CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer control inmediato de legalidad El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «[p]or la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tipo de normas que expide el Presidente de la República en el marco de los estados de excepción ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de junio de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA) CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia;

(ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal. De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule, goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control;

(iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento; (iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan;

(v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento; (vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad) y (vii) es compatible y/o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EJERCIDO POR EL CONSEJO DE ESTADO – Procedencia [E]l control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado procede respecto de: (i) las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CIRCULAR 3 DE 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No se avoca conocimiento las medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones -TIC-, contenidas en la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, sometida a control inmediato de legalidad, no cumple con el presupuesto de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, razón por la cual, no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, emitida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible FUENTE FORMAL: CIRCULAR 3 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01052-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Demandado: CIRCULAR 3 DEL 16 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la que se adoptan «medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones -TIC-» Decisión: Auto que no avoca conocimiento El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la que se adoptan «medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones -TIC-».

El texto de la Circular No. 3 de 2020 es el siguiente: «PARA: DESPACHO DEL MINISTRO, VICEMINISTROS, DIRECTORES, JEFES DE OFICINA, SUBDIRECTORES, FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS DE: SECRETARIA GENERAL ASUNTO: MEDIDAS PARA ATENDER LA CONTINGENCIA GENERADA POR EL COVID- 19, A PARTIR DEL USO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS TELECOMUNICACIONES -TIC- El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, atendiendo la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, la cual establece mecanismos ante la contingencia en relación con los posibles impactos en la salud de las personas que pueda generar la llegada del COVID-19 -antes coronavirus- declarado el 11 de marzo de 2020 por la Organización Mundial de la Salud -OMS- como una pandemia, y que, con el firme propósito de garantizar la prestación del servicio público, se imparte los siguientes lineamientos: 1.

Los servidores públicos que se acojan a las medidas de trabajo virtual en casa, deberán contar con las herramientas o medios tecnológicos necesarios en su domicilio, para continuar ejerciendo las labores correspondientes a su cargo (equipo, cámara, audífonos e internet). No se autoriza llevar al lugar de residencia los Equipos de Escritorio. 2.

Se asignarán como máximo cinco (5) conexiones VPN (Virtual Private Network); es decir una conexión virtual directa al computador del Ministerio) por cada área, a los servidores públicos que considere cada jefatura que so estrictamente necesarios para atender la operación. La solicitud de VPN deberá solicitarse a través de la herramienta ARANDA antes del 17 de marzo de 2020 y serán creadas durante los 3 días hábiles siguientes al registro de la solicitud. 3.

Los servidores públicos que tengan asignadas VPN, deberán optimizar los tiempos de conexión, haciendo uso de ella solo en los casos necesarios, con el propósito de optimizar el canal de internet de la entidad. 4. Para los demás servidores públicos que no tienen asignada VPN, podrán hacer uso de las herramientas institucionales colaborativas de G-suite, tales como correo electrónico, drive, Hangouts, Meet, calendario entre otras, a fin de garantizar el trabajo virtual en casa de manera temporal.

Cabe resaltar que estas herramientas tecnológicas se encuentran disponibles en la nube para su acceso a través de internet. 5. El servidor público que esté laborando bajo la modalidad de trabajo virtual en casa no podrá realizar trabajos a través de espacios públicos tales como Café Internet, Kioscos, Centros Comerciales, Aeropuertos y otros sitios que proporcionan acceso a internet gratuito. 6.

Para atender reuniones virtuales, se recomienda la utilización de las herramientas institucionales de G-suite, tales como; Hangouts, Meet, entre otras; para ello es necesario seguir las recomendaciones de seguridad y privacidad de la información, así como las políticas establecidas por la entidad en el Manual de Seguridad de la Información. 7.

Por razones de seguridad de la información, se deben utilizar las herramientas institucionales, por lo cual el chat autorizado es el de G-suite (Hangouts) y no se podrán enviar bajo ninguna circunstancia documentos y conversaciones por medio del WhatsApp. 8. En caso de requerirse almacenamiento de archivos o edición de documentos compartidos en línea, necesarios para el desarrollo de las actividades asignadas, la entidad cuenta con la herramienta de Drive incorporada en el correo institucional de G-Suite.

Para ello cada funcionario deberá priorizar los archivos estrictamente necesarios a fin de optimizar el espacio disponible en la nube. 9. Las Oficina TIC socializará a través de correo electrónico, videos tutoriales y demás ayudas disponibles, para el uso y manejo de las herramientas institucionales. 10. Para la atención de requerimientos de soporte tecnológico con la mesa de ayuda, se dispondrá de manera temporal las siguientes líneas telefónicas 3323400 ext. 1809, 1836, 1145, el chat de Hangouts mesa de ayuda y la cuenta de correo mesadeayuda@minambiente.gov.co, con el fin de facilitar la comunicación directa con los usuarios. 11.

En caso de requerirse el envío de correos masivos, estos se deben enviar a la oficina de comunicaciones, por medio del correo comunicaciones@minambiente.gov.co. 12. La Oficina TIC solo realizará el monitoreo de las conexiones que se realicen hacia a la entidad, con el propósito de velar por la seguridad de la información».

ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) determinó que el brote de Coronavirus (denominado COVID-19) es una pandemia[1], por lo que instó a los estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020» y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Entre otras medidas, el ministerio le ordenó «a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo»[2]. 3.

Mediante la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020, como mecanismo de «contingencia en relación con los posibles impactos en la salud de las personas que pueda generar el COVID-19 coronavirus» y con el propósito de garantizar la prestación del servicio público, se impartieron varias directrices, entre las que se encuentra el trabajo en casa por medio del uso de las TIC y el uso de herramientas colaborativas de las tecnologías de la información y telecomunicaciones[3]. 4.

La Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a la Directiva Presidencial No. 02 de 2020, expidió la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, en la que se impartieron lineamientos a partir del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones -TIC-, para desarrollar el trabajo virtual en casa, con el propósito de garantizar la prestación del servicio público, como mecanismo de contingencia en relación con los posibles impactos en la salud de las personas que pueda generar el COVID-19. 5.

En virtud del reparto realizado el 11 de abril de 2020[4], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Circular No. 3 de 16 de marzo de 2020. 6. El expediente ingresó al Despacho el 13 de abril de 2020. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[5]. En el presente caso, la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, objeto de control inmediato de legalidad, fue expedida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, autoridad del orden nacional, razón por la cual, esta Corporación es competente para conocer del asunto.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo 185 del CPACA dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «[p]or la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Esta Corporación ha precisado que el Presidente de la República, en el marco de los estados de excepción, expide diferentes clases de normas, a saber: (i) el decreto que declara el estado de excepción, (ii) los decretos que lo desarrollan adoptando medidas para conjurar la crisis y (iii) los decretos que reglamentan los que adoptan las medidas[6], estos últimos, objeto de control inmediato de legalidad.

Ha destacado, igualmente, las características del control inmediato de legalidad, a saber: (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia; (ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal.

De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule, goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control; (iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento;

(iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan; (v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento;

(vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad)[7] y (vii) es compatible y/o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos.

El artículo 136 del CPACA, norma aplicable en este asunto, alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme con esta disposición, el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado procede respecto de: (i) las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Así las cosas, se verificará si en el presente asunto se presentan de manera concurrente los presupuestos exigidos por la ley para que proceda el control inmediato de legalidad.

CASO CONCRETO En el asunto objeto de estudio, se somete a control inmediato de legalidad la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en la que se adoptan “medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones -TIC-”, con el fin de que los servidores públicos desarrollen sus funciones en la modalidad de trabajo en casa.

En tal virtud, se encuentran cumplidos los dos primeros presupuestos, esto es, que sea una decisión de la administración de carácter general dictada por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa. Respecto del tercer presupuesto, valga decir, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho evidencia que el fundamento normativo de la Circular No. 3 de 16 de marzo de 2020 fue la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020, emanada de la Presidencia de la República, lo que lleva a concluir que no fue emitida en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Presidente de la República por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, a lo que debe agregar que se dictó con anterioridad a la declaratoria del estado de excepción, lo que descarta cualquier posibilidad de que se deba realizar control inmediato de legalidad.

Adicionalmente, se advierte que la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020 fue expedida en el marco de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, «Por medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, no como desarrollo de alguno de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República.

Por lo anterior, las medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y de las telecomunicaciones -TIC-, contenidas en la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, sometida a control inmediato de legalidad, no cumple con el presupuesto de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, razón por la cual, no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, emitida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley, siempre y cuando sea susceptible de ser demandada en los términos que ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación[8].

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero.- NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 3 del 16 de marzo de 2020, proferida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en la que se adoptan «medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones -TIC-».

Segundo.- NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al representante legal, o a quien haga sus veces, de la Presidencia de la República y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, atendiendo lo previsto en el artículo 186 del CPACA[9].

Notifíquese y cúmplase. (Original firmado) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2]https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ /resolucion-385-de-2020.pdf [3]https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DIRECTIVA%20PRESIDEN CIAL%20N%C2%B0%2002%20DEL%2012%20DE%20MARZO%20DE%202020.pdf [4] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [5] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las Salas Especiales de Decisión. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de junio de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549 (CA), MP.

Mauricio Fajardo Gómez. [8] En sentencia del 11 de abril de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado (exp. 2012-00211-00), apoyándose en la sentencia del 9 de marzo de 2009 (exp. 2005-00285), sostuvo: “Conforme a lo anterior, se tiene que la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado por lo que, a contrario sensu, de no ser así, si se limita a reproducir lo decidido por otras normas o por otras instancias con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda”. [9] «ARTÍCULO 186.

ACTUACIONES A TRAVÉS DE MEDIOS ELECTRÓNICOS. Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio».