MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Los actos enjuiciados son de ejecución encaminados a obtener el pago de una condena judicial / CONTROVERSIA JUDICIAL DE CUMPLIMIENTO DE CONDENA - No son pasibles de demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / MECANISMO PROCESAL ADECUADO - Ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial / ADECUACIÓN DE LA VÍA PROCESAL INVOCADA EN LA DEMANDA - Facultad que la Ley le otorga al juez para ajustar la demanda al medio de control correspondiente u ordenar su inadmisión para su corrección / RECHAZO DE DEMANDA - Improcedente El interés del demandante a través de las solicitudes presentadas, es que se cumpla una condena judicial que considera incumplida parcialmente.
No pretende iniciar una actuación administrativa frente a un nuevo tema jurídico. Lo cual enseña que los actos cuestionados son de ejecución y por tanto no son pasibles de ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las controversias sobre el cumplimento a una providencia judicial de condena no pueden generar actos administrativos demandables a través de un medio de control ordinario declarativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, significaría dilatar ad infinitum las controversias jurídicas entre las partes.
Esto haría nugatorio el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada material. La Sala considera en este caso que el mecanismo procesal idóneo para controlar la respuesta dada por la administración ante la petición del ciudadano demandante, es el trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial. Esto porque la finalidad del actor es lograr el cumplimiento total de una sentencia judicial, y demostrar que este solo se dio en forma parcial, imperfecta, y tardía. La Sala sostiene que los actos demandados no son susceptibles de control judicial por el medio de control de nulidad y restablecimiento que fue invocado y que le asiste razón al a- quo al concluir que para buscar la satisfacción del derecho pretendido lo pertinente era la iniciación del proceso ejecutivo.
El Consejo de Estado ha concluido que no es causal de rechazo de la demanda, tampoco de su inadmisión si se reúnen los demás requisitos de ley, cuando se invoca un medio de control que no es adecuado en relación con las pretensiones que se formulan. En este caso el juez deberá adecuar la otrora denominada acción, actualmente medio de control, e imprimir el trámite que corresponda, salvo cuando esto no sea posible porque se requieran ajustar aspectos formales de la demanda en relación con el mecanismo procesal pertinente, caso en el cual se inadmitirá para tales efectos, o que el medio de control haya caducado y proceda el rechazo por esta causa en la providencia respectiva.
Conforme lo expuesto en la solución al problema jurídico planteado, encuentra la Sala que no estuvo ajustada al ordenamiento jurídico procesal actual la decisión adoptada en primera instancia de rechazar la demanda incoada con el argumento de que el medio de control invocado no era procedente y los actos demandados no fueran enjuiciables por la vía de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su lugar, debió adecuarla y establecer si podía darle el trámite correspondiente u ordenar corregirla para tal efecto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04019-01(3927-15) Actor: LUÍS EDUARDO TORRES DUARTE Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL - CASUR Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
APELACIÓN AUTO QUE RECHAZÓ DEMANDA, ADECUACIÓN DE LOS MEDIOS DE CONTROL. AUTO INTERLOCUTORIO. I. ASUNTO 1. Procede la sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la providencia de 20 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó la demanda presentada por el señor Luis Eduardo Torres Duarte en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.[1] II.
ANTECEDENTES A. Demanda.[2] 2. El demandante solicitó la nulidad de los Oficios 2875/GAG-SDP del 22 de agosto de 2012 y 9913/GAG-SDP del 13 de marzo de 2009 mediante los cuales CASUR negó el reajuste de su asignación de retiro en los términos ordenados en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferida dentro del expediente 2001-10368. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó reconocer, reajustar y pagar la asignación mensual de retiro en los términos de la sentencia judicial citada, así como las diferencias adeudadas, y actualizar e indexar estos montos teniendo en cuenta la fórmula matemática estipulada por el Consejo de Estado. Igualmente, se reconozcan los intereses de ley desde que se hizo exigible el derecho hasta cuando se haga el pago total de lo adeudado.
B. Providencia apelada. 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de providencia del 20 de marzo de 2014, rechazó la demanda presentada por considerar que los actos demandados no ponen fin a una actuación administrativa y por lo tanto no son actos definitivos que sean susceptibles de control judicial. Esto de conformidad con lo previsto en los artículos 74, 75 y 76 del CPACA. 5.
Para tal efecto, refirió que los actos acusados tenían como finalidad informarle al demandante que respecto de las peticiones formuladas ya había cursado un proceso en el que se había proferido sentencia con fuerza de cosa juzgada y que la entidad demandada ya le había dado cumplimiento a la decisión judicial. C. Recurso de apelación. 6.
El demandante consideró que los actos demandados son susceptibles de ser enjuiciados a través de esta jurisdicción en la medida en que desconocieron el objeto de la petición formulada por el demandante en vía administrativa, tendiente al cumplimiento a cabalidad de una sentencia judicial. 7. Así mismo, argumentó que el contenido de las actuaciones demandadas le hizo imposible continuar con el trámite administrativo lo que configuró un «acto definitivo» susceptible de ser demandado a través de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además, que si bien los actos demandados señalaron que la petición formulada por el actor ya fue resuelta judicialmente y dio total y cabal cumplimiento a la sentencia, dicha situación es precisamente la que se debate y en tal sentido es la jurisdicción contenciosa administrativa quien está llamada a resolver el conflicto planteado. 8.
Finalmente el recurrente formuló el siguiente cuestionamiento: « […] ¿Qué acción o a que vía judicial o administrativa podría acceder el demandante para reclamar su legítimo derecho […] ya reconocido mediante sentencia judicial y que de forma amañada y arbitraria la Administración no quiso dar cabal cumplimiento […]» y concluyó en su escrito que se le coarta el derecho al acceso a la administración de justicia, ya que no habría acción alguna que le permitiera reclamar sus derechos.
III. CONSIDERACIONES 9. Para resolver el tema sobre el cual se pronunciará la Sala, se hace necesario abordar dos problemas jurídicos principales y otros secundarios. Así: A. Problemas jurídicos: 1. ¿Los actos demandados pueden controlarse judicialmente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? 10.
Tesis: La Sala sostendrá que los actos demandados no son susceptibles de control judicial por el medio de control invocado,[3] y que le asiste razón al Tribunal al concluir que para buscar la satisfacción del derecho pretendido era pertinente iniciar el proceso ejecutivo, o la ejecución de la providencia judicial a continuación del proceso ordinario. 11.
Para sustentar lo anterior, la subsección se pronunciará sobre los siguientes aspectos: i) Contenido de las peticiones formuladas por el actor; ii) Mecanismo procesal adecuado para solicitar la nulidad de los actos administrativos y su distinción con el que pretende el cumplimiento de las sentencias judiciales. i) Contenido de las peticiones formuladas por el actor y de la actuación administrativa realizada por la entidad demandada. 12.
El actor solicitó[4] a la entidad demandada i) efectuar y pagar la nivelación de la asignación de retiro, conforme lo establecido en el Decreto 333/92, la Ley 4 de 1992, artículo 13 parágrafo único, los decretos reglamentarios 335/92, 25/93, 65/94 y 13/95, en las vigencias fiscales de 1993 a 1996, computándose los porcentajes previstos para un Sargento Primero, ii) hacer la nivelación de la asignación de retiro incorporándose los valores de los porcentajes citados y iii) certificar en que porcentaje se incrementó la asignación de retiro para el año de 1993 con relación al 1992, por concepto del aumento legal ordinario, y para compensar los efectos de la inflación. 13.
En respuesta a la anterior petición CASUR expidió el oficio 9913 GAG-SDP de 13 de marzo de 2009. En ella señaló, que a través de Resolución Núm. 2279 de 14 de mayo de 2004 había dado cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[5] y por tanto ya había reajustado la asignación mensual de retiro en los términos solicitados en su petición. Arguyó que pagó los valores por concepto de prima de actualización desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1995, con indexación e intereses de acuerdo con el índice establecido por el DANE, con los respectivos intereses de acuerdo con el artículo 177 del CCA.
Así mismo, indicó que la prima de actualización se reconoció dentro de los parámetros establecidos legalmente, es decir, que a partir del 1 de enero de 1996 esta se eliminó como factor salarial para el personal activo y como partida integrante de las asignaciones al personal en retiro, porque fue de carácter temporal. 14. A través de solicitud del 14 de mayo de 2012[6] el demandante formuló nueva petición expresa encaminada a solicitar que el cabal cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca EXP 2001- 1068.
En respuesta a ello la entidad expidió el oficio 2875/GAG-SDP de 22 de agosto de 2012.[7] En este le indicó que mediante oficio núm. 9913 de 13 de marzo de 2009 ya había atendido la solicitud relacionada con el reajuste y pago de la prima de actualización en la asignación mensual de retiro. 15. Como puede advertirse, las peticiones formuladas por el actor tienen como objeto único solicitar el cumplimiento íntegro de la decisión judicial contenida en la sentencia 19 de febrero de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se condenó a CASUR a reajustar la asignación mensual de retiro debidamente indexada del Sargento Primero ® Luis Eduardo Torres Duarte, con la prima de actualización contemplada en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, según el porcentaje que corresponda de acuerdo con el grado que ostentaba el titular de la misma, a partir del 1.° de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 1996. 16.
Es decir, el interés del demandante a través de las solicitudes presentadas, es que se cumpla una condena judicial que considera incumplida parcialmente. No pretende iniciar una actuación administrativa frente a un nuevo tema jurídico. Lo cual enseña que los actos cuestionados son de ejecución y por tanto no son pasibles de ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. ii) Mecanismo procesal adecuado para controvertir la respuesta dada por una entidad pública a la petición de cumplimiento de una sentencia judicial de condena emitida en su contra. 17.
Los actos de ejecución son aquellos actos administrativos que cumplen lo ordenado en una sentencia judicial u otro acto administrativo, v. gr. la resolución Núm. 2279 de 14 de mayo de 2004 a través de la cual CASUR dice haber cumplido la sentencia judicial de condena proferida a favor del hoy accionante.[8] Por regla general y salvo norma expresa en contrario, frente a este tipo de actuaciones no procede recurso alguno en vía administrativa[9] porque no constituyen una decisión diferente a la ejecución de una orden. 18.
Las controversias sobre el cumplimento a una providencia judicial de condena no pueden generar actos administrativos demandables a través de un medio de control ordinario declarativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, significaría dilatar ad infinitum las controversias jurídicas entre las partes. Esto haría nugatorio el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada material. 19.
En virtud de todo lo anterior, la Sala considera en este caso que el mecanismo procesal idóneo para controlar la respuesta dada por la administración ante la petición del ciudadano demandante, es el trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial. Esto porque la finalidad del actor es lograr el cumplimiento total de una sentencia judicial, y demostrar que este solo se dio en forma parcial, imperfecta, y tardía. 20.
En efecto, los artículos 298 y 299 del CPACA regulan que cuando no se ha cumplido voluntariamente una decisión judicial condenatoria procede el trámite de ejecución de condenas por los cauces del proceso ejecutivo regulado en el otrora CPC, hoy Código General del Proceso.[10] La competencia para estos efectos está consagrada en los artículos 152.7, 155.7 y 156.9 del CPACA, en armonía con el artículo 297 y siguientes ib.[11] El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre esta vía procesal a través de decisiones proferidas por sus diferentes secciones.[12] Incluso, la Sección Segunda estudió las formas procesales y el juez competente para hacer efectivas las sentencias condenatorias dictadas por esta jurisdicción, en decisión de importancia jurídica.[13] iii) Conclusión. 21.
Si el beneficiario de una condena judicial expedida por esta jurisdicción está en desacuerdo con los actos administrativos a través de los cuales se da cumplimiento a una sentencia judicial, o con la forma en que dio cumplimiento al fallo, no es posible iniciar una vía administrativa que sea susceptible de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no es dable reabrir el debate que por vía judicial ordinaria está revestido de cosa juzgada material. 22.
En su lugar, el mecanismo procesal para hacerlo es acudir al ejercicio del derecho de acción a través del proceso ejecutivo o de la ejecución de la condena a continuación del proceso ordinario, dentro del cual el juez definirá si la sentencia fue debidamente ejecutada, o no. 23. Por lo tanto, la Sala sostiene que los actos demandados no son susceptibles de control judicial por el medio de control de nulidad y restablecimiento que fue invocado y que le asiste razón al a-quo al concluir que para buscar la satisfacción del derecho pretendido lo pertinente era la iniciación del proceso ejecutivo. 24.
Pese a lo anterior, a continuación se estudiará la decisión final adoptada en primera instancia para definir si esta debe confirmarse, o no. Con este objetivo la Subsección abordará el siguiente problema jurídico. 2. ¿La decisión del a-quo estuvo acorde a los postulados y finalidades de la Ley 1437 de 2011, específicamente con el inciso primero del artículo 171 ib.,[14] al rechazar la demanda porque los actos no eran susceptibles de control judicial presentado y porque lo pretendido debió perseguirse a través del proceso ejecutivo? 25.
Tesis: La Sala concluye que pese a que los actos administrativos acusados no son demandables a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la decisión del tribunal no se adecuó a las finalidades del artículo 171 de la Ley 1437, inciso primero, y debió adoptar las medidas procesales consagradas en la norma para garantizar la tutela judicial efectiva frente a la controversia planteada en la demanda. 26.
En efecto, el juzgador de primera instancia debió adecuar el medio de control, si ello le era posible, o inadmitir la demanda para que la parte actora así lo hiciera y decidir lo pertinente bajo esta vía judicial. 27. Para sustentar esta postura la Sala abordará el siguiente tema: La adecuación de la vía procesal invocada en la demanda como deber procesal del juez.
La adecuación de la vía procesal invocada en la demanda -deber procesal del juez-. 28. Al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es conocida la problemática que generó en el pasado la indebida escogencia de la acción por parte del demandante. En muchos casos se profirieron fallos inhibitorios porque al final del curso procesal se concluía que la acción procedente no era la que se había invocado, v. gr. se formulaba la de reparación directa cuando procedía la de nulidad y restablecimiento del derecho. [15] 29.
Sin embargo, y en aras de que prevaleciera el derecho de acceso a la administración de justicia, la misma jurisprudencia del Consejo de Estado avanzó al punto de morigerar esta visión y ordenó en muchos casos adecuar la acción al momento de admitir la demanda; en otros tomó las decisiones de fondo conforme las pretensiones invocadas y el medio procesal procedente, pese a que se hubiese citado y tramitado el proceso por una acción diferente, esto último solo cuando el mecanismo procesal adecuado y las circunstancias del caso así lo permitieran.[16] 30.
Aunado al anterior avance jurisprudencial, es necesario señalar que desde hace más de tres décadas el Consejo de Estado ha aplicado la regla contenida en el artículo 86 del CPC,[17] en virtud de la cual el juez debe revisar si la vía procesal invocada en la demanda es la que corresponde para el litigio planteado, de no ser así, es su deber adecuarla para revisar si se cumplen los presupuestos de la acción que corresponde.[18] 31.
Esta visión también se aplicó en providencia de 1997 por parte de la Sección Segunda de esta Corporación en la cual adecuó la acción invocada para definir que no se configuró la falta de legitimación en la causa por activa que había sido declarada por la primera instancia. En ese caso específico la parte demandante formuló demanda de nulidad y restablecimiento, sin embargo la Sala concluyó que la acción procedente era de la de simple nulidad, y en estos términos decidió el caso.[19] Esta postura también ha sido expuesta por la Sección Tercera, y como ejemplo de ello en el año 2007 adecuó una acción formulada como «popular» a una «de grupo», según las características de las pretensiones invocadas.[20] 32.
Estas providencias hicieron uso de la regla contenida en el artículo 86 del CPC como una manifestación del principio de economía procesal, con la finalidad de evitar vicios de procedimiento. Así lo ha interpretado, además, la Corte Constitucional.[21] Por su parte, en vigencia de la actual codificación, la Sección Primera del Consejo de Estado ha hecho lo propio al adecuar el medio de control de nulidad simple al de nulidad y restablecimiento del derecho conforme lo pretendido en la demanda,[22] y recientemente lo reiteró la Sección Segunda en varios pronunciamientos en los cuales ha adoptado la misma posición.[23] 33.
Como vemos, esta Corporación ha recordado en múltiples ocasiones que el juez tiene el deber de interpretar la demanda formulada porque « […] es el contenido de los hechos y el derecho los que demarcan la verdadera intención del demandante. La acción utilizada no es la que afirma el demandante, por su denominación, sino la que se deduce de los hechos y de las pretensiones, en forma concurrente. […]»[24] y que como director del proceso es responsable de su corrección e impulso para conducirlo hasta la sentencia, por ello «[…] con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, […] el juez tiene la obligación de ejercer los deberes-poderes de impulsión procesal que la ley le otorga, para hacer efectivos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia [entre los cuales] se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que legalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada […]».[25] El omitir este deber se convierte, en últimas, en denegación de justicia y vulnera los deberes que le imponen los artículos 37 y 409 del Código de Procedimiento Civil, atestó esta Corporación. 34.
Bajo esta misma línea interpretativa, el Consejo de Estado ha concluido que no es causal de rechazo de la demanda, tampoco de su inadmisión si se reúnen los demás requisitos de ley, cuando se invoca un medio de control que no es adecuado en relación con las pretensiones que se formulan.[26] En este caso el juez deberá adecuar la otrora denominada acción, actualmente medio de control, e imprimir el trámite que corresponda, salvo cuando esto no sea posible porque se requieran ajustar aspectos formales de la demanda en relación con el mecanismo procesal pertinente, caso en el cual se inadmitirá para tales efectos, o que el medio de control haya caducado y proceda el rechazo por esta causa en la providencia respectiva.[27] 35.
La Corte Constitucional, por su parte, también ha concluido que según la lectura del artículo 86 del CPC, invocar una vía procesal inadecuada no es causal de inadmisión de la demanda porque el mismo artículo lo proscribe y convierte tal defecto en un deber de actuar del juzgador. La inadmisión solo procede por las expresas causales previstas en la ley y en el evento de que se invoque un medio procesal diferente el juez debe adecuarlo oficiosamente; la conducta contraria es considerada como defecto procedimental.[28] Este criterio lo reiteró la misma Corporación al resolver la petición de nulidad a su fallo de tutela, a través de auto del 3 de mayo de 2006.[29] 36.
En esa misma línea de pensamiento el Consejo de Estado ha indicado que este deber del juzgador modera el alcance que debe darse a la excepción previa denominada «habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde»,[30] comúnmente denominada en esta jurisdicción como «indebida escogencia de la acción».
Por esta razón, a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo este medio exceptivo no debe tener el alcance que en ocasiones se le dio, sino que culmina con una medida de saneamiento del proceso. Es decir, prima la obligación del juez de adecuar la demanda a la vía procesal apropiada sobre la práctica de finiquitar el trámite procesal en contra del derecho sustancial pretendido con la demanda. 37.
En efecto, en providencia del 3 de junio de 2015[31] la Sección Tercera señaló que «[…] el inciso primero del artículo 171, en concordancia con el numeral 5º del artículo 180, consagró la obligación de los funcionarios judiciales de dar el trámite que corresponda a las demandas interpuestas, aun cuando se haya señalado una vía procesal inadecuada, y de este modo, sanear el proceso de las medidas necesarias para evitar sentencias inhibitorias. […]» y por lo tanto, «[…] si luego de propuesta [la excepción] el funcionario judicial advierte que es otra la vía procesal que debe dársele a la demanda, no podrá dar por terminado el proceso sino que readecuar[á] la demanda al trámite que corresponda. […]».
Ello parte de la disposición legal citada que atemperó el alcance estricto al principio de justicia rogada que se aplicaba en esta jurisdicción en relación con la acción invocada por el demandante.[32] 38. Por esta razón « […] El juez en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, debe interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción […]».[33] Así lo ratificó recientemente esta Colegiatura al señalar que « […] no es dable declarar probada la «indebida escogencia de la acción», pues, como se vio, constituye deber del juez imprimirle el trámite que le corresponda a la demanda, aun cuando la parte actora haya indicado una vía procesal inadecuada […]».[34] 39.
Ahora bien, es de resaltar que la anterior solución no es nueva en materia procesal porque desde la misma regulación del CPC se consagraba expresamente que el juez debía imprimir el trámite que correspondía al proceso desde la admisión de la demanda (art. 86 ib.), incluso, cuando prosperaba la excepción de trámite inadecuado, lo que también ordena actualmente el CGP.[35] 40.
Bajo esta línea argumentativa, la Sección Segunda debe ratificar que en casos como el que ahora ocupa la atención de la Corporación, el juez no puede limitarse a establecer que el medio de control invocado por la parte accionante es inadecuado y por lo tanto finiquitar el trámite procesal con el rechazo de la demanda. Por el contrario, en aplicación de los principios procesales en comento y de la regla prevista desde el artículo 86 del CPC, hoy reproducida en el artículo 171 del CPACA, es deber de la administración de justicia adecuar el medio de control invocado si es del caso, o inadmitir la demanda respectiva cuando sea necesario de conformidad con las características del que proceda.[36] 41.
Conclusión: Conforme lo expuesto en la solución al problema jurídico planteado,[37] encuentra la Sala que no estuvo ajustada al ordenamiento jurídico procesal actual la decisión adoptada en primera instancia de rechazar la demanda incoada con el argumento de que el medio de control invocado no era procedente y los actos demandados no fueran enjuiciables por la vía de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su lugar, debió adecuarla y establecer si podía darle el trámite correspondiente u ordenar corregirla para tal efecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A
RESUELVE
Primero.- Revóquese la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 20 de marzo de 2014 que rechazó la demanda instaurada por el señor Luis Eduardo Torres Duarte contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. En su lugar, se ordena al A-quo examinar si debe ordenar su corrección o adecuarla al proceso ejecutivo y decidir de conformidad.
Segundo.- Devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo pertinente. Tercero.- Efectúense las anotaciones correspondientes en el programa «Justicia Siglo XXI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] En adelante CASUR. [2] Folios 53 a 76.(Estos folios no corresponden a la demanda) [3] Nulidad y restablecimiento del derecho. [4] A través de escrito radicado número 30557 de 2009, folios 2 a 3 [5] Sentencia de 19 de febrero de 2004. [6] Folios 6 a 10. [7] Folio 12. [8] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00644-01. [9] Artículo 75 del CPACA. «No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.» [10] Igual regulación tenía el Decreto 01 de 1984, luego de la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al consagrar en su artículo 87 que «[…] a los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil […]» y precisar la competencia para tramitar los mismos en sus artículos 132, 134B ib, ordinal 7 de ambos artículos y 134D ejusdem. [11] Antes regulada en los artículos 132 y 134B del CCA. [12] Al respecto ver: a) Sección Primera, sentencia de 28 de abril de 2016, Radicado Número: 11001-03-15-000-2015-03359-01(Ac), Actor: Daniel Patiño Moscoso, Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A. b) Sección Primera, sentencia de 17 de marzo de 2017, Radicación Número: 11001-03-15-000-2013-01733-01(Ac), Actor: Harold Humberto Agudelo Chaparro, Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro. c) Sección Primera, auto de 8 de febrero de 2018, Radicación Número: 25000-23-24-000-1999-00831-02, Actor: Fiduciaria Cooperativa de Colombia-Fidubancoop en Liquidación y Constructora M.R.M. Ltda., Inversiones Inmobiliarias, Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro. d) Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 27 de febrero 2014, Radicación Número: 11001-03-25-000-2014-00145-00 (0351-2014).
Actor: Armando Rueda Mosquera, Demandado: CREMIL. e) Sección Segunda, Subsección B, auto de 18 de mayo de 2017, Radicación Número: 15001-23-33-000-2013- 00870-02(0577-17), Actor: Dolly Castañeda y Rubén Darío Mejía Martínez, Demandado: Departamento de Boyacá. f) Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de Diciembre de 2017, Radicación Número: 11001-03-15-000- 2017-02763-00(Ac), Actor: Luis Eduardo Hernández Carvajal, Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y otro. g) Sección Tercera, sentencia de 30 de julio de 2008.
Radicación Número: 68001-23-15-000-2002-01365-01(31280). h) Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Número de Radicación: 05001-23-31-000-1996-00659- 01, Actor: Rubén Darío Silva Alzate y otros. i) Sección Tercera. Subsección C, auto de 7 de octubre de 2014, Radicación número: 47001-23-33-000-2013- 00224-01 (50006) Actor: Rocío de la Hoz Esquea y otros, Demandado: Metroagua S.A. E.S.P. j) Sección Cuarta, sentencia de 6 de septiembre de 2017, Radicación Número: 11001-03-15-000-2017-01491-00(Ac), Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare. k) Sección Cuarta, sentencia de 3 de mayo de 2018, Radicación Número: 11001-03-15-000-2018- 00445-01(Ac), Actor: Unión Temporal Mavig-Deprocon, Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. l) Sección Quinta, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 10 de mayo de 2018, Radicación Número: 08001-23-33-000-2018-00244-01(Ac), Actor: Myriam Esther Insignares de Flórez, Demandado: Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla. [13] Auto AUJ- CE-SII-002-2016 proferido dentro del radicado 11001-03-25- 000-2014-01534 00 (4935-14), el 25 de julio de 2016.
Actor: José Arístides Pérez Bautista, Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. [14] Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […] [15] Cfr. a) Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 22 de agosto de 2011, Número de Radicación 1998-01456-01. b) Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 31 de mayo de 2012, Número de Radicación: 250002326000199805934 01. c) Sección Tercera, Subsección B, sentencia 26 de junio de 2014, Número de Radicación: 2004-01419-01. d) Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 29 de octubre de 2014, Radicación Número: 25000- 23-26-000-1999-01838-01(28584), Actor: Mercedes Mendoza Maldonado, Demandado: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA. e) Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 31 de agosto de 2015, Radicación Número: 68001-23-15-000-2000-03021-01(25913) A, Actor: Luis Eduardo Mujica Jaimes.
Demandado: Departamento de Santander. f) Sección Cuarta, sentencia de 7 de abril de 2016, Radicación Número: 11001-03-15-000-2016-00145- 00(Ac), Actor: Nelson Fernando Iriarte Vergara, Demandado: Tribunal Administrativo del Huila. g) Sección Primera, sentencia de 16 de febrero de 2017, Radicación Número: 11001-03-15-000-2016-03752-00(Ac), Actor: Duvan Hernando Palacios Guzmán, Demandado: Tribunal Administrativo del Huila. h) Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 14 de septiembre de 2017, Radicación Número: 25000-23-26-000-2008-00239-01(42595), Actor: Ballco S.A. y otros, Demandado: Distrito Capital-Secretaria de Planeación Distrital. i) Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 15 de febrero de 2018, Radicación Número: 76001-23-31-000-2004-00910-01 (43580), Actor: Rodrigo Salcedo Ortiz y otros, Demandado: Departamento del Valle del Cauca [16] Cfr. a) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de febrero de 2013, Radicación Número: 11001-03-15-000-2012-01642-00(Ac), Actor: Fundación Futuro de Paz, Demandado: Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño. b) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 1 de julio de 2015, Radicación Número: 73001-23-31-000-2004-01345-01(34290), Actor: Helda Montealegre de Barragán y otros, Demandado: Empresas de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de El Espinal. E.S.P. c) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección Tercera, Subsección C, sentencia de 8 de noviembre de 2016, Radicación Número: 73001-23-31-000-2002-01766- 02(33540), Actor: Jaime Alberto Hernández Marín y otros, Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Ejercito Nacional. d) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 10 de mayo de 2017, Radicación Número: 25000-23-26-000-2004- 00160-01(36581), Actor: Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. -Fondo De Educación y Seguridad Vial-Fondatt, en Liquidación. Demandado: DISMACOR S.A. e) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 20 de abril de 2017, Radicación Número: 11001-03-15-000-2016-03756-01(Ac), Actor: Jacob Hernández, Demandado: Tribunal Administrativo del Huila. [17] « […]
ARTÍCULO 86. Admisión de la demanda y adecuación del trámite. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.[…]». Este artículo se ha aplicado por integración normativa autorizada en el artículo 282 de la Ley 167 de 1941, posteriormente por artículo 267 del Decreto 01 de 1984 y hoy por artículo 306 de la Ley 1437, normas que tienen su origen en el artículo 104 de la Ley 130 de 1913, primer código contencioso administrativo, que expresamente consagró que «[…] Todas las disposiciones del Código Judicial y de las leyes que lo adicionan y reforman son aplicables a los juicios y actuaciones a cargo de los Tribunales de que trata esta Ley, en cuanto sean compatibles con su naturaleza y no se opongan a las especiales contenidas el ella. […]» [18] Así lo refirió al confirmar una providencia que rechazó una acción de plena jurisdicción porque encontró que la acción procedente era la correspondiente al juicio de revisión de la operación administrativa de determinación de los impuestos, por lo que adecuó el trámite y determinó que había vencido el término para interponer esta acción. Indicó el Consejo de Estado que: «[…] conforme al artículo 86 del C. de P. C, aplicable al procedimiento administrativo, en virtud del artículo 282 del C.C.A., el juez debe imprimir o darle a la demanda el trámite que legalmente corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada", por lo que aplicando estos principios procesales al caso en estudio el Juez administrativo está facultado para imprimir el procedimiento que corresponda según la pretensión que formule aunque el actor señale uno distinto. […]».
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 11-03-1983, Expediente número 9895, Actor: Mazuera Villegas & Cia. S.A [19] « […] La parte actora dice ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, como en sentir de la Sala la acción que procede es la de simple nulidad, pues se trata de la controversia de un acto administrativo de contenido general de cuya declaratoria de nulidad no podría derivarse un restablecimiento individual automático, así la entenderá, ya que es deber del juez al tenor de lo dispuesto por el artículo 86 del C. de P.C. dar a la demanda el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. […]»Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, 11-11-1997, Radicación número: 15723, Actor: Sociedad de Pensionados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, Demandado: Empresa De Acueducto y Alcantarillado De Bogotá EAAB. [20] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 26-04-2007, Radicación número: 08001-23-31-000-2005-01200-01(AP), Actor: Ángel Alfonso Tejera Cantillo y Otros, Demandado: Departamento del Atlántico y otro.
En esta providencia concluyó que « […] Teniendo en cuenta las anteriores anotaciones, las pretensiones y hechos de la demanda, la Sala concluye que en este caso se está formulando una acción de grupo, máxime que los afectados conforman un número plural de personas, exigencia de la Ley para la integración de grupo, además de que se pide la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por no permitírseles seguir ejerciendo su labor de vendedores de apuestas permanentes.
Las consideraciones anteriores son suficientes para revocar el auto apelado y ordenar al Tribunal que tramite la presente como de acción de grupo, teniendo en cuenta que el artículo 86 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 68 de la Ley 472 de 1998, dispone que el juez dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. […]» [21] Sentencia C-037 de 1998 de la Corte Constitucional. [22] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 19 de febrero de 2016, Expediente 11001-03-24-000-2013-00628-00, demandante: Cámara De Comercio De Bogotá. [23] A título de ejemplo puede leerse la providencia del 4 de febrero de 2016 de la Sección Segunda, Subsección B, radicado 11001-03-25-000-2015- 01059-00(4674-15) Actor: Martín Emilio Rodríguez Cortés. [24] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 5-10-2000, Radicación número: 18385, Actor: José Hernando Gamboa Sotaquirá, Demandado: Municipio de Trinidad (Casanare).
En esta providencia el Consejo de Estado encontró que según lo hechos de la demanda la acción procedente era la de controversias contractuales y no la escogida de actio in rem verso formulada por el actor. Esta posición fue reiterada por la misma sección el 23 de enero de 2003 en providencia proferida dentro del radicado 13001-23- 31-000-2001-00995-01(22113), Actor: Sociedad Botero Aguilar y Cia. S. A. Demandado: Invías.
Igualmente la Sección Tercera aplicó esta misma regla en el radicado 11001-03-26-000-2013-00008-00 (45.989) -Demandante: Luis Carlos Paternostro Severiche - ya que en providencia del 14 de febrero de 2013 concluyó que el medio de control invocado como nulidad por inconstitucionalidad, en realidad debía entenderse como «[…] medio de control denominado nulidad -arto 137 CCA.-, porque si bien las normas que se consideran infringidas tienen rango constitucional, el reglamento demandado es secundum legem, no autónomo. […]», y para ello aplicó lo dispuesto en el inciso primero del artículo 171 ib. [25] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión del 28-02-2013, Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01642-00(AC), Actor: Fundación Futuro De Paz, Demandado: Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño. Esta posición fue ratificada recientemente por la Sección Tercera, Subsección C, en providencia del 28 de agosto de 2017, radicación: 47001-23-33-000-2015-00205-01 (AG) Actor: Jennifer Paola Camacho Crespo Y Otros. [26] A título de ejemplo, ver providencia de la Sección Tercera, Subsección B, 26-06-2015, Radicación 19001-23-33-000-2014-00154-01(51760), Actor: Sociedad Solarte Molina LTDA. En esta providencia reiteró que « […] En lo atinente a la indebida escogencia del medio de control, advierte la Sala que, de conformidad con los preceptos establecidos por la Ley 1437 de 2011, la aludida falencia no constituye causal que dé lugar al rechazo de la demanda.
Ahora bien, en los casos de indebida interposición de la demanda, el artículo 171 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo –C. P. A. C. A–, establece la posibilidad de que el juez haga la adecuación correspondiente […]». [27] Así lo señaló esta corporación en la decisión ya citada, del 26-06- 2015, Radicación 19001-23-33-000-2014-00154-01(51760).
Para el efecto también puede consultarse providencia de la Sección Tercera, Subsección B, del 7 de junio de 2017 radicado 05001-23-33-000-2016-00395-01(57540). Actor Luz Estella Serrano Ocampo y Otros, en la que expresamente señaló lo siguiente: «[…] De lo anterior se concluye que es deber del operador judicial instruir todos los procesos en que la demanda reúna los requisitos previstos en la ley, sin que le sea permitido rechazar de plano o abstenerse de tramitar el asunto cuando el demandante lo inicie en uso de una vía procesal errada, caso en el cual le corresponde inadmitir con el fin de se ajuste a las exigencias procesales del mecanismo idóneo, salvo que esta haya caducado. […]».
La Sección Cuarta, en providencia del 1 de febrero de 2018 en el radicado 11001-03-27-000-2016-00061-00(22807) adoptó similar postura al determinar que el medio procedente era el de nulidad simple y no el de nulidad por inconstitucionalidad. [28] Sentencia T-066 de 2006. En este fallo señaló textualmente: « […] La primera causal de procedibilidad de la acción de tutela por defecto procedimental, se advierte claramente en este caso cuando se inadmite la demanda con base en un motivo que legalmente no está reconocido dentro de los que de manera taxativa contempla el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, en sus numerales 1 a 7, y que por el contrario, la misma ley procesal se encarga de proscribir como causal de inadmisión, al señalar perentoriamente en su artículo 86: “ inadmisión de la demanda y adecuación del trámite.
El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. […]» Significa lo anterior, que si el trámite que debía dársele al proceso era el propio del verbal de mayor y menor cuantía, no era viable, como lo hizo el Juzgado 36 Civil del Circuito de Bogotá, inadmitir la demanda, so pena de rechazo, solicitando la adecuación a tal procedimiento del poder y de la demanda, sino proceder de conformidad con el mandato del artículo 86 del C. de P. C. -norma por demás clara e inequívoca- profiriendo el respectivo auto admisorio y dándole a la demanda el trámite que legalmente le correspondía. Se actuó así por fuera del procedimiento establecido, violando los derechos del accionante al debido proceso y acceso a la justicia, pues como lo advirtió la providencia revisada proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, ningún perjuicio se hubiese causado al accionante si el juez hubiese dispuesto desde el principio, la adecuación de la demanda al trámite que le correspondía, y se hubiese evitado la prolongación de la actividad procesal que media entre 2001 y 2005. [29] Auto 138 de 2006. [30] Regulada actualmente el ordinal 7.º del artículo 100 del CGP y antes prevista en el ordinal 8.º del artículo 97 del CPC. [31] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Radicado 15001-23-33-000-2014-00520-01 (53.825), Demandante: Pedro Arturo Naranjo Tavaco y otros. [32] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 12 de junio de 2017, radicado: 25000-23-36-000-2015-00679-01 (57079). [33] En Reciente decisión de la misma Sección Tercera se recordó que «[…] es deber del juez darle trámite a toda demanda que reúna los requisitos previstos en la ley para tales efectos, sin que sea de recibo abstenerse de dar curso al proceso cuando el demandante lo inicie en uso de una vía procesal distinta a la idónea […]» Sección Tercera, Subsección C, 24-08- 2016, Radicación 68001-23-33-000-2015-00109-01(57638), Actor: Nelly Camacho Castro. [34] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 18-10-2017, radicado 08001-23-33-000-2015-00361-01(59845), Actor: Zobeida Arrieta Arroyo y Otros. [35] Ordinal 9.º del artículo 99 del CPC: «9.
En caso de prosperar la excepción de trámite inadecuado de la demanda, el juez le dará el que corresponda», hoy reproducida en el inciso 5.º del ordinal 2.º del artículo 101 del CGP: «Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda.» [36] Ver las siguientes providencias ya citadas: Sección Tercera, Subsección C, del 3 de junio de 2015, Radicado 15001-23-33-000-2014-00520- 01 (53.825), Demandante: Pedro Arturo Naranjo Tavaco y otros, Sección Tercera, Subsección B, 26-06-2015, Radicación 19001-23-33-000-2014-00154- 01(51760), Actor: Sociedad Solarte Molina LTDA, Sección Tercera, Subsección B, del 7 de junio de 2017 radicado 05001-23-33-000-2016-00395-01(57540).
Actor Luz Estella Serrano Ocampo y Otros. [37] Párrafos 32 y 35 de esta providencia.