11001-03-15-000-2020-01004-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01004-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOAuto2020-04-14

Ponente: María Adriana Marín

Actor: Ministerio De Relaciones Exteriores·Demandado: Circular I-Gaic-20-004298 Del 27 De Febrero De 2020

De qué trata

Síntesis: El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) [E]l Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa, y sean de contenido generalCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - TrámiteEl trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) una vez repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) una vez expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para fallo y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucionalCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento / CIRCULAR n.º I - GAIC-20-004298 -No es un acto generalEn el caso particular, advierte el Despacho que el Memorando Circular n.º I-GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020 no es objeto del control inmediato de legalidad, por las razones que pasan a exponerse a continuación: i) En sentido estricto, no se trata de un acto de contenido general, por cuanto va dirigido a los cónsules colombianos. ii) No adopta ningún tipo de medida que afecte situaciones jurídicas; por el contrario, lo que hace es formular una serie de recomendaciones y fijar directrices a los cónsules, sin adoptar decisiones que modifiquen, creen o extingan situaciones jurídicas, tanto es así, que algunas de las indicaciones son potestativas, como por ejemplo la de implementar el teletrabajo en el correspondiente consulado. iii) Si bien el Memorando Circular n.º I-GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020 guarda identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos, lo cierto es que no desarrolla su contenido normativo, puesto que se limita a dar instrucciones a los cónsules, sin producir efectos jurídicos frente a los administrados. iv) El memorando circular es lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha denominado actos de servicio, es decir, documentos que tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o el concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir sus obligaciones

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) [E]l Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa, y sean de contenido general FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite El trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) una vez repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad.

Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) una vez expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para fallo y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento / CIRCULAR n.º I- GAIC-20-004298 –No es un acto general En el caso particular, advierte el Despacho que el Memorando Circular n.º I- GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020 no es objeto del control inmediato de legalidad, por las razones que pasan a exponerse a continuación: i) En sentido estricto, no se trata de un acto de contenido general, por cuanto va dirigido a los cónsules colombianos. ii) No adopta ningún tipo de medida que afecte situaciones jurídicas; por el contrario, lo que hace es formular una serie de recomendaciones y fijar directrices a los cónsules, sin adoptar decisiones que modifiquen, creen o extingan situaciones jurídicas, tanto es así, que algunas de las indicaciones son potestativas, como por ejemplo la de implementar el teletrabajo en el correspondiente consulado. iii) Si bien el Memorando Circular n.º I-GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020 guarda identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos, lo cierto es que no desarrolla su contenido normativo, puesto que se limita a dar instrucciones a los cónsules, sin producir efectos jurídicos frente a los administrados. iv) El memorando circular es lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha denominado actos de servicio, es decir, documentos que tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o el concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir sus obligaciones FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / CIRCULAR N.º I-GAIC-20-004298 DEL 27 DE FEBRERO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01004-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Demandado: CIRCULAR I-GAIC-20-004298 DEL 27 DE FEBRERO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El Despacho decide si avoca el control inmediato de legalidad del Memorando Circular n.º I-GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020, proferido por el Director (E) de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano de la Cancillería, por medio del cual se dan “directrices de atención consular por la epidemia del Coronavirus”.

C O N S I D E R A C I O N E S El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia.

Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. Posteriormente, mediante Decreto Legislativo n.º 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional.

Luego, el Presidente expidió el Decreto Legislativo n.º 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020.

El 8 de abril de 2020, el Presidente profirió el Decreto Legislativo n.º 531, mediante el cual, entre otros aspectos, amplió el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas del día 13 de abril hasta las cero horas del 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID- 19.

Ahora bien, Mediante el Memorando Circular n.º I-GAIC-20-004298, el Director (E) de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores emitió un conjunto de directrices a todos los cónsules colombianos, para que estos: i) circulen entre la comunidad colombiana residente en cada circunscripción consular la información sobre prevención y atención al contagio del COVID-19; ii) elaboren un directorio con la información de las autoridades locales competentes; iii) reporten los casos de contagio en cada circunscripción y monitoreen la situación; iv) repliquen en las páginas web de cada consulado, los boletines informativos que contengan las recomendaciones dadas por cada autoridad local en las correspondientes circunscripciones; v) respondan las peticiones allegadas a cada oficina consular en las que se solicite apoyo para la repatriación; sin embargo, informen que a la fecha no se contempla la posibilidad de que el Gobierno Nacional adelante nuevas operaciones de evacuación; vi) traten de contactar a través de los medios disponibles al mayor número de connacionales residentes en cada circunscripción consular para incentivar su registro en el SITAG, y vii) consideren la implementación de jornadas de teletrabajo, que permitan a los funcionarios consulares disminuir el riesgo de contagio.

El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.

Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa, y sean de contenido general.

En el caso particular, advierte el Despacho que el Memorando Circular n.º I- GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020 no es objeto del control inmediato de legalidad, por las razones que pasan a exponerse a continuación: i) En sentido estricto, no se trata de un acto de contenido general, por cuanto va dirigido a los cónsules colombianos[1]. ii) No adopta ningún tipo de medida que afecte situaciones jurídicas; por el contrario, lo que hace es formular una serie de recomendaciones y fijar directrices a los cónsules, sin adoptar decisiones que modifiquen, creen o extingan situaciones jurídicas, tanto es así, que algunas de las indicaciones son potestativas, como por ejemplo la de implementar el teletrabajo en el correspondiente consulado. iii) Si bien el Memorando Circular n.º I-GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020 guarda identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos, lo cierto es que no desarrolla su contenido normativo, puesto que se limita a dar instrucciones a los cónsules, sin producir efectos jurídicos frente a los administrados[2]. iv) El memorando circular es lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha denominado actos de servicio, es decir, documentos que tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o el concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir sus obligaciones[3].

De otra parte, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto Legislativo n.º 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

Como consecuencia, se R E S U E L V E PRIMERO. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del Memorando Circular n.º I-GAIC-20-004298 del 27 de febrero de 2020, proferido por el Director (E) de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano de la Cancillería.

SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, a la señora Ministra de Relaciones Exteriores y al Director (E) de Asuntos Migratorios, Consulares y de Servicio al Ciudadano de la Cancillería.

TERCERO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos y demás documentos dirigidos a este trámite judicial se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada GAPM/1C con 4 folios digitales. ----------------------- [1] En auto del 31 de marzo de 2020, esta Corporación no avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución n.º 0445 del 23 del mismo mes y año, proferida por el DANE, por considerar que se trataban de directrices internas y misionales adoptadas por el director general dela entidad, sin que tuvieran efectos generales.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 2020-00953, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [2] Al respecto consultar: auto del 31 de marzo de 2020, exp. 2020-00955, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de marzo de 2013, exp. 2010-00135, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.