TERRITORIAL, RAMA JUDICIAL, RAMA LEGISLATIVA, ORGANISMOS AUTÓNOMOS, ORGANISMOS DE CONTROL Y ORGANIZACIÓN ELECTORAL», el Ministro del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, impartieron instrucción para que «los responsables de adelantar la negociación[4] singular se reúnan con los representantes de las organizaciones sindicales y les comuniquen que la instalación e iniciación de la mesa para discutir el pliego se hará próximo el 30 de abril, de lo cual se deberá dejar constancia en Acta firmada por las partes»[5]. 5.

El Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, con fundamento en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y en la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020, profirió la Resolución No. 423 de 17 de marzo de 2020 «Por medio de la cual se suspende temporalmente la atención al público de manera presencial, los términos de algunos trámites administrativos y se dictan otras disposiciones».

De manera específica se dispuso suspender, a partir del 17 marzo de 2020 y hasta el 20 del mismo mes y año, la atención presencial del servicio al ciudadano, la atención en las Salas de Procesamiento Especializado en todas las sedes de la entidad y la suspensión de términos internos de algunas gestiones administrativas, tales como el inicio del cronograma de la negociación colectiva, los planes de mejoramiento suscritos con control interno y el proceso de provisión de empleos.

También se interrumpieron los términos para atender los derechos de petición cuando no sea posible atenderlos en los plazos señalados en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, utilizando los canales virtuales disponibles en la entidad. Adicionalmente, se previó que la atención al ciudadano se prestará a través de los canales electrónicos (chat y correo electrónico) y vía telefónica, tanto a nivel central como en cada una de las Direcciones Territoriales y que la suspensión de términos no cobija los procesos de contratación realizados a través de la plataforma SECOP I y II, cuyas actuaciones en curso y por venir se seguirán adelantando de manera habitual[6]. 6.

Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades legales y constitucionales, en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley Estatutaria 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia del citado decreto[7]. 7.

El Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, teniendo en cuenta la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 y la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020 del Ministro del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidió la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020 «Por medio de la cual se amplían los términos de suspensión de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020», del 17 de marzo de 2020 hasta el 27 de marzo de 2020[8]. 8.

En virtud del reparto realizado el 27 de marzo de 2020[9], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020. 9. El expediente ingresó al Despacho el 30 de marzo de 2020. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[10]. En el presente caso, la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, objeto de control inmediato de legalidad, fue expedida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, autoridad del orden nacional, razón por la cual, esta Corporación es competente para conocer del asunto.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo 185 del CPACA dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «[p]or la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Esta Corporación ha precisado que el Presidente de la República, en el marco de los estados de excepción, expide diferentes clases de normas, a saber: (i) el decreto que declara el estado de excepción, (ii) los decretos que lo desarrollan adoptando medidas para conjurar la crisis y (iii) los decretos que reglamentan los que adoptan las medidas[11], estos últimos, objeto de control inmediato de legalidad.

Ha destacado, igualmente, las características del control inmediato de legalidad, a saber: (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia; (ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal.

De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control; (iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento;

(iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan; (v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento;

(vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad)[12] y (vii) es compatible y/o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos.

El artículo 136 del CPACA, norma aplicable en este asunto, alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme con esta disposición, el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado procede respecto de: (i) las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Así las cosas, se verificará si en el presente asunto se presentan de manera concurrente los presupuestos exigidos por la ley para que proceda el control inmediato de legalidad.

CASO CONCRETO En el sub examine, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, «Por medio de la cual se amplían los términos de suspensión de la Resolución No 0423 del 17 de marzo de 2020».

Es decir, se cumplen los dos primeros presupuestos, esto es, que sea un acto administrativo de carácter general dictado por una autoridad nacional y en ejercicio de la función administrativa. En relación con el tercer presupuesto, valga decir, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho evidencia que entre los fundamentos normativos en los que se apoyó el Director del DANE para expedir la citada resolución, no se incluyó algún decreto legislativo expedido por el Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020[13].

Adicionalmente, se observa que en los considerandos del acto, se hizo referencia a la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, a la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 y a la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, todos ellos, proferidos con anterioridad al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.

Ahora bien, aun cuando en uno de los considerandos de la Resolución No. 0436 de 2020, se indicó «que debido a la continuidad de las medidas extraordinarias adoptadas por el Gobierno Nacional, ante la creciente situación de emergencia sanitaria causada por la enfermedad denominada COVID-19, se hace necesario ampliar los términos de suspensión temporal de la Resolución No. 0423 del 17 del 17 de marzo de 2020», esa circunstancia no es suficiente para asumir el conocimiento de este asunto, pues no se observa que la prórroga de la medida administrativa se sustente en el estado de excepción antes referido, sino en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020 y la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020.

Por lo anterior, se concluye que la orden de ampliación de los términos de suspensión de la Resolución No. 0423 del 17 de marzo de 2020, prevista en la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, esta última sometida a control inmediato de legalidad, no cumple con el presupuesto de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, razón por la cual, no es posible ejercer sobre dicho acto el control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero.- NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0436 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE, «Por medio de la cual se amplían los términos de suspensión de la Resolución No 0423 del 17 de marzo de 2020». Segundo.- NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al representante legal, o a quien haga sus veces, de la Presidencia de la República y del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, atendiendo lo previsto en el artículo 186 del CPACA[14].

Notifíquese y cúmplase. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Original firmado) ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2]https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ /resolucion-385-de-2020.pdf [3]https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DIRECTIVA%20PRESIDEN CIAL%20N%C2%B0%2002%20DEL%2012%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf [4] En esa circular conjunta se indica que «[e]l Decreto 1072 de 2015, "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo" reglamenta lo relativo a los procedimientos de negociación con las organizaciones de empleados públicos.

En el presente año dicho proceso se está llevando a cabo en las entidades y organismos que recibieron pliegos de contenido particular, de conformidad con las etapas señaladas en el artículo 2.2.2.4. 10 del Decreto 1072 de 2015». [5] https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=110074 [6] https://www.dane.gov.co/files/acerca/Normatividad/resoluciones/2020/Resoluci on-0423-de-2020.pdf [7]https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20417%20DEL% 2017%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf [8] https://www.dane.gov.co/files/acerca/Normatividad/resoluciones/2020/Resoluci on-0436-de-2020.pdf [9] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [10] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las Salas Especiales de Decisión. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de junio de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549 (CA), MP.

Mauricio Fajardo Gómez. [13] Este acto administrativo lo expidió el Director del DANE en «ejercicio de sus facultades legales y en especial las que le confieren los artículos 208 y 209 de la Constitución Política, el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, la Ley 1755 de 2011, los Decretos 262 de 2004 y 1515 de 2018 y demás normas concordantes». [14] «ARTÍCULO 186.

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