SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA - Recurso de reposición / RECURSO DE REPOSICION - Cambio jurisprudencial La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 proferida el 25 de abril de 2019, definió el tema del ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisó, entre otros aspectos, que los docentes se encuentran exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que no son sujetos de la transición pensional. Sostuvo, además, que el régimen previsto es el regulado en la Ley 91 de 1989 y para los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, les resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 81 ibídem y en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Un aspecto que puntualmente advirtió la decisión de la Sección Segunda fue, que la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018, no constituía precedente frente al régimen pensional de los docentes por dos razones fundamentales: i) No había similitud fáctica entre los supuestos de hecho resueltos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y la del 25 de abril de 2019 y ii) se trataba de problemas jurídicos diferentes, elementos que fueron ampliamente abordados en el estudio de la sentencia. los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 tienen, como régimen previsto para la liquidación ordinaria de jubilación, el señalado en la Ley 91 de 1989 y, para los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 81 ibídem y en el Acto Legislativo 01 de 2005, con los factores de la Ley 62 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994, respectivamente, sobre los cuales se hubiese realizado los aportes para la prestación periódica. […] los planteamientos expuestos en el auto del 15 de noviembre de 2018 ahora recurrido, resultan consecuentes con la actual posición jurisprudencial que unificó la Sala Plena del Consejo de Estado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01424-00(4647-14) Actor: ALBA YOLANDA CORTÉS SOLANO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia. RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. CAMBIO DE JURISPRUDENCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Se decide el recurso de reposición interpuesto por la parte solicitante contra el auto proferido el 15 de noviembre de 2018, a través del cual se declaró la improcedencia de la extensión de la jurisprudencia.
ANTECEDENTES La señora Alba Yolanda Cortés Solano presentó solicitud en los términos del artículo 269 del CPACA (folios 10 a 19), con el fin de solicitar la extensión de los efectos de la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación bajo el radicado 250002325000200607509 01 (0112-2009). Por medio de auto del 5 de septiembre de 2016 (folio 28) se ordenó correr traslado por el término común de treinta (30) días a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Municipio de Tumaco, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[1] y al agente del Ministerio Público.
PROVIDENCIA RECURRIDA La Subsección, a través de auto del 15 de noviembre de 2018, prescindió de la audiencia y declaró la improcedencia de la extensión. Básicamente, expuso que la línea de interpretación definida en la sentencia de unificación invocada, se revaluó por la Sala Plena del Consejo de Estado. En consecuencia, carecía de fuerza vinculante, por contraponerse al criterio de unificación vigente (folios 91 a 99).
EL RECURSO DE REPOSICIÓN La parte solicitante formuló recurso de reposición contra la decisión anterior, para lo cual hizo referencia a las normas aplicables para el reconocimiento y liquidación de pensiones de los docentes vinculados al magisterio y varias precisiones frente a la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. Indicó que en la sentencia de unificación no se hizo referencia de manera expresa de su aplicación a los docentes vinculados al magisterio.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta para aquellos vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2013, por estar en concordancia con lo dispuesto en el literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (folios 106 a 110). Argumentó que el fallo del 28 de agosto de 2018 en el proceso 52001-23-33- 000-2012-00143-01 de unificación derogó la sentencia del 4 de agosto de 2010 para los beneficiarios del régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993 y a su vez precisó que no es de aplicación para los docentes vinculados al magisterio antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, razón por la cual solicitó se reponga el auto y se extiendan los efectos de la sentencia, para que se liquide la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo regulado en el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así mismo, este auto se profiere por la Sala de Decisión en virtud a que la decisión impugnada fue adoptada igualmente por la Subsección A. Procedimiento administrativo de extensión de la jurisprudencia. El artículo 269 del CPACA, prevé el procedimiento para acudir ante el Consejo de Estado cuando las entidades administrativas nieguen o guarden silencio frente a las solicitudes de extensión jurisprudencial.
En efecto, los interesados en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales, podrán acudir ante las autoridades administrativas para que estas extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto.
De igual modo, los requisitos específicos para acceder al mecanismo de extensión de la jurisprudencia, son: i) que exista un argumento claro y justificado del por qué el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación; ii) allegarse las pruebas que sirvan de soporte como si fuera a acudirse a un proceso ordinario; iii) identificarse la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y, si es posible, aportar su copia; y iv) que la jurisprudencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Con respecto a este último requisito o presupuesto, la Subsección señala que si bien es cierto este no se deduce expresamente de las normas que prevén la extensión de la jurisprudencia, la filosofía de este mecanismo de control implica la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable, de manera tal que ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse.
De la decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. En atención a los presupuestos del caso bajo estudio, la Subsección en la decisión recurrida consideró, con fundamento en el criterio jurídico de la Corte Constitucional frente al régimen de transición y la modificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que la providencia invocada en el escrito para efectos de la extensión, carecía de fuerza vinculante al haber sido recogido y modificado el criterio por parte de la Sala Plena de esta corporación. De manera que la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012- 00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro contra Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación, precisó que para liquidar las pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 33 de 1985, debe darse aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas claras reglas jurisprudenciales sobre el IBL del régimen de transición. Por virtud de lo enunciado en esta última providencia y a sabiendas que la regla jurisprudencial allí prevista tiene el carácter de vinculante, obligatoria y debe aplicarse a todos los casos pendientes de solución[2], tanto en vía administrativa como en vía judicial[3], y con el objeto de garantizar la seguridad jurídica, dar prevalencia a los principios fundamentales de la seguridad social y aplicar el principio de economía procesal, se considera acertada la decisión ya adoptada de declarar la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia. Es importante resaltar que el Consejo de Estado, como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de esta jurisdicción, profirió la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, con el objeto de asegurar la unidad de interpretación en lo que concierne al derecho pensional de los beneficiarios del régimen de transición, toda vez que con anterioridad a esta providencia existían divergencias entre el sustento jurídico de esta corporación y el que había acogido la Corte Constitucional[4].
Sentencia de unificación de la Sección Segunda del 25 de abril de 2019. La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 proferida el 25 de abril de 2019, definió el tema del ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Precisó, entre otros aspectos, que los docentes se encuentran exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que no son sujetos de la transición pensional. Sostuvo, además, que el régimen previsto es el regulado en la Ley 91 de 1989 y para los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, les resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 81 ibídem y en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Un aspecto que puntualmente advirtió la decisión de la Sección Segunda fue, que la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018, no constituía precedente frente al régimen pensional de los docentes por dos razones fundamentales: i) No había similitud fáctica entre los supuestos de hecho resueltos en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y la del 25 de abril de 2019 y ii) se trataba de problemas jurídicos diferentes, elementos que fueron ampliamente abordados en el estudio de la sentencia. De igual manera, se trazaron las siguientes reglas de unificación sobre el IBL en pensión de jubilación y vejez de los docentes, veamos: «[…] 71.
De todo lo expuesto se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en materia de régimen pensional de los docentes: 72. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, y se deben tener en cuenta las siguientes reglas: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. […]» De acuerdo con lo anterior, los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 tienen, como régimen previsto para la liquidación ordinaria de jubilación, el señalado en la Ley 91 de 1989 y, para los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 81 ibídem y en el Acto Legislativo 01 de 2005, con los factores de la Ley 62 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994, respectivamente, sobre los cuales se hubiese realizado los aportes para la prestación periódica.
En conclusión: Teniendo en cuenta que los planteamientos expuestos en el auto del 15 de noviembre de 2018 ahora recurrido, resultan coherentes y consecuentes con la actual posición jurisprudencial que unificó la Sala Plena del Consejo de Estado, no habrá lugar a reponer la decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A RESUELVE Primero: No reponer el auto del 15 de noviembre de 2018 que prescindió de la audiencia y declaró la improcedencia de la solicitud de extensión de la jurisprudencia formulada por la señora Alba Yolanda Cortés Solano. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada la presente decisión, dar cumplimiento al numeral quinto de la providencia del 15 de noviembre de 2018.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] En adelante ANDJE. [2] La Sala Plena de esta corporación consideró dar aplicación a la sentencia de unificación en forma retrospectiva. [3] Excepto en los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. [4] Ha de recordarse que la Corte Constitucional mediante sentencia C-539 de 2011 expresamente indicó «[…] La Corte reitera en esta oportunidad que todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la Jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional. […]»