CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONSEJO DE ESTADO – Casos en los que ejerce control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EJERCIDO POR EL CONSEJO DE ESTADO - Alcance [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece (…) que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…) [E]l control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción, y en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de decreto legislativo ver Corte Constitucional C- 802 de 2002 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de control inmediato de legalidad ver Sala Plena expediente con radicación número: 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA) ACTOS GENERALES QUE DESARROLLAN DECRETOS LEGISLATIVOS – Concepto / ESTADO DE EXCEPCIÓN [C]uando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de éste no se produce a través de actos administrativos generales FUENTE FORMAL: LEY 437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 DECRETO LEGISLATIVO – Finalidad / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Alcance [L]os actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 RESOLUCIÓN 00088 – Acto dictado en ejercicio de función administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [S]e advierte que la Resolución 000088 de 2020 es un acto de carácter general dictado por una autoridad nacional en ejercicio de la función administrativa.
(…) [S]e trata de una decisión que no fue expedida como desarrollo del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (…) [T]oda vez que no se cumple con uno de los requisitos dispuestos para que proceda el control inmediato de legalidad que ocupa al Despacho, habida cuenta de que la Resolución objeto de este análisis no fue proferida con ocasión de la emisión del Decreto 417 de 2020 ni de ninguno de los decretos legislativos expedidos para su desarrollo, no se avocará conocimiento FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 000088 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECIOCHO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01024-00(CA)A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL RÍO GRANDE DE LA MAGDALENA Demandado: RESOLUCIÓN 000088 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución número 000088 del 19 de marzo de 2020, “Por medio de lo cual se adoptan algunas medidas transitorias por causa del COVlD-19 en la Corporación del Rio de la Grande Magdalena - CORMAGDALENA y se dictan otras disposiciones", expedida por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena.
AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a decidir si avoca el conocimiento de la Resolución número 000088 del 19 de marzo de 2020, “Por medio de lo cual se adoptan algunas medidas transitorias por causa del COVlD-19 en la Corporación del Rio de la Grande Magdalena - CORMAGDALENA y se dictan otras disposiciones", expedida por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (en adelante Cormagdalena), para efectos de su control inmediato de legalidad, previas las siguientes: CONSIDERACIONES: 1.
Generalidades 1. De conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de esta Norma Superior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. Se precisa en el parágrafo único de esta disposición que el Gobierno deberá enviar a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad.
Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. La Corte Constitucional ha precisado que son decretos legislativos los que expide el Presidente de la República, tanto para declarar los estados de excepción, previstos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, como aquellos mediante los cuales hace uso de las atribuciones legislativas de que queda revestido por la declaratoria de dichos estados.
A este respecto, en sentencia C- 802 de 2002, refiriéndose al estado de conmoción interior, precisó lo siguiente: “c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos, toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.
Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.
En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.” (Subrayas del Despacho). En ese sentido, dicha Corporación señaló que: “e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo”, advirtiendo, en todo caso, que “Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción)”. 2.
En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 19941, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece, precisamente, que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, 1 “Artículo 20.
Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”2.
(Subrayas del Despacho). 3. De acuerdo con lo anterior, es claro que el control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción, y en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo3, se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de éste no se produce a través de actos administrativos generales.
En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos 2 Proferido en el expediente con radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00 (CA) 3 Ley 1437 de 2011, artículo 111, numeral 8. recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República. 2.
Caso concreto A la luz de lo anterior, se advierte que la Resolución 000088 de 2020 es un acto de carácter general dictado por una autoridad nacional en ejercicio de la función administrativa, mediante la cual Cormagdalena adoptó las siguientes medidas administrativas: “ARTÍCULO 1. Suspender términos procesales en todas las actuaciones administrativas que adelanta CORMAGDALENA en las dependencias del nivel central y seccionales, a partir de la fecha de su expedición, hasta el lunes 23 de marzo de 2020 a las 2359 ARTÍCULO 2.
Suspender la atención presencial al publico en la Oficina de Gestión y Enlace en la ciudad de Bogota CORMAGDALENA pone a disposición de los interesados, & correo electrónico contactociudadanoOcormagdalena gov co para atender peticiones y solicitudes, a partir de la fecha de su expedición, hasta el lunes 23 de marzo de 2020 a las 23 59 ARTÍCULO 3.
Establecer de manera obligatoria en todas las dependencias del nivel central y seccionales, los protocolos y lineamientos dados por el Ministerio de Salud y Protección Social y demás entidades y organizaciones internacionales competentes ARTIÍCULO 4. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedicion, hasta el lunes 23 de marzo de 2020 a las 23 59 y se publicará en la página web de CORMAGDALENA”.
No obstante, se trata de una decisión que no fue expedida como desarrollo del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, y menos aún con ocasión de un decreto legislativo que se haya dictado para conjurar la crisis así declarada, como quiera que parte de los fundamentos jurídicos que invoca para su expedición lo fueron, de una parte, la Resolución 385 del 12 de marzo de los corrientes, a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social “declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan medidas para hacer frente al virus”; y de otra, la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, dirigida a los organismos y entidades de la Rama ejecutiva del nivel nacional y territorial, cuyo asunto consistió en “MEDIDAS PARA ATENDER LA CONTINGENCIA COVID-19, A PARTIR DEL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES – TIC”.
Lo dicho se evidencia de la lectura de la parte considerativa de la Resolución 000088 de 2020; veamos: “Que de conformidad con lo prescrito en el Artículo 331 de la Constitución Política y la Ley 161 de 1994, se creó y reglamentó la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – CORMAGDALENA. Que la Resolución 000420 del 10 de noviembre “Por medio de la cual se ajustó y actualizó el manual específico de funciones y competencias para los empleos de planta global de personal de CORMGADALENA” se encuentran las funciones esenciales Director Ejecutivo, entre las cuales se establece que este debe dirigir acciones tendientes al cumplimiento de los funciones a cargo de la Corporación para garantizar el desarrollo de su objeto constitucional.
Que el articulo 29 de la Constitución Política de Colombia consagra que es deber de las autoridades salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos. Que el artículo 7 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que es deber de las autoridades bridnar atención al público a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No 385 de Marzo 12 de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio Nacional, tras la determinación del COVID-19 como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se establecen una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.
Que mediante Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo del 2020, el señor Presidente de la República impartio ́ medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19. Que ante la presencia y propagación del COVID — 19 en Colombia, el Gobierno Nacional estableció instrucciones de intervención, respuesta y atención del COVID-19.
En mérito de lo expuesto,” (Subrayas del Despacho). Visto lo anterior, y toda vez que no se cumple con uno de los requisitos dispuestos para que proceda el control inmediato de legalidad que ocupa al Despacho, habida cuenta de que la Resolución objeto de este análisis no fue proferida con ocasión de la emisión del Decreto 417 de 2020 ni de ninguno de los decretos legislativos expedidos para su desarrollo, no se avocará conocimiento.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Resolución número 000088 del 19 de marzo de 2020, “Por medio de lo cual se adoptan algunas medidas transitorias por causa del COVlD-19 en la Corporación del Rio de la Grande Magdalena - CORMAGDALENA y se dictan otras disposiciones", expedida por la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR este auto, en los términos de ley, al Director de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado