ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Regulación / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer control inmediato de legalidad El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «[p]or la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tipo de normas que expide el Presidente de la República en el marco de los estados de excepción ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de junio de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA) CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia;

(ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal. De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule, goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control;

(iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento; (iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan;

(v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento; (vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad) y (vii) es compatible y/o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EJERCIDO POR EL CONSEJO DE ESTADO - Procedencia [E]l control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado procede respecto de: (i) las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CIRCULAR 011 DE 2020 – Es anterior a la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No se avoca conocimiento Respecto del tercer presupuesto, valga decir, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho advierte que este requisito no se cumple, toda vez que la citada circular se emitió en el marco de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, «[p]or medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Adicionalmente, se observa que la circular examinada es anterior a la expedición del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, razón por la cual, no es posible ejercer su control inmediato de legalidad FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / CIRCULAR 011 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01134-00(CA)A Actor: UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNGRD) Demandado: CIRCULAR 011 DEL 16 DE MARZO DE 2020 Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en la que se adoptan «[a]cciones prevención COVID-19» Decisión: Auto que no avoca conocimiento El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en la que se adoptan «[a]cciones prevención COVID-19».

El texto de la Circular No. 011 de 2020, es el siguiente: «CIRCULAR No. 011 (16 MAR 2020) PARA: FUNCIONARIOS Y COLABORADORES UNGRD / FNGRD DE: EDUARDO JOSÉ GONZÁLEZ ANGULO Director General ASUNTO: Acciones prevención COVID-19 Cordial Saludo, Con el fin de continuar la ejecución de las acciones indicadas anteriormente mediante circular No. 09 del 12 de marzo de 2020 en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional, me permito reiterar la aplicación de las mismas, así como la actualización de algunas medidas que se llevarán a cabo a partir de la fecha, con el fin mantener las condiciones de salud e integridad de los colaboradores de la entidad y de sus familias. 1.

Se suspende el servicio prestado desde el Museo del Saber en Gestión del Riesgo de Desastres. La fecha de reapertura del mismo será confirmada en su debido momento. 2. Se suspenderán comisiones al interior del país, solo se desarrollarán aquellas que sean estrictamente necesarias. 3. A partir de la fecha se procederá con la toma de temperatura al ingreso de la entidad tanto de colaboradores como de visitantes, por lo que se agradece su disposición de acuerdo al protocolo establecido. 4.

Teniendo en cuenta la necesidad de garantizar menor concentración de servidores en el lugar de trabajo y evitar que concurran al sistema de transporte masivo en horas pico, se reitera la definición de los siguientes horarios flexibles. Opción 1: De 7:00 am a 4:00 pm, incluida una hora de almuerzo Opción 2: De 8:00 am a 5:00 pm, incluida una hora de almuerzo Opción 3: De 9:00 am a 6:00 pm, incluida una hora de almuerzo Al respecto deberán tenerse en cuenta las siguientes consideraciones: - La distribución del personal en las opciones establecidas será efectuada por el jefe inmediato de manera proporcional, con el fin de garantizar la prestación del servicio en los diferentes horarios establecidos.

Esta información deberá ser remitida al Grupo de Talento Humano, a más tardar el día 17 de marzo de 2020. - Se suspende de manera temporal la reposición de tiempo de compensación para Semana Santa estipulado en la circular interna No. 004 del 20 de febrero de 2020. La entidad otorgará el beneficio establecido en la precitada circular en los turnos del 6 al 8 de abril y 13 al 15 de abril, razón por la cual los funcionarios que a la fecha se encuentran en el proceso de reposición de tiempo, deberán compensar las horas pendientes una vez se haya superado la emergencia sanitaria, de acuerdo a las instrucciones que al respecto se impartan desde la Secretaría General – Grupo de Talento Humano. 5.

Se reitera lo señalado en la circular frente a colaboradores que presenten algún síntoma respiratorio, quienes deberán realizar sus funciones y/o actividades absteniéndose de ingresar a la entidad de acuerdo a concertación con su jefe inmediato o supervisor y previa revisión del caso por parte de Seguridad y Salud en el Trabajo. Así mismo, cada uno de los líderes de proceso, deberán informar a Seguridad y Salud en el trabajo – SST/ Grupo de Talento Humano a través de la tarjeta ICAI para realizar el monitoreo correspondiente y posterior a dos días de malestar que refiera el colaborador, será necesaria la revisión por parte del servicio de salud. 6.

Se reiteran las indicaciones impartidas frente a si alguno de los colaboradores, un familiar o allegado cuenta con un antecedente de viaje en los últimos 14 días a países donde haya circulación activa del virus o si ha estado en contacto cercano con un caso positivo de COVID -19, es su responsabilidad: a) Reportar a su jefe inmediato o supervisor b) El Grupo de Talento Humano realizará la notificación inmediata a la dirección territorial de salud o Secretaría Distrital de Salud, para verificar los criterios del caso y recibir orientaciones; si la entidad territorial de salud o Secretaría de Salud, determina que corresponde a un caso sospechoso de COVID- 19, direccionarán al funcionario y/o colaborador al servicio de salud. c) Realizar proceso de aislamiento por catorce (14) días. d) Tomar la temperatura mínima 2 veces al día, para detectar si presenta fiebre. e) Reportar si presenta síntomas respiratorios. f) Lavarse las manos frecuentemente. g) Si dada su condición considera, que se encuentra muy enfermo o deteriorado deberá asistir de manera urgente a los servicios de salud. h) Si de la revisión del caso por parte del centro de salud, se determina que no corresponde a un caso positivo para COVID-19, podrá retomar sus actividades cotidianas. 7.

Se disponen los kits de higiene respectivos para que se garantice el adecuado aseo de manos de acuerdo a los lineamientos establecidos por el Ministerio de Salud. Estos estarán ubicados en los siguientes puntos. - Recepciones de museo, sedes A y B - Puestos de la Secretarías de cada área de la entidad - Oficinas de Director General, Subdirectores, Secretario General, Jefes de Oficinas, Coordinadores de Grupos y líderes de proyecto - Dos puntos en la Sede B donde se encuentran ubicados los proyectos - Tres puntos en los pasillos de la Sede B - Un punto en el Centro de Documentación e Información de Gestión del Riesgo de Desastres Agradecemos dar cumplimiento a lo establecido en la presente comunicación. Cordialmente, EDUARDO JOSÉ GONZÁLEZ ANGULO Director General Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres» ANTECEDENTES 1.

El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) determinó que el brote de Coronavirus (denominado COVID-19) es una pandemia[1], por lo que instó a los estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020» y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Entre otras medidas, el ministerio le ordenó «a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo»[2]. 3.

Mediante la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020, el Director General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), indicó acciones de prevención del COVID –19, que deben atender los funcionarios y colaboradores de esa unidad y del Fondo Nacional de la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD). 4. En virtud del reparto realizado el 16 de abril de 2020[3], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020. 5.

El expediente ingresó al Despacho el 16 de abril de 2020. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[4]. En el presente caso, la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020, objeto de control inmediato de legalidad, fue expedida por el Secretario General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, autoridad del orden nacional[5], razón por la cual, esta Corporación es competente para conocer del asunto.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el numeral 1 del artículo 185 del CPACA dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «[p]or la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Esta Corporación ha precisado que el Presidente de la República, en el marco de los estados de excepción, expide diferentes clases de normas, a saber: (i) el decreto que declara el estado de excepción, (ii) los decretos que lo desarrollan adoptando medidas para conjurar la crisis y (iii) los decretos que reglamentan los que adoptan las medidas[6], estos últimos, objeto de control inmediato de legalidad.

Ha destacado, igualmente, las características del control inmediato de legalidad, a saber: (i) su carácter jurisdiccional: por lo tanto, la naturaleza del acto que lo decide es una sentencia; (ii) es inmediato y automático porque una vez se expide el reglamento por el Gobierno Nacional se debe remitir para ejercer el examen, por lo que no requiere de una demanda formal.

De igual forma, ha precisado que la norma debe ejecutarse inmediatamente, pues hasta tanto no se anule, goza de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos y no requiere su publicación en el diario o gaceta oficial para que proceda el control; (iii) es oficioso, porque de incumplirse con el deber de envío a esta jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento;

(iv) es autónomo porque el control se puede realizar antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio y de los decretos legislativos que lo desarrollan; (v) hace tránsito a cosa juzgada relativa porque el juez contencioso administrativo, en cada caso, tiene la facultad de fijar los efectos de su pronunciamiento;

(vi) el control es integral dado que es un control oficioso, en el que el juez contencioso administrativo asume el control completo de la norma (competencia para expedir el acto, cumplimiento de requisitos de fondo y forma, conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación y la proporcionalidad)[7] y (vii) es compatible y/o coexistente con los cauces procesales ordinarios, por lo que puede ejercerse la acción pública de nulidad contra los actos administrativos que se adopten en desarrollo de los derechos legislativos.

El artículo 136 del CPACA, norma aplicable en este asunto, alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme con esta disposición, el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado procede respecto de: (i) las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, (ii) dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Así las cosas, se verificará si en este caso se presentan de manera concurrente los presupuestos exigidos por la ley para que proceda el control inmediato de legalidad.

CASO CONCRETO En el asunto objeto de estudio, se somete a control inmediato de legalidad la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en la que se reiteran y adoptan «[a]cciones prevención COVID-19», con el fin de mantener las condiciones de salud e integridad de los colaboradores de la entidad y de sus familias[8].

En tal virtud, se encuentran cumplidos los dos primeros presupuestos, esto es, que sea una decisión de la administración de carácter general dictada por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa. Respecto del tercer presupuesto, valga decir, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho advierte que este requisito no se cumple, toda vez que la citada circular se emitió en el marco de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, «[p]or medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”.

Adicionalmente, se observa que la circular examinada es anterior a la expedición del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el que se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, razón por la cual, no es posible ejercer su control inmediato de legalidad. En consecuencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020, emitida por el Secretario General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.

Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero.- NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 011 del 16 de marzo de 2020, proferida por el Secretario General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en la que se adoptan «[a]cciones prevención COVID-19». Segundo.- NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al representante legal, o a quien haga sus veces, de la Presidencia de la República y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, atendiendo lo previsto en el artículo 186 del CPACA[9].

Notifíquese y cúmplase (Original firmado) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2]https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ /resolucion-385-de-2020.pdf [3] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [4] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las Salas Especiales de Decisión. [5] Creada mediante el Decreto 4147 del 2 de noviembre de 2011, como Unidad Administrativa Especial «con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República». [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de junio de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549 (CA), MP.

Mauricio Fajardo Gómez. [8] Conforme con el numeral 1 el artículo 11 del Decreto 4147 de 2011, es función de la Dirección General de la UNGRD, «[d]irigir, orientar y controlar las actividades conducentes al cumplimiento de los objetivos de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y ejercer su representación legal». [9] «ARTÍCULO 186.

ACTUACIONES A TRAVÉS DE MEDIOS ELECTRÓNICOS. Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio».