CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” (…) [E]l artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

(…) [L]a Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente.

(…) Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada (…) le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. (…) En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / ACUERDO 321 DE 2014 – ARTÍCULO 2 / ACUERDO 080 DE 2019 – ARTÍCULO 29 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 197 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos [P]ara que proceda el control inmediato de legalidad el acto de la administración debe reunir, en forma concurrente, los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo, expedido en ejercicio de funciones de la misma naturaleza jurídica; y ii) desarrollar los decretos legislativos del estado de excepción, durante la vigencia de este.

Contrario sensu, si el acto remitido por la autoridad no cumple una o las dos condiciones señaladas anteriormente, el control inmediato de legalidad se torna improcedente y, en consecuencia, el juez debe abstenerse de avocar el conocimiento para ejercerlo FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR No. 1-3-2020-000049 DEL 11 DE MARZO DE 2020 – No avoca conocimiento / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Acto administrativo fue expedido con anterioridad a la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica Revisada la Circular No. 1-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, que contiene el “Protocolo para la prevención, manejo, atención y control de la infección respiratoria aguda COVID-19 (CORONAVIRUS)”, prima facie se advierte que fue expedida con anterioridad a la de claratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, realizada por el Presidente de la República, pues este evento ocurrió el 17 de marzo de 2020 con la expedición del Decreto Ley 417.

Lo anterior evidencia que el acto remitido no reúne el primero de los requisitos necesarios para que el juez ejerza el control inmediato de legalidad, cual es, que desarrolle uno o más de los decretos legislativos dictados por el ejecutivo en el estado de excepción FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / Circular No. 1-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01123-00(CA)A Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA) Demandado: CIRCULAR 1-3-2020-000049 DEL 11 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE DECIDE NO EJERCER CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD OBJETO DE LA DECISIÓN Sería del caso que el despacho ejerciera el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Circular No. 1-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, que contiene el “Protocolo para la prevención, manejo, atención y control de la infección respiratoria aguda COVID-19 (CORONAVIRUS)”, de no ser porque se trata de un acto que no fue expedido al amparo del decreto de declaratoria de emergencia económica, social y ecológica y que no es pasible del referido medio de control.

I.

ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución N.º 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 2.

Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 416 del 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con fundamento en la declaratoria por parte de la Organización Mundial de la Salud del COVID-19, como emergencia de salud pública de carácter internacional, con carácter de pandemia. 2.

Acto administrativo expedido por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA 3. El 11 de marzo de 2011, el Secretario General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA expidió, con destino a funcionarios, contratistas y aprendices de la entidad, “recomendaciones para la prevención, manejo, atención y control, a través del ‘PROTOCOLO PARA LA PREVENCION, MANEJO, ATENCION Y CONTROL DE LA INFECCION RESPIRATORIA AGUDA COVID-19 (CORONAVIRUS)”. 4.

Aseveró que, en el documento se podrían consultar “definiciones, antecedentes, acciones frente a la identificación de signos y síntomas, medidas de prevención, autocuidado y protección, recomendaciones y limitaciones para la realización de eventos y reuniones que impliquen la reunión física de funcionarios, contratistas y aprendices, medidas frente a viajes nacionales e internacionales (lineamientos para personas que estén o hubieran estado fuera del país), así como sugerencias para el aprovechamiento de las TIC’s para la ejecución de actividades laborales y contractuales, así como las medidas a atender en caso de detección positiva de COVID-19 (CORONAVIRUS), aplicables a servidores públicos, contratistas, colaboradores externos y aprendices”, y lo remitió a esta Corporación, a efectos de que se realizara el control inmediato de legalidad. 5.

El funcionario precisó que, en el respectivo protocolo, se podrían consultar definiciones, antecedentes y acciones a seguir, frente a la identificación de signos y síntomas, medidas de prevención, autocuidado y protección, recomendaciones y limitaciones para la realización de eventos y reuniones que impliquen la reunión física de funcionarios, contratistas y aprendices, medidas frente a viajes naciones e internacionales.

Igualmente, incluyó los deberes que les corresponde cumplir a los jefes y supervisores de la entidad para la vigilancia y control del trabajo en casa. 1. Mediante acta de reparto del 16 de abril de la presente anualidad, el acto jurídico expedido por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 2. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 3.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 4. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 5.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 6.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[1] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185[2] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 7.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, que es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de la Protección Social de la República de Colombia[3], de tal manera que el control de legalidad de sus decisiones corresponde al Consejo de Estado. 2.2.

Actos sobre los cuales recae el control inmediato de legalidad 8. De acuerdo con los artículos 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción 137 de 1994 y 136 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son objeto del control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción” cuando emanen de las autoridades nacionales. 9.

De otra parte, el artículo 185 ejusdem determinó el trámite que se le debe impartir al medio de control inmediato de legalidad, señalando que, “recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así (…)”.

(Negrilla fuera de texto). 10. Como se observa, mientras que el artículo 136 hace referencia a las medidas de carácter general en el primer inciso, en el segundo de ellos el propio legislador introdujo el concepto de acto administrativo para fijar que, dentro del universo de actos de la administración, expedidos en desarrollo y durante de los estados de excepción, tienen control inmediato de legalidad aquellos de carácter general que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, en tanto son verdaderos actos administrativos. 11.

Así pues, para que proceda el control inmediato de legalidad el acto de la administración debe reunir, en forma concurrente, los siguientes requisitos: i) tratarse de un acto administrativo, expedido en ejercicio de funciones de la misma naturaleza jurídica; y ii) desarrollar los decretos legislativos del estado de excepción, durante la vigencia de este. 12.

Contrario sensu, si el acto remitido por la autoridad no cumple una o las dos condiciones señaladas anteriormente, el control inmediato de legalidad se torna improcedente y, en consecuencia, el juez debe abstenerse de avocar el conocimiento para ejercerlo. 2. Análisis de procedencia del medio de control en el caso concreto 13. Revisada la Circular No. 1-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, que contiene el “Protocolo para la prevención, manejo, atención y control de la infección respiratoria aguda COVID-19 (CORONAVIRUS)”, prima facie se advierte que fue expedida con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, realizada por el Presidente de la República, pues este evento ocurrió el 17 de marzo de 2020 con la expedición del Decreto Ley 417. 14.

Lo anterior evidencia que el acto remitido no reúne el primero de los requisitos necesarios para que el juez ejerza el control inmediato de legalidad, cual es, que desarrolle uno o más de los decretos legislativos dictados por el ejecutivo en el estado de excepción, lo cual aunado a que se trata de un protocolo de manejo de la pandemia dirigido a funcionarios, contratistas y aprendices del SENA, esto es, constituye un instructivo que contiene simples recomendaciones, sin que cree, modifique o extinga situaciones jurídicas de contenido general, torna improcedente el ejercicio del medio de control. 15.

Se encuentra acreditado en el sub examine que la circular remitida para el estudio inmediato de legalidad no desarrolla el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno Nacional ni tampoco los decretos legislativos que se han dictado con motivo del estado de excepción, pues todos ellos fueron dictados con posterioridad a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, mientras que la circular remitida por el SENA lo fue con anterioridad a ello, pues se expidió el 11 de marzo de 2020. 16.

Conforme con todo lo anterior, el despacho llega a la conclusión de que la resolución no es un decreto reglamentario del decreto de declaratoria de emergencia ni un acto administrativo regla, por lo que decidirá no ejercer el control inmediato de legalidad. 17. Una decisión contraria a la anterior conllevaría al adelantamiento de un proceso judicial cuya finalidad y objeto difieren sustancialmente del que sería posible en relación con el contenido material de la circular objeto de análisis, el cual no es posible contrastar con las normas jurídicas de superior jerarquía en que debe fundarse, toda vez que -se reitera- fue expedida antes de la declaratoria del estado de emergencia y no contiene una decisión, no es el producto del ejercicio de una potestad reglamentaria ni de la expresión de voluntad de la administración y tampoco tiene efectos generales, presupuestos sine qua non para el ejercicio del control inmediato de legalidad que, definitivamente no concurren en el caso concreto. 18.

Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas contenidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del primer ordenamiento procesal citado y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia, en la medida en que esta Corporación no puede convertirse en revisora de instrucciones internas de las edades públicas a sus funcionarios y contratistas, pues ello escapa a la teleología de las normas estatutarias objeto de aplicación en el sub examine. 19.

En mérito de lo expuesto, el despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, III.

RESUELVE

PRIMERO: NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular No. 1-3-2020-000049 del 11 de marzo de 2020, expedida por el Secretario General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, que contiene el “Protocolo para la prevención, manejo, atención y control de la infección respiratoria aguda COVID-19 (CORONAVIRUS)”, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: En atención al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada mediante decreto legislativo 457 del 22 de marzo de 2020, la Secretaría General de esta Corporación notificará esta providencia al Secretario General del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mediante correo electrónico dirigido a las direcciones electrónicas correspondientes.

TERCERO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, previa las anotaciones en el Sistema Justicia XXI, archívese todo lo actuado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [2] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [3] Artículo 1º de la Ley 119 de 1994.