RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Decreto 01 de 1984 artículo 188 numeral 1 / CAUSAL PRIMERA - Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Marco normativo y jurisprudencial / CAUSAL DE ADULTERACIÓN DE DOCUMENTOS - Procede únicamente cuando los documentos aducidos sirvieron de fundamento principal para la decisión recurrida / FALSEDAD MATERIAL - No debe sustentarse en irregularidades conocidas en instancias previas al recurso extraordinario de revisión, ya que para su resolución se debieron agotar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento en el proceso ordinario / ACTA 05 DE 7 DE JUNIO DE 2005 - No fue tachada de falsa en el curso del proceso ordinario / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Improcedente Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA.
Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por « i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos». El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación, y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.
Para su procedencia resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada que, en forma inequívoca, conlleven a variar el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental.
La falsedad material exige el cotejo de distintos documentos con miras a establecer la afectación de su integridad material, sea porque se crea uno nuevo, o porque se altera alguno de los elementos que conforman su contenido. De ahí que «no es necesaria la prueba del dolo o intención falsaria, en tanto lo que debe establecerse es la denominada “falsedad civil”».
Asimismo, esta falsedad –la material- «no debe sustentarse en irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario de revisión, ya que para su resolución se debieron agotar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento en el proceso y en la instancia respectiva». Esta Sala entiende inviable estructurar la causal invocada con base en la conducta de la Junta Asesora, que según el recurrente estuvo dirigida a «esconder y evitar que el actor pudiera hacer uso de sus derechos constitucionales», pues más que un fundamento objetivo y conducente para controvertir la veracidad del documento en cuestión, se aprecia como una interpretación subjetiva, emocional y dispersa del retirado del servicio.
En otras palabras, la censura realizada por el recurrente, respecto del Acta 05 de 7 de junio de 2005, debió haberse manifestado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto dicho documento, como lo demuestra el auto del juzgado de 2 de mayo de 2008, hizo parte del acervo probatorio desde el inicio del proceso como prueba aportada.
En consecuencia, no es procedente plantear en esta instancia extraordinaria nuevas cuestiones litigiosas que no se propusieron en el proceso ordinario. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01001-00(2228-13) Actor: WISTON FERNANDO COCK ZAPATA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJERCITO NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto[1] por Wiston Fernando Cock Zapata contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de 4 de agosto de 2011. 1.
ANTECEDENTES 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del recurso extraordinario del artículo 185 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Wiston Fernando Cock Zapata, mediante apoderado, solicitó revocar la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2006-01753-01, confirmó la del Juzgado 30 Administrativo del circuito de Bogotá, de 12 de marzo de 2010, que negó las pretensiones de la demanda. 1.1.2.
Hechos Los hechos que fundamentan el recurso son, en síntesis, los siguientes: i) Mediante la Resolución 1500 de 20 de septiembre de 2005, expedida por el ministro de Defensa Nacional, se retiró discrecionalmente del servicio activo de las Fuerzas Militares al señor Wiston Fernando Cock Zapata, cuando este ostentaba el grado de capitán y aspiraba al de mayor. ii) Inconforme con lo acordado, el 29 de septiembre de 2005, el señor Cock Zapata presentó dos derechos de petición para solicitar la reconsideración de su retiro; sin embargo, solo uno de ellos, el dirigido al mayor general Hernando Alonso Ortiz Rodríguez le fue contestado, además, sin darle una respuesta de fondo. iii) En razón de lo anterior, el señor Cock Zapata promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1500 de 2005, la cual fue conocida en primera instancia por el Juzgado 30 Administrativo del circuito de Bogotá, que mediante sentencia de 12 de marzo de 2010, negó las pretensiones de la demanda. iv) Contra ese fallo, el señor Cock Zapata interpuso el correspondiente recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por sentencia de 4 de agosto de 2011, confirmó la decisión. 1.1.3.
La causal de revisión invocada El apoderado del recurrente invocó la causal primera del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo «Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». Sobre el particular, de entrada indicó lo siguiente: Haciendo un estudio de la actuación procesal, observamos cantidad de irregularidades procesales y procedimentales que afectan al debido proceso y el fundamento de las decisiones de los Funcionarios Judiciales para lo Administrativo o Jueces naturales que han adelantado el presente asunto (sic).
En ese sentido, manifiesta que la transgresión se produjo porque «aunque en la institución militar se concibe la posibilidad de adoptar decisiones discrecionales, dichas disposiciones no implican la posibilidad de adoptar decisiones arbitrarias o al amaño o conveniencia de quien la origina». En su criterio, en el caso del señor Cock Zapata no existían razones del servicio o por causa y razón de este para que se le hubiera retirado del servicio; sobre todo cuando se trataba «de uno de los mejores militares de la Institución, tal como se prueba con su hoja de vida, en la cual no aparece ninguna tacha en el ejercicio de sus funciones militares, ni profesionales [y], por el contrario, solo aparecen condecoraciones y felicitaciones por el cumplimiento de sus funciones tanto en Colombia como en el exterior».
De igual manera, señala que el uso de la facultad discrecional para el retiro de los miembros de las Fuerzas Militares no es en sí mismo un procedimiento arbitrario, sino un poder excepcional que, como tal, debe contar con un fundamento real para su aplicación, el cual la norma prevé al exigir que la decisión deba estar precedida por el concepto de la Junta Asesora conformada para el efecto y motivada por razones del servicio.
Adicionalmente, expone otras razones contra la decisión del tribunal, las cuales, debido a su confusa redacción, pasan a ser transcritas: (…) la sentencia recurrida erró al avalar la legalidad del acto administrativo demandado, en tanto no puede pretender ser poseedor de la verdad absoluta sobre el plenario que nos ocupa, deja entrever su subjetividad, ya que parece más un análisis nimio, difuso y poco apegado a la realidad de los hechos, malogrando en la imparcialidad que debería haber tenido, al dar más credibilidad y fundamento a ciertos conceptos y rechazando de plano otros fundamentados en la verdad jurídica y razón, y que ni siquiera tuvo en cuenta según su evaluación probatoria, nada más alejado de la realidad de las pruebas mostradas dentro del anidado (…) (…) pero quiero dejar claro, señor magistrado, que por ser el concepto de un honorable juez, no significa que sea palabra de Dios, y que no esté equivocado en su análisis demostrativo.
Por estas razones, como manifesté al principio de esta impugnación, acudo a su justicia, armonía y bondad que caracterizan a los seres humanos superiores, para que se dé la valoración adecuada que en derecho se debe dar a todas y cada una de las situaciones fácticas expuestas dentro del plenario, objetivamente, para llegar una decisión transparente, justa y en armonía, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.
(…) dentro de la sentencia no se concreta nada, sino que el funcionario se limita a citar de manera repetitiva lo concerniente a lo expuesto en el artículo 104 del Decreto ley 1790 de 2000, y del que se sabe que regula las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, como también lo expuesto en lo atinente a la norma discrecional, que tuvo en cuenta la honorable junta asesora de manera superficial, acostumbrada, sesgada y falta de análisis, lo que terminó en el retiro injusto del señor Cock Zapata.
Finalmente, concluye la fundamentación de la causal aduciendo que la Resolución 1500 de 2005, expedida por el entonces ministro de Defensa, fue viciada y concebida con base en falsas motivaciones, originadas «en quién sabe qué tipo de informaciones carentes de piso jurídico y alejadas de la realidad». Por ende, la insuficiencia de la motivación es palpable con el fin de esconder y evitar que el señor Cock Zapata pudiera hacer uso de sus derechos constitucionales, con lo que «se configura una clara desviación de poder de la Administración, la cual va a evidenciarse en los argumentos traídos en la revisión». 1.2.
Contestación al recurso extraordinario Por escrito de 12 de junio de 2015[2], la apoderada especial del Ministerio de Defensa se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la revisión de la sentencia. En un breve alegato, cuyo principal argumento giró en torno a la transcripción de algunos de los apartes motivacionales de las providencias del juzgado y del tribunal para negar las pretensiones, la apodera del ministerio descartó la configuración de la causal de revisión invocada, por considerarla ausente de soporte fáctico y jurídico; además de imprecisa.
Adicionalmente, sostuvo que es reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado donde se ha considerado que los actos expedidos en ejercicio de la facultad discrecional se presumen legales, por lo que quien afirme lo contrario tiene la carga de la prueba para desvirtuarlos. Al respecto, resaltó el hecho de que en el caso del señor Cock no se hubiera allegado ninguna prueba de la presunta desviación de poder y, por el contrario, solo sustentara sus alegaciones en su hoja de vida.
En función de ello, solicitó denegar el recurso de revisión «por no encontrarse demostrados los supuestos de hecho en los que pretende configurar la causal de revisión», ya que, a su parecer, lo que en realidad pretende el recurrente es reabrir el debate jurídico, con el fin de obtener una nueva valoración probatoria en una tercera instancia. 1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 4 de agosto de 2011[3], confirmó la decisión del Juzgado 30 Administrativo de Bogotá, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho 2006-01753-01, había negado las pretensiones de la demanda.
En la providencia, el tribunal ratificó la legalidad del acto administrativo demandado porque consideró que la voluntad que allí se expresaba tuvo fundamento en la discrecionalidad que le otorga el Decreto ley 1790 de 2000[4] al Gobierno para retirar del servicio activo a determinados miembros de las Fuerzas Armadas. En concreto, se refirió a los artículos 99, 100 y 104 del decreto, que en armonía permiten decretar el retiro del servicio de oficiales y suboficiales siempre y cuando se cumplan dos requisitos: uno de tipo formal y otro de tipo sustancial.
En cuanto al primero, «la recomendación previa de la correspondiente Junta o Comité» según el artículo 99 ejusdem, el tribunal lo encontró satisfecho mediante «el documento visible a folio 25 del cuaderno 2 del expediente», comoquiera que este contenía «la recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, de 4 de junio de 2005, para el retiro de varios militares, entre ellos, el del señor Wiston Cock Zapata».
Asimismo, en cuanto al segundo, «que medien razones de servicio», refirió lo siguiente: (…) [Si bien] dada la naturaleza del servicio, el mérito es factor importante, (…) no [es] el único, [pues] el nominador tiene en cuenta otros como de oportunidad y conveniencia y al analizar (sic) íntegramente el acervo probatorio obrante en el proceso, no se vislumbra que el retiro del servicio del actor hubiere sido arbitrario o que hubieren mediado razones diferentes al servicio.
Bajo tales disertaciones, el tribunal entendió ajustado a la legalidad el acto administrativo de retiro discrecional y, en consecuencia, decidió confirmar la decisión de primera instancia que lo había mantenido incólume. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con lo previsto por los artículos 185 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998[5], y 1.º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado[6], normas vigentes para la época de interposición del recurso[7], la Sala de Subsección es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso extraordinario de revisión interpuesto oportunamente contra una sentencia ejecutoriada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[8] El recurso se analizará bajo los presupuestos del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la sentencia recurrida quedó ejecutoriada el 29 de agosto de 2011, esto es, en vigencia del Decreto 01 de 1984. 2.2.
Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de 4 de agosto de 2011, está inmersa en la causal de revisión que recoge el numeral 1.º del artículo 188 del Decreto 01 de 1984 «Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados».
Para dar respuesta al anterior problema, la Sala estima necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial: a) el recurso extraordinario de revisión y b) la causal del artículo 188 numeral 1.º del Decreto 01 de 1984; ii) análisis del caso concreto; y iii) conclusión. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial i) Sobre el recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.
Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».
Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.
Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.
Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[9] De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.
Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por « i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos»[10].
El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación[11], y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.
Para su procedencia resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada que, en forma inequívoca, conlleven a variar el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental[12].
Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.
Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. ii) La causal de revisión del numeral 1.º del artículo 188 del CCA La entidad demandante invocó como fundamento del recurso extraordinario la causal prevista en el numeral 1.º del artículo 188 del Decreto 01 de 1984, cuyo contenido es del siguiente tenor literal: Artículo 188.
Causales de revisión. Son causales de revisión: 1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. […] Al respecto, esta Sección[13], en armonía con el criterio general de la corporación[14], ha considerado que dicha causal solo se configura cuando la calificación de falsedad, o de adulteración, recae sobre el documento o documentos que sirvieron de fundamento principal para la decisión recurrida[15].
Por ello, no puede tratarse de cualquier documento; debe ser aquel o aquellos que, por su importancia y trascendencia, tuvieron una incidencia directa en el sentido de la decisión de la sentencia. Además, es preciso señalar que esta condición no admite matices, por lo que si se tachan de falsos otros documentos sin incidencia, se abre la posibilidad de negar la prosperidad de la causal porque, precisamente, existen otros medios diferentes al cuestionado que soportan la determinación adoptada en el fallo a revisar.[16]De igual manera, se requiere, en principio, que la prueba de la falsedad o adulteración sea documental, lo que excluye la irregularidad en los demás medios probatorios autorizados por el ordenamiento jurídico.[17] Ahora bien, para demostrar esa falsedad o adulteración no se requiere de sentencia penal que declare su existencia, pues «al juez de lo Contencioso le corresponde esa labor a la luz de la llamada “falsedad civil”, en virtud de la cual se ocupa de definir, objetivamente, la existencia de una adulteración total o parcial, material o ideológica del documento, mediante el examen de su contenido o integridad material»[18].
De ahí que en la actualidad no se contemple la prejudicialidad penal en el recurso extraordinario de revisión, pues la norma del CPACA no exige de un pronunciamiento penal previo, como sí ocurre en la jurisdicción ordinaria, donde existe un precepto con esa condición.[19] La jurisprudencia de la corporación se ha apoyado en los conceptos de falsedad ideológica y falsedad material de la ciencia penal para abordar el estudio de la causal en mención[20].
Con base en ellos ha precisado que «la estructuración de la causal por falsedad ideológica requiere de la acreditación del dolo, so pena de que la alteración intelectual del contenido del documento pueda imputarse a un simple error o imprecisión involuntaria de su autor».[21] El señalado criterio fue aplicado por esta corporación en sentencia de 9 de abril de 2014[22], en la que se declaró infundado el recurso extraordinario, entre otras razones, porque no se demostró que el contenido inexacto de una constancia de calificaciones de evaluaciones de desempeño fuere atribuible al dolo del servidor que la expidió. Sobre el particular se señaló lo siguiente: (…) esta eventual disparidad, per se, no sugiere necesariamente la existencia de una falsedad ideológica en el documento, pues lo que allí se consignó también pudo obedecer a un error o imprecisión involuntaria acaecida al momento de su elaboración. (…) en tratándose de falsedad ideológica - entendida ésta como la alteración intelectual del contenido de un documento - para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sin duda debe hallarse acreditada, si bien no necesariamente la existencia de una sentencia penal, sí el aspecto intencional en la conducta, dado que de no ser evidente el dolo no podría hablarse de falsedad, toda vez que el legislador no prevé la modalidad culposa de este comportamiento.
En consecuencia, el error en una constancia o en su contenido sin el elemento de la intencionalidad o dolo, no puede desencadenar o dar pie al recurso extraordinario de revisión presentado. En ese orden de ideas, la falsedad material exige el cotejo de distintos documentos con miras a establecer la afectación de su integridad material, sea porque se crea uno nuevo, o porque se altera alguno de los elementos que conforman su contenido.
De ahí que «no es necesaria la prueba del dolo o intención falsaria, en tanto lo que debe establecerse es la denominada “falsedad civil”».[23] Asimismo, esta falsedad –la material- «no debe sustentarse en irregularidades conocidas o que debieron conocerse en instancias previas al recurso extraordinario de revisión, ya que para su resolución se debieron agotar los mecanismos dispuestos por el ordenamiento en el proceso y en la instancia respectiva».[24] Por todo lo anterior, en el recurso extraordinario de revisión solo es procedente ventilar los hechos constitutivos de falsedad que sean conocidos con posterioridad a la sentencia que se revisa, pues no existiría otro medio o mecanismo procesal para cuestionar la autenticidad del documento y obtener la justicia material de la providencia proferida con base en él. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto Debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,[25] ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada a las causales taxativas consagradas por el legislador.
Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, el recurso extraordinario de revisión inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda, al análisis del cumplimiento de la causal invocada, sin que haya lugar a interpretaciones extendidas o analógicas[26], en tanto no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
En ese sentido, en sentencia de 18 de febrero de 2010[27], la Subsección B de esta Sección Segunda, se refirió a las restricciones de la revisión así: Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.
En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes.
En el caso bajo estudio, argumenta el recurrente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dictó sentencia el 4 de agosto de 2011, con fundamento en documento falso o adulterado que fue suministrado por el Ministerio de Defensa al proceso ordinario, en cuya virtud se fundamentó la Resolución 1500 de 2005, por la cual se lo retiró discrecionalmente del servicio activo militar.
En concreto, alude en el escrito de revisión al Acta 05 de 7 de junio de 2005, expedida por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, presidida por el entonces ministro de esa cartera, Alberto Uribe Echavarría, y conformada por «26 señores Generales y Oficiales de Insignia, encabezados por el señor General Carlos Alberto Ospina Ovalle, Comandante General de las Fuerzas Militares (sic)», mediante la cual se recomendó «el retiro discrecional del servicio de los oficiales citados anteriormente», entre estos, el capitán «Cock Zapata Winston Fernando».[28] A su juicio, dicho documento se profirió con desviación de poder y sin que mediaran razones del servicio, pues aunque su hoja de vida y sus antecedentes demostraban que había sido «uno de los mejores militares de la Institución», la Junta Asesora aplicó la norma discrecional (artículo 104 del Decreto ley 1790 de 2000) «de manera superficial, acostumbrada, sesgada y falta de análisis, lo que terminó en [su] retiro injusto (…)».
Pues bien, antes que nada, debe señalar la Sala que la tacha de falsedad sobre el Acta de la Junta Asesora no se propuso en el proceso ordinario. De hecho, ni siquiera se hizo señalamiento alguno respecto de esta, una vez se enlistaron las pruebas documentales practicadas en el proceso, según el auto de fecha 2 de mayo de 2008, del Juzgado 30 Administrativo de Descongestión de Bogotá[29], lo cual indica que no se acudió al mecanismo apto para discutir la existencia de la alteración material.
Al respecto, recuérdese que la tacha permite examinar la integridad material de un documento con el fin de determinar su aptitud probatoria en el proceso correspondiente, que de ser falso, no podrá valorarse. Esta omisión de formular la tacha de falsedad frente al Acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa impide su proposición mediante el recurso extraordinario de revisión, en tanto no corresponde a una instancia adicional remediar las consecuencias adversas que se producen por la inactividad procesal que tuvo lugar en las instancias.
Como se ha insistido por parte de esta Sala, el recurso extraordinario de revisión no es una instancia más a la cual se pueda acudir para subsanar deficiencias en la actividad probatoria de las partes durante el proceso ordinario. En esa medida, se observa que en el escrito de revisión el recurrente se limita a señalar que « no se cumplió con el requisito previo de realizar una investigación Administrativa o de Contrainteligencia Militar con el fin de indagar sobre las presuntas causales del retiro (…) [por lo que] los actos expedidos como resultado de la no realización de dichas investigaciones están afectados de irregularidad de orden sustancial (…)»; es decir, que para nada invocó reproche alguno respecto de la adulteración o falsedad del documento, sino que lo considera «viciado» porque «fue concebido con base en falsas motivaciones originadas en quien sabe qué tipo de informaciones (sic) carentes de piso jurídico y alejadas de la realidad (…)».
Así las cosas, esta Sala entiende inviable estructurar la causal invocada con base en la conducta de la Junta Asesora, que según el recurrente estuvo dirigida a «esconder y evitar que el actor pudiera hacer uso de sus derechos constitucionales», pues más que un fundamento objetivo y conducente para controvertir la veracidad del documento en cuestión, se aprecia como una interpretación subjetiva, emocional y dispersa del retirado del servicio.
En otras palabras, la censura realizada por el recurrente, respecto del Acta 05 de 7 de junio de 2005, debió haberse manifestado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto dicho documento, como lo demuestra el auto del juzgado de 2 de mayo de 2008[30], hizo parte del acervo probatorio desde el inicio del proceso como prueba aportada.
En consecuencia, no es procedente plantear en esta instancia extraordinaria nuevas cuestiones litigiosas que no se propusieron en el proceso ordinario. 2.5. Conclusión Con fundamento en las anteriores consideraciones, la causal 1.ª de revisión prevista por el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo e invocada por el recurrente, no fue debidamente probada, en la medida de que el documento aportado con el recurso de revisión carece de la condición de ser adulterado; cuestionamiento que además debió ser objeto de debate probatorio en el proceso ordinario y no a través de este mecanismo excepcional, lo cual es razón suficiente para declarar infundado el recurso extraordinario interpuesto.
Adicionalmente, debe insistirse en que el recurso extraordinario de revisión no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, tampoco es una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso. 2.6.
Costas El término costas del proceso está relacionado con todos aquellos gastos –útiles- que se generan en una actuación de esta naturaleza; por ende, las costas comprenden los denominados gastos del proceso, donde se incluyen los honorarios del abogado o las agencias de derecho[31]; los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso[32], y otros como los necesarios para el traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial.
Asimismo, caben incluirse dentro de ellas los honorarios de auxiliares de la justicia como los peritos y los secuestres, y el transporte del expediente al superior en caso de que se interponga el recurso de apelación. Su reconocimiento viene regulado por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual precisa que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Civil».
Además, en armonía con el anterior precepto, el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso indica que la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: «(…) se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto».
En el caso concreto, puesto que el recurso extraordinario de revisión se declarará infundado, habría lugar a condenar en agencias en derecho a la parte recurrente, de acuerdo con las normas señaladas. Sin embargo, para seguir con la postura de la Sala en lo referente a este punto en los recursos extraordinarios de revisión, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que le concede la ley, FALLA: Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 1.ª del artículo 188 del CCA, el ciudadano Winston Fernando Cock Zapata presentara contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de 4 de agosto de 2011, por la razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo: En firme esta decisión, devolver al tribunal de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2006- 01753-01 y archivar el recurso extraordinario.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Presentado el 7 de junio de 2012, según consta a folio 274 del expediente. [2] Folios 305 al 311 del cuaderno principal. [3] Con ponencia del magistrado César Palomino Cortes. [4] «Por el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares». [5] Esta norma prescribía que el recurso extraordinario de revisión procedía en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, sin embargo, la Corte Constitucional, en sentencia C- 520 de 1999, consideró que el recurso extraordinario de revisión debe proceder en cualquier proceso cuya naturaleza permita la configuración de las causales de revisión, razón por la cual declaró inexequibles las expresiones que restringían la procedencia del recurso únicamente a las sentencias proferidas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos. [6] Norma según la cual: El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda: […] 3-. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». [7] La demanda de revisión fue presentada ante esta Corporación el 7 de junio de 2012 (f. 274). [8] De acuerdo con el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es de dos años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. En este caso, el recurso interpuesto el 6 de febrero de 2012 fue presentado en tiempo pues, la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia del 28 de octubre de 2011 se notificó por edicto desfijado el 13 de diciembre de 2011 (f. 509 del expediente radicado 00575-2002- 01), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 331 del C.P.C., aplicable por remisión normativa al procedimiento contencioso administrativo, «las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueran procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).
C.P: María Elena Giraldo Gómez. [10] Artículo 249 CPACA. [11] Artículo 251 CPACA. [12] «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».
Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 7 de febrero de 2019; radicado: 2002-00579-01(0387-12); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [14] Ver, entre otras, la sentencia de la Sección Cuarta, de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] Así los sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 15 de julio de 2010.
Expediente 52001-23-31-000-2007-00267-01. [16] C.fr., entre otros, Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de agosto de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2004-01210-00 (REV). C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [17] Aspecto que excluye la falsedad en medios de prueba diferentes al documental. C.fr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 26 de febrero de 2013. Radicado: 11001-03- 15-000- 2008-00638-00 (REV). C.P.: Alberto Yepes Barreiro. [18] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [19] Es el caso del numeral 2 del artículo 355 del Código General del Proceso (en adelante CGP) según el cual es causal de revisión el «[h]aberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida». [20] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [21] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-sección A, sentencia de 9 de abril de 2014, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado: 1703-10. [23] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, radicado 2015-00027-00(21635), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [24] Ibidem. [25] Ver Corte Constitucional.
Sentencia C-520 de 2009. M.P.: Dra. María Victoria Calle Correa. [26] [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07); C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [28] Folios 25 al 27 del cuaderno 2 del proceso ordinario. [29] Folio 13 del expediente de revisión. [30] Folio 13 del expediente de revisión. [31] Artículo 361 del Código General del Proceso. [32] Artículo 171.4 en concordancia con el artículo 178 ib.