CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONSEJO DE ESTADO – Casos en los que ejerce control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EJERCIDO POR EL CONSEJO DE ESTADO - Alcance [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece, precisamente, que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – En materia de control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EJERCIDO POR EL CONSEJO DE ESTADO – Alcance [E]s claro que el control inmediato de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, y en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 ACTOS GENERALES QUE DESARROLLAN DECRETOS LEGISLATIVOS – Concepto / ESTADO DE EXCEPCIÓN [C]uando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de éste no se produce a través de actos administrativos generales FUENTE FORMAL: LEY 437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 DECRETO LEGISLATIVO – Finalidad / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Alcance [L]os actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 CIRCULAR 01-3-2020-00050 – Acto general expedido en ejercicio de función administrativa / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedente [A]l revisar la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 16 de marzo de 2020, por la cual se instruye sobre las medidas para la contención del COVID-19 y se da alcance a la Circular No. 01-3-2020-000049 de 11 de marzo de 2020, suscrita por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, no encuentra esta Sala Unitaria que respecto de aquella proceda el control inmediato de legalidad, pues, aunque se trata de un acto general expedido en ejercicio de función administrativa, no fue dictado en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional decretado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 FUENTE FORMAL: CIRCULAR NÚM. 01-3-2020-00050 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECIOCHO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01122-00(CA)A Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA) Demandado: CIRCULAR 01-3-2020-00050 DEL 16 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular núm. 01-3-2020- 00050 de 16 de marzo de 2020, suscrita por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA.

Asunto: “Medidas para la contención del COVID-19. Alcance a Circular No. 01-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020”. AUTO QUE DECIDE SOBRE CONTROL DE LEGALIDAD Correspondió por reparto[1] al Despacho el conocimiento de la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 16 de marzo de 2020, cuyo asunto indica: “Medidas para la contención del COVID-19. Alcance a Circular No. 01-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020”, suscrita por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, a efectos de su control inmediato de legalidad.

Para decidir lo pertinente, el Despacho, previamente, hace las siguientes: CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de esta Norma Superior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. Se precisa en el parágrafo único de esta disposición que el Gobierno deberá enviar a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad.

Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. La Corte Constitucional ha precisado que son decretos legislativos los que expide el Presidente de la República, tanto para declarar los estados de excepción, previstos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, como aquellos mediante los cuales hace uso de las atribuciones legislativas de que queda revestido por la declaratoria de dichos estados.

A este respecto, en sentencia C-802 de 2002, refiriéndose al estado de conmoción interior, precisó lo siguiente: “c) No cabe duda, además, que el decreto declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos, toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario bajo un régimen jurídico de anormalidad.

Es claro que en virtud del decreto declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia, decretan un impuesto.

En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.” (Negrillas ajenas al texto original) En ese sentido, dicha Corporación señaló que: “e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo”, advirtiendo, en todo caso, que “Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción)”. 2.

En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[2], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece, precisamente, que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción”[3].

(Subrayas agregadas) De acuerdo con lo anterior, es claro que el control inmediato de legalidad asignado a la jurisdicción contencioso administrativa, y en particular al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[4], se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de éste no se produce a través de actos administrativos generales.

En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República. 3.

Las medidas adoptadas a través de la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 16 de marzo de 2020, según se lee en su contenido tienen como propósito dar cumplimiento a las directrices impartidas hasta dicha fecha por el Gobierno y las Autoridades Nacionales para el manejo y contención del virus COVID-19 (Coronavirus). En ella se dispone instruir sobre las medidas que se adoptarán y otras decisiones de carácter temporal y extraordinario, hasta la superación de la emergencia, como son: i) En comunicaciones, continuar con la estrategia de divulgación y sensibilización sobre la prevención y manejo del Coronavirus con el fin de coadyuvar a las campañas de prevención, promoción, control y contención del virus COVID – 19; ii) Respecto al talento humano de la entidad, identificación y adopción de estrategias y mecanismos para desarrollar las funciones o las obligaciones contractuales de forma remota y por medios virtuales de la entidad; trabajo desde casa de grupos vulnerables; opciones y horarios para la asistencia a las instalaciones; medidas para el disfrute de vacaciones, traslados y comisiones de servicio; actividades de los equipos de Salud y Seguridad en el Trabajo- SST y los de Bienestar de cada Centro; restricciones de ingreso y uso de espacios institucionales y suspensión de reuniones; iii) Medidas en relación con el servicio de gestión documental, correspondencia y atención a la ciudadanía, y operación del Centro de Contacto; iv) Indicación de actividades específicas del servicio médico asistencial; v) Uso de las TICs y acceso a herramientas Ofimáticas y de trabajo colaborativo, herramientas de almacenamiento, acceso a equipos de escritorio y traslado de equipos; vi) Disposiciones sobre la operación de programas de formación en sus diferentes modalidades; ajuste a las condiciones de la Convocatoria II- 2020; apoyos socioeconómicos para aprendices; implementación de acciones que sean transferibles a experiencias virtuales en el Programa de Bienestar al Aprendiz; medidas respecto a los aprendices en etapa productiva; medidas para la atención de la Agencia Pública de Empleo y los Centros de Desarrollo Empresarial SENA – SBDC; medidas respecto a las actividades de movilidad internacional de aprendices, instructores, personal de apoyo, semilleros de investigación, expertos internacionales e invitados especiales; vii) Medidas relacionadas con la regulación de cuota de aprendices, solicitudes de aprendices, relacionamiento empresarial; viii) Disposiciones sobre permisos sindicales y reuniones para tal efecto en las instalaciones del SENA; ix) Suspensión de términos en las actuaciones· administrativas y procesales del SENA, así como los términos de los procesos de cobro coactivo que se adelanten en los Despacho de las Regionales de la entidad. 4.

En el anterior contexto, al revisar la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 16 de marzo de 2020, por la cual se instruye sobre las medidas para la contención del COVID-19 y se da alcance a la Circular No. 01-3-2020-000049 de 11 de marzo de 2020, suscrita por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, no encuentra esta Sala Unitaria que respecto de aquella proceda el control inmediato de legalidad, pues, aunque se trata de un acto general expedido en ejercicio de función administrativa, no fue dictado en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional decretado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.

Se observa que, a pesar de que la Circular núm. 01-3-2020-00050 no invoca fundamento normativo alguno ni que reglamente o se dicte en desarrollo de un decreto legislativo, sí es preciso señalar que la circular sometida a examen fue expedida el 16 de marzo de 2020, es decir, en fecha anterior a la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, y por tanto, anterior a cualquiera de los decretos legislativos que reglamenten o den desarrollo inmediato al decreto que declara la emergencia. Ahora bien, aunque la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 2020 se expide “[d]ando cumplimiento a las directrices impartidas hasta la fecha por el Gobierno y las Autoridades Nacionales para el manejo y contención del virus COVID- 19 (Coronavirus)”, dichas directrices a las que se hacen referencia se consideran diferentes a las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, y por tanto, las decisiones que se adoptan en la circular sujeta al presente estudio, no resultan susceptibles del control automático de legalidad.

Por consiguiente, en razón a las anteriores consideraciones, esta Sala Unitaria encuentra que no es procedente el control inmediato de legalidad de la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 16 de marzo de 2020, suscrita por la Secretaria General del SENA, por lo que no avocará conocimiento de este asunto. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y a través de otro de los medios de control previstos en la ley.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, en Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular núm. 01-3-2020-00050 de 16 de marzo de 2020, cuyo asunto indica: “Medidas para la contención del COVID-19. Alcance a Circular No. 01- 3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020”, suscrita por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, a efectos de su control inmediato de legalidad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR este auto, en los términos de ley, al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA.

Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Sala 18 Especial de Decisión ----------------------- [1] Reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación el 15 de abril de 2020; el expediente sube al despacho con informe secretarial de 16 de abril de 2020. [2] “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [3] Proferido en el expediente con radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00 (CA) [4] Ley 1437 de 2011, artículo 111, numeral 8.