11001-03-25-000-2013-00997-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - LEY 1437 DE 2011 artículo 250 numeral 8 / CAUSAL OCTAVA - La sentencia recurrida es contraria a otra que constituía cosa juzgada entre las mismas partes / EXCEPCIÓN - No habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada / COSA JUZGADA - Elementos / IDENTIDAD DE CAUSA Y OBJETO - No se configura / SEGUNDO PROCESO - Persigue el cumplimiento de la segunda sentencia que ordenó su reintegro / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado El referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.

La Sala advierte que es necesario que la sentencia objeto de revisión sea contraria a una anterior que haya hecho tránsito a cosa juzgada. Para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que concurran los tres presupuestos anteriores, es decir, que exista una sentencia anterior con identidad de objeto, causa petendi y partes. Así mismo, para que se estructure la causal de revisión de desconocimiento de cosa juzgada, el interesado deberá demostrar (i) que existen dos sentencias contradictorias;

(ii) que la sentencia contrariada constituye cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue proferida y frente al segundo proceso -lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa- y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada.

La finalidad de esta causal de revisión es evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes. Conforme lo señalado anteriormente, tanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número de radicación 2003-251 como en el proceso ejecutivo laboral con radicado 2007- 00274, el demandante es Martín Albarracín y el demandado el Distrito de Bogotá; es decir, se cumple con este requisito.

El objeto de uno y otro proceso es distinto, pues mientras en el ordinario de nulidad y restablecimiento se pretendía la nulidad de los actos de retiro del servicio y el restablecimiento del derecho, con el reintegro al cargo desempeñado por el actor, en el segundo proceso, el ejecutivo laboral, pretende el cumplimiento de la sentencia que ordenó el reintegro y el pago de las sumas de dinero.

De lo anterior se colige claramente que el proceso ejecutivo laboral no constituye un segundo proceso con el mismo objeto y causa petendi que el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que persigue el cumplimiento de una sentencia judicial de 29 de enero de 2004, en torno a la orden de reintegro del recurrente al empleo que venía desempeñando.

Así las cosas, dicha sentencia se expidió con base en los límites razonables y en la realidad fáctica y jurídica que le impedía al señor Luis Miguel Martín Albarracín ejercer un cargo público como consecuencia de la destitución e inhabilidad que le fue impuesta. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00997-00(2212-13) Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Demandado: BOGOTÁ, D.C. Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. LEY 1437 DE 2011. ASUNTO La Sección Segunda - Subsección A- del Consejo de Estado, decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Luis Miguel Martín Albarracín contra la sentencia de 16 de diciembre de 2010 proferida por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso ejecutivo laboral con número de radicación 11001 33 31 018 2007 00274 01.

ANTECEDENTES Como aspecto preliminar se advierte que la sentencia objeto de revisión fue proferida dentro del trámite del proceso ejecutivo laboral en el que se pretendía el cumplimiento de la sentencia judicial proferida por esta jurisdicción dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000232500019990453500, razón por la cual, para efectos de lograr un mayor entendimiento sobre la causal de revisión propuesta y su análisis, la Sala presentará un breve recuento de los antecedentes que lo motivan y que dieron lugar a la sentencia cuya revisión se solicita, para lo cual se referirá, en su orden a lo siguiente (i) el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, (ii) cumplimiento de la sentencia de condena por parte de la Secretaría de Tránsito de Bogotá D.C., (iii) el proceso ejecutivo laboral y la sentencia objeto de revisión, y (iv) el recurso extraordinario de revisión.

1. LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Luis Miguel Martín Albarracín, por intermedio de apoderado, presentó demanda contra el Distrito capital de Bogotá, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.

Pretensiones (i). La nulidad de las resoluciones números 831 del 9 de noviembre de 1998 y 052 del 22 de enero de 1999 expedidas por el Alcalde Mayor de Bogotá, por medio de las cuales, respectivamente: (a) declaró vacante, por abandono, el cargo de Auxiliar Técnico IV-A que desempeñaba en la planta global de empleos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C., y (b) resolvió un recurso de reposición, en el cual se confirmó la anterior decisión. (ii) A título de restablecimiento del derecho solicitó su reintegro al cargo de Operador Auxiliar II, grado 3 Auxiliar de Ingeniería o a otro igual, similar o de superior categoría; o al cargo que venía desempeñando en la planta de empleos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C. (iii) Condenar a la entidad demandada, a reconocer y pagar todos los salarios, prestaciones sociales, dotaciones, bonificaciones, emolumentos y demás haberes causados desde el momento de su retiro del servicio hasta cuando se ordene su reintegro, sin que para los efectos legales haya existido solución de continuidad.

(iv) Asimismo, solicitó el reconocimiento y pago de: (a) los intereses corrientes y de mora, según el artículo 177 del CCA; (b) el reajuste monetario con base en el Índice de Precios al Consumidor y (c) las costas y agencias de derecho del proceso y los perjuicios materiales (lucro cesante y daño emergente) y morales. 1.2. Fundamentos fácticos (i) Relató que, mediante las resoluciones números 831 del 9 de noviembre de 1998 y 052 del 22 de enero de 1999 expedidas por el Alcalde Mayor de Bogotá, se declaró vacante por abandono, el cargo de auxiliar técnico IV-A que desempeñaba en la planta global de empleos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C..

(ii) Adujo que las resoluciones acusadas fueron expedidas en forma irregular, con vulneración del derecho al debido proceso, por ordenarse el retiro del servicio sin el desarrollo del procedimiento administrativo señalado en la Ley 200 de 1995 y con falsa motivación, toda vez que: (a) no se comprobó que hubiera abandonado el cargo de Operador Judicial IV, grado 5, Auxiliar de Producción, sino el de Auxiliar de Servicios Generales IIIB; y (b) se declaró la vacancia por abandono de un cargo que no ejercía. 1.3.

La sentencia El Tribunal Administrativo de Arauca en descongestión, mediante la sentencia proferida el 29 de enero de 2004, declaró la nulidad de las resoluciones números 831 del 9 de noviembre de 1998 y 052 del 22 de enero de 1999, expedidas por el Alcalde Mayor de Bogotá. A título de restablecimiento del derecho ordenó reintegrar al demandante al mismo cargo o a otro de igual o superior jerarquía al que venía desempeñando desde el 16 de abril de 1997; y a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el retiro del servicio hasta el reintegro, sin solución de continuidad, con el descuento de las sumas percibidas durante el mismo lapso por el desempeño de otro cargo en la administración. Consideró el tribunal que para el retiro del servicio del actor por abandono del cargo, la entidad demandada aplicó el artículo 25 del Decreto Ley 2400 de 1968, modificado por el artículo 1.º del Decreto 3074 de 1968, según los cuales dicha conducta era una causal autónoma de retiro del servicio; no obstante lo anterior, para la época de los hechos se encontraba vigente la Ley 200 de 1995, Código Único Disciplinario, que estableció un procedimiento administrativo disciplinario, y tipificaba dicha conducta como una falta disciplinaria, sancionada con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, la cual no fue aplicada al caso concreto.

La sentencia fue notificada en edicto fijado del 19 al 23 de febrero de 2004[1] y quedó ejecutoriada el 2 de abril de 2004, sin que las partes interpusieran recurso alguno.

2. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA. LA EXISTENCIA DE UNA SANCIÓN DISCIPLINARIA DE DESTITUCIÓN IMPUESTA AL RECURRENTE.

2.1. EXISTENCIA DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA. Con ocasión de los hechos relacionados con el abandono injustificado del servicio, la Personería de Bogotá D.C., adelantó el respectivo proceso disciplinario contra el señor Luis Miguel Martín Albarracín, en el cual mediante Auto 485F 121 de 28 de septiembre de 2001[2], expedido por el Personero Delegado para la Vigilancia Administrativa II, declaró responsable disciplinariamente al actor, imponiéndole sanción de destitución del cargo de auxiliar técnico IVA de la planta global de empleos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C. e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de tres años.

La anterior decisión fue modificada mediante a Resolución P.S.I. 181 del 5 de abril de 2002[3], expedida por el Personero de Bogotá D.C. en el sentido de imponer inhabilidad para ejercer funciones por el término de un año. Para ejecutar la sanción disciplinaria anteriormente señalada, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá expidió la Resolución 456 del 23 de agosto de 2002[4], la cual fue notificada el 20 de septiembre de 2002.

2.2. CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA El Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., al momento de dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca dentro del proceso 250002325000199904535-01, y previo conocimiento sobre la existencia de la sanción disciplinaria impuesta al señor Luis Miguel Martín Albarracín, profirió la Resolución 955 del 9 de septiembre de 2004[5], en la cual dispuso lo siguiente: “(…) Artículo 3º.

Ordénese a la Dirección de Apoyo Corporativo, llevar a cabo la liquidación para el pago de las sumas correspondientes a salarios y prestaciones sociales dejados de percibir entre el 01 de febrero de 1999 y el 20 de septiembre de 2002, con actualización de su valor a la ejecutoria de la citada providencia en los términos del artículo 178 del CCA.

Artículo 4º. Para todos los efectos legales declárese que no hubo solución de continuidad en los servicios prestados por el señor LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN, desde la fecha de su retiro efectivo del servicio, 01 de febrero de 1999 hasta el 20 de septiembre de 2002” Como se advierte, la orden de pagar salarios y prestaciones a favor del recurrente se contrajo al periodo comprendido entre el 01 de febrero de 1999 (fecha de retiro del servicio) y el 20 de septiembre de 2002 (fecha en que quedó notificado el acto administrativo que hizo efectiva la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta por la Personería Distrital por abandono injustificado del servicio).

Posteriormente, mediante la Resolución 1220 de 20 de octubre de 2004[6] se confirmó la anterior decisión. Asimismo, a través de la Resolución 1246 del 2 de noviembre de 2004[7], se reconoció el pago de los salarios y prestaciones sociales en cuantía de $43.917.439.14 m/cte.

3. DEL PROCESO EJECUTIVO LABORAL El señor Luis Miguel Martín Albarracín, por intermedio de apoderado, interpuso demanda ejecutiva laboral ante el juez laboral del circuito (reparto) en contra del Distrito de Bogotá, para que se librara a su favor el mandamiento ejecutivo, en los siguientes términos: 3.1. Pretensiones (i) Ordenar al Distrito de Bogotá reintegrar al señor Luis Miguel Martín Albarracín al cargo de Auxiliar Técnico IVA desempeñado al momento de su desvinculación, o a uno de igual o superior jerarquía. (ii) Librar mandamiento ejecutivo contra el Distrito de Bogotá por las siguientes sumas de dinero: • Por ciento cuarenta millones ochocientos ochenta y cinco mil ciento sesenta y un pesos con 30/100 ($ 140.885.161.30) m/cte, correspondiente a los sueldos, primas, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir entre el 17 de abril de 1997 y el 30 de enero de 1999 y el 21 de septiembre de 2002 hasta el 30 de abril de 2007. • Por ochocientos setenta mil ochenta y siete pesos ($ 870.087.00) m/cte mensuales a partir del 1º de mayo de 2007 y hasta que se produzca el reintegro ordenado. • Por los intereses moratorios que establece el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, aplicados al capital que arroje la liquidación de los salarios y prestaciones dejados de percibir, desde la ejecutoria de la sentencia que le sirve de base a la ejecución. • Por las costas y agencias en derecho de la ejecución. (iii) En forma subsidiaria y, en el evento de que el Distrito de Bogotá no diera cumplimiento a la obligación de efectuar el reintegro, solicitó librar mandamiento ejecutivo por las siguientes sumas de dinero: • Por ciento sesenta y dos millones quinientos mil doscientos veintiún pesos con 30/100 ($162.500.221.30) m/cte, correspondiente a los sueldos, primas de navidad, primas de servicio, primas de vacaciones, vacaciones causadas y no disfrutadas, auxilio de cesantías e intereses de las cesantías, dejados de percibir entre el 17 de abril de 1997 y el 30 de enero de 1999 y el 21 de septiembre de 2002 hasta el 30 de abril de 2007, suma debidamente actualizada conforme al índice de precios de variación de IPC entre mayo de 1997 y abril de 2007. • Por la suma de ochocientos doce mil quinientos un pesos con 10/100 ($812.501.10) mensuales, desde la fecha en que se haya incumplido la obligación de hacer (reintegro) y hasta cuando se satisfaga la totalidad del crédito cobrado en relación con la ejecución subsidiaria y que corresponde al interés legal establecido en el artículo 1617 del Código Civil, liquidados sobre el capital anterior, a la tasa del 0.5% mensual. • Por las costas y agencias en derecho de la ejecución. Presentó como título ejecutivo la primera copia de la sentencia proferida el 29 de enero de 2004 por el Tribunal Administrativo de Arauca y la certificación del 10 de octubre de 2006[8] librada por la Dirección de Apoyo Corporativo de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá sobre variaciones salariales desde el año 1997 para el cargo de Auxiliar Técnico IV-A. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, despacho que mediante providencia de 10 de mayo de 2007[9] ordenó, por competencia, la remisión del proceso a la oficina de apoyo judicial para su reparto a los jueces administrativos de Bogotá, correspondiéndole al Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá[10]. 3.2.

Sentencia de primera instancia[11]. El Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2009, declaró probada la excepción de ausencia de título ejecutivo, decretó la terminación del proceso y condenó en costas y perjuicios del proceso al señor Luis Miguel Martín Albarracín. Consideró que la primera copia de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, no constituía título ejecutivo por no contener obligaciones claras ni exigibles a cargo del Distrito de Bogotá en la medida que: (i) La orden de reintegro del señor Luis Miguel Martín Albarracín dispuesta por el Tribunal, fue posterior a la destitución ordenada por la Personería de Bogotá D.C., en la actuación disciplinaria; es decir, dicha obligación no era actualmente exigible.

(ii) Si bien en la sentencia del Tribunal Administrativo de Arauca se condenó al Distrito de Bogotá a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que fue retirado del servicio activo hasta el día de su reintegro, no se discriminaron las sumas correspondientes por dichos conceptos ni fueron tasados en los términos del artículo 172 del CCA.

Por tanto, señaló que la obligación no era clara en cuanto a su objeto, dado que no existía certeza respecto a las sumas que debía cancelar la entidad demandada.

4. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[12] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, a través de la providencia de 16 de diciembre de 2010 revocó el ordinal primero de la sentencia proferida, en primera instancia, que declaró probada la excepción de ausencia de título ejecutivo y, en su lugar declaró probada la excepción de pago propuesta por la entidad demandada y confirmó los ordinales segundo y tercero (terminación del proceso y condena en costas y perjuicios) de la misma decisión. Sostuvo que la excepción denominada “ausencia de título ejecutivo” que declaró probada el a quo no era procedente, toda vez que conforme al artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, cuando el título ejecutivo se encuentre contenido en una sentencia judicial, solo pueden proponerse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción y la de la pérdida de la cosa debida, y porque era evidente la existencia del título ejecutivo contenido en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, el cual reunía los requisitos de existencia y validez.

Asimismo, adujo que la entidad ejecutada presentó la excepción denominada “pago total de la obligación”, frente a la cual consideró: «Pues bien, de las pruebas acabadas de relacionar, la Sala observa que la entidad demandada dio cumplimiento a la obligación impuesta por esta Corporación en lo jurídicamente posible, dado que reconoció y pagó a Luis Miguel Martín Albarracín la suma de cuarenta y tres millones novecientos diecisiete mil trescientos cuarenta y nueve pesos con catorce centavos ($43.917.349,14) por concepto de salarios y prestaciones sociales debidas desde la fecha de retiro del servicio hasta la notificación de la sanción de destitución. La entidad demandada dio cumplimiento a la sentencia de esta forma, ya que como se ha mencionado en esta providencia, previo a la orden de reintegro del demandante al cargo que venía desempeñando, se había destituido del mismo, en virtud de un proceso disciplinario, de modo tal que pese a que la obligación nació en la sentencia base de ejecución, la persona obligada, no estaba en la capacidad jurídica para cumplirla, puesto que concurrieron circunstancias de derecho que lo impedían.

5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[13] El señor Luis Miguel Martín Albarracín invocó como causal de revisión, la prevista en el artículo 188, numeral 8 del Código Contencioso Administrativo, hoy causal 8 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[14], cuyo tenor literal, es «ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada».

Consideró que se configuró la causal invocada, toda vez que, según se afirma, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de diciembre de 2010 que declaró probada la excepción de pago de la obligación y denegó el reintegro del señor Luis Miguel Martín Albarracín dentro del proceso ejecutivo laboral, “desconoció” la sentencia del Tribunal Administrativo de Arauca -en descongestión- que sirvió como título ejecutivo, en la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y se ordenó su reintegro al cargo que desempeñaba en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá al momento de su retiro o a otro de igual o superior jerarquía. Afirma el recurrente que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho contiene una decisión en firme, con fuerza de cosa juzgada, que no podía ser variada por la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferida dentro del trámite ejecutivo laboral, con lo que revivió una discusión que no le correspondía analizar como lo era la sanción disciplinaria impuesta por la Personería de Bogotá D.C.

6. LA CONTESTACIÓN DEL RECURSO[15] El Distrito de Bogotá contestó el recurso de revisión manifestando oposición a las pretensiones señaladas, para tal efecto, argumentó que la causal invocada es inexistente, toda vez que para que esta se configure es necesario demostrar la existencia de una sentencia anterior con identidad de objeto y causa que la sentencia cuya revisión se solicita, situación que no ocurre en el presente caso.

Manifestó que las sentencias se profirieron dentro de dos procesos de naturaleza diferente, el uno declarativo en desarrollo de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho (sentencia del Tribunal Administrativo de Arauca), con el objeto de declarar la nulidad de los actos administrativos por los cuales se ordenó vacante, por abandono injustificado, el cargo del demandante, y el otro de naturaleza ejecutiva en desarrollo de una acción ejecutiva laboral (sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca), que tenía por objeto examinar si la entidad demandada, a través de otros actos administrativos, dio estricto cumplimiento a la sentencia judicial, lo cual desvirtúa la existencia de la cosa juzgada.

Adujo que el demandante no podía ser reintegrado al cargo del cual había sido retirado por abandono, teniendo en cuenta que al momento de la firmeza del fallo que así lo dispuso, se había impuesto por la Personería de Bogotá y ejecutado por el nominador, la sanción disciplinaria de destitución del mismo empleo e inhabilidad para desempeñar empleos públicos.

En esa medida, consideró que debía entenderse “extinguida” la obligación de reintegro aludida, y que la demandada solo podía cumplir la sentencia de la forma en que lo hizo, vale decir, con el pago de los salarios y las prestaciones sociales correspondientes al lapso de tiempo comprendido entre la firmeza del retiro del servicio y la firmeza de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011.

Precisamente en el artículo 249 de dicho cuerpo normativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

De otra parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 12 de agosto de 2014[16], precisó que el recurso extraordinario de revisión es un nuevo proceso en la medida que no hace parte del proceso que originó el fallo recurrido sino deviene en una verdadera acción, como la había denominado la Corte Constitucional[17], lo cual tiene incidencia específicamente en la forma en que opera la caducidad y la forma de contarla, por cuanto en vigencia del CCA era de dos años, y en la nueva codificación se fijó en un año, salvo la causal que introdujo la Ley 797 de 2003, que se amplió a cinco años.

En esas circunstancias, si el término de dos años que preveía el artículo 187 del CCA, modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 57, para interponer el recurso extraordinario de revisión había comenzado a correr mientras regía el CCA y en el entretanto se expidió el CPACA, lo procedente es contar la caducidad con fundamento en la norma vigente cuando operó la ejecutoria de aquella, es decir, los dos años del CCA En el presente caso, para determinar la caducidad se debe acudir a las disposiciones del CCA, en la medida que la sentencia recurrida fue proferida el 16 de diciembre de 2010, la cual cobró ejecutoria el 22 de febrero de 2011, en tal sentido, como el recurso fue interpuesto el 22 de febrero de 2013, se colige que fue presentado dentro del término de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida señalado en el artículo 187 del CCA.

Por último, como en aplicación del CPACA no se exige la constitución de caución, requisito que sí imponía el CCA, la presentada en el presente proceso[18], en cumplimiento de la providencia de 12 de marzo de 2014[19] será devuelta a la parte recurrente sin necesidad de desglose. 2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala de Subsección determinar ¿si se configuró la causal de revisión prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA, en tanto afirma el recurrente que la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” dentro del proceso ejecutivo laboral, es contraria a la sentencia de 29 de enero de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca -en descongestión- dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto esta última, afirma el recurrente, constituye cosa juzgada frente a las pretensiones de reintegro y pago de salarios y se está desconociendo.

Para resolver lo anterior la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) el marco normativo y jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión, (ii) la causal de revisión invocada, y (iii) análisis del caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.

A propósito, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver un caso bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destacó lo siguiente: «El recurso de revisión […] reviste una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material -res iudicata proveritate habetur-, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibidem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que de lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. [ ]»[20] Se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.

Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.

En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Tribunal son extraños al recurso extraordinario de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. 4.

Causal de revisión invocada La causal del recurso extraordinario de revisión invocada en el sub judice es la prevista en el numeral 8.º del artículo 188 del decreto 01 de 1984, hoy reiterada en el numeral 8 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo tenor literal dispone: «Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.

Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». Para que se configure la causal en mención, la Sala advierte que es necesario que la sentencia objeto de revisión sea contraria a una anterior que haya hecho tránsito a cosa juzgada. Sobre la noción de cosa juzgada y los presupuestos para su existencia, el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: «ARTÍCULO 303.

COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». Por su parte, esta Corporación en sentencia del 5 de abril de 2016[21], frente a la causal de desconocimiento de cosa juzgada, precisó lo siguiente: «17.

La consagración de esta circunstancia -desconocimiento de la cosa juzgada- como causal de revisión, busca garantizar la unidad de la jurisdicción, de modo que solamente haya un pronunciamiento sobre la misma controversia. Así, cuando la jurisdicción se agota con una decisión, “ésta se vuelve intangible por antonomasia y ningún otro juez puede volver sobre el asunto, pues de hacerlo, sería posible el hallazgo de dos sentencias contradictorias sobre idéntica controversia lo cual desconocería la unidad de jurisdicción y lesionaría la seguridad jurídica, pues la aplicación de unas mismas normas a un caso idéntico, no puede conducir razonablemente a resultados distintos”[22]. 18.

Para que se configure esta causal, es necesaria la presencia concurrente de tres presupuestos esenciales, a saber: (i) que existan dos sentencias contradictorias; (ii) que la sentencia contrariada constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que fue dictada y frente al segundo proceso -lo cual ocurre cuando éste involucra a las mismas partes de un proceso anterior, versa sobre el mismo objeto y se adelanta por la misma causa- y (iii) que en el segundo proceso no se haya propuesto como excepción la cosa juzgada.

Sobre esta causal, ha dicho la jurisprudencia de la Corporación[23]: Además de lo anterior, para los efectos de esta causal, ha de entenderse que la alusión a un término nuevo o segundo proceso deben analizarse lógicamente en relación con un primer o anterior proceso, pues solamente cuando se inicia un proceso entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, luego de haberse proferido sentencia en otro anterior, podría argumentarse que este segundo pretende revivir lo ya decidido en contravía del propósito de la cosa juzgada que no es otro que evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, al analizar un recurso extraordinario de revisión interpuesto con fundamento en la causal octava de revisión que se viene analizando, señaló: “la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y que sólo puede extenderse a aquéllos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos.

Igualmente, que tratándose de sentencias dictadas en litigios interpartes, la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el objeto sobre el que versa el debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso” [24] (…). Recapitulando lo expuesto se tiene que la cosa juzgada se estructura desde que la sentencia queda ejecutoriada, es decir, desde que hace tránsito a cosa juzgada formal; y para que se estructure la causal de revisión es necesario que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro anterior; que el nuevo proceso sea entre las mismas partes, es decir, que haya identidad jurídica de partes más no de personas, excepto cuando se trata de sentencias a las que la ley les otorga efectos erga omnes; que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto entendido como las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia; y que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, entendiendo por causa la razón por la cual se demanda».

De lo anterior, se puede colegir que la cosa juzgada está sujeta a dos límites: el objetivo, que refiere al objeto del debate y la causa petendi de la pretensión, y el subjetivo, que guarda relación con las partes del proceso; así pues, para que se predique la figura de la cosa juzgada en una providencia judicial respecto de la otra, es necesario que concurran los siguientes elementos: «a) Que exista identidad de causa.

Debe existir plena coincidencia entre la razón o motivos por los cuales se demanda, esto es, los hechos que dieron origen a la presentación de la demanda y a la formulación de las pretensiones. b) Que el proceso recaiga sobre el mismo objeto. Las pretensiones o solicitudes de la demanda en relación con la cual se dictó la sentencia definitiva, deben coincidir, a su vez, con las peticiones de la nueva demanda respecto de la cual se busca que se declare la cosa juzgada. c) Que exista identidad de partes.

Quienes actúan como demandante y demandado en el proceso anterior deben actuar de la misma forma en el nuevo proceso»[25]. En tal sentido, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que concurran los tres presupuestos anteriores, es decir, que exista una sentencia anterior con identidad de objeto, causa petendi y partes. Así mismo, para que se estructure la causal de revisión de desconocimiento de cosa juzgada, el interesado deberá demostrar (i) que existen dos sentencias contradictorias;

La finalidad de esta causal de revisión es evitar decisiones contradictorias sobre un mismo asunto y entre las mismas partes. 5. Análisis del caso concreto Argumenta el recurrente que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de diciembre de 2010 dentro del proceso ejecutivo laboral incurrió en la causal 8 del artículo 188 del C.C.A., hoy prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA, toda vez que en ella se decidió declarar probada la excepción de pago de la obligación y denegar el reintegro del señor Luis Miguel Martín Albarracín como consecuencia de la existencia de una sanción disciplinaria de inhabilidad que fue impuesta por la Personería de Bogotá, decisión con la cual, afirma el actor, se está desconociendo la orden contenida en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca -en descongestión dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que dispuso el reintegro del actor al cargo que desempeñaba en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, la cual sirvió del título base de recaudo dentro del proceso ejecutivo laboral y constituye cosa juzgada.

Para resolver la cuestión, la Subsección procede a analizar en primer lugar, si en el presente caso se encuentran dados los elementos que configuran la cosa juzgada: (i). Identidad de partes Conforme lo señalado anteriormente, tanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número de radicación 2003- 251 como en el proceso ejecutivo laboral con radicado 2007-00274, el demandante es Luis Miguel Martín Albarracín y el demandado el Distrito de Bogotá; es decir, se cumple con este requisito.

Efectuada la anterior precisión, advierte la Sala que la sentencia de 16 de diciembre de 2010 proferida por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso ejecutivo laboral con número de radicación 11001 33 31 018 2007 00274 01, no incurre en la causal de “desconocimiento de cosa juzgada” contenida en la sentencia de 29 de enero de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca - en descongestión, por las siguientes razones: (i).- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, a través de la sentencia del 16 de diciembre de 2010, adoptó las decisiones oportunas y necesarias para hacer efectivo el título ejecutivo, en esa medida, encontró demostrado que la entidad demandada, Distrito de Bogotá, había dado cumplimiento a la sentencia de 29 de enero de 2004 y había reconocido la suma de $43’917.349, 14 por concepto de salarios y prestaciones sociales debidas al actor desde el retiro del servicio hasta la notificación de la sanción de destitución. En lo concerniente a la orden de reintegro, explicó que “previo a la orden de reintegro del demandante al cargo que venía desempeñando, se había destituido del mismo, en virtud de un proceso disciplinario, de modo tal que pese a que la obligación nació en la sentencia base de ejecución, la persona obligada, no estaba en la capacidad jurídica para cumplirla, puesto que concurrieron circunstancia de derecho que lo impedían”, razón por la cual, expuso las circunstancias que le impidieron jurídicamente ejecutar la orden de reintegro, pues encontró demostrada la existencia de una causa legal de retiro del servicio como lo era la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta por la Personería de Bogotá D.C. al demandante, la cual no podía desconocer; es decir, determinó el cumplimiento de la obligación de hacer dentro del marco señalado por la Ley.

En tal sentido, la Sala considera que la sentencia objeto de revisión no contradice la cosa juzgada contenida en la sentencia de 29 de enero de 2004, sino que la decisión de declarar cumplido el pago de la obligación a cargo del Distrito de Bogotá se fundó en un hecho jurídicamente relevante como fue el pago de los salarios y prestaciones ordenado mediante la Resolución No. 095 de 9 de septiembre de 2004, y la imposibilidad jurídica de ordenar el reintegro por la existencia de una sanción disciplinaria de destitución. Así las cosas, dicha sentencia se expidió con base en los límites razonables y en la realidad fáctica y jurídica que le impedía al señor Luis Miguel Martín Albarracín ejercer un cargo público como consecuencia de la destitución e inhabilidad que le fue impuesta.

(ii) De otra parte, el recurrente no demostró que la sanción disciplinaria de destitución que le fue impuesta por la Personería de Bogotá D.C. hubiera sido declarada nula o haya perdido su fuerza ejecutoria, evento en el cual no sería vinculante para la administración al momento de dar cumplimiento a la orden de reintegro al cargo que desempeñaba en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, por lo que encontrándose en firme la aludida sanción de destitución, no es procedente el reintegro del actor al empleo aludido, tal y como lo consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de 16 de diciembre de 2010, objeto de revisión. Así las cosas, y de conformidad con el carácter extraordinario del recurso, cuyo estudio no puede considerarse como una tercera instancia en la que puedan plantearse nuevamente argumentos de fondo en relación con la sentencia que se pretende revisar, la Sala declarará infundado el recurso de revisión al no encontrarse configurada la causal 8.º de revisión prevista en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7.

Condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[28], respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso[29], la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas. 8.

Conclusión Así las cosas, al no ser la sentencia objeto de revisión contraria a una anterior que haya hecho tránsito a cosa juzgada, se declarará infundado el recurso propuesto, toda vez que no se encuentran configurados los presupuestos normativos de la causal de revisión del numeral 8.º del artículo 250 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Miguel Martín Albarracín contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2010 por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo Cundinamarca, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta sentencia. SEGUNDO.- Por Secretaría General DEVOLVER la caución que prestó el demandante, sin necesidad de desglose.

TERCERO: No hay lugar a la condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena archivar el expediente y hacer las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI». CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folio 16 del cuaderno 1 de copias. [2] Folios 97 a 116 [3][4] Folios 117 a 180 [5] Folios 152 a 154 del cuaderno 1 de copias [6] Folios 22 a 26 del cuaderno 1 de copias [7] Folios 116 a 122 del cuaderno 1 de copias [8] Folios 28 a 32 del cuaderno 1 de copias [9] Folios 35 a 36 cuaderno 1 de copias [10] Folio 48 cuaderno 1 de copias [11] Folio 50 cuaderno 1 de copias [12] Folios 176 a 186 del cuaderno 1 de pruebas [13] Folios 210 a 218 [14] Folios 2 a 21 [15] El recurso fue interpuesto el día 16 de diciembre de 2013, esto es, en vigencia de la Ley 1437 de 2011. [16] Folios 222 a 230 [17] CONSEJO DE ESTADO.

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Auto de 12 de agosto de 2014. Exp. 110010315000201302110-00. Actor. Jairo Luis Polania Carrizosa. Consejera Ponente, Bertha Lucía Ramírez de Páez. [18] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-590 de 2004. [19] A folio 196 obra la póliza de seguro judicial expedida por Seguros del Estado S.A. [20] Folio 195 [21] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de junio de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00651-00(REV). Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. Demandado: COMCEL S.A. - CELCARIBE S.A. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, expediente. 11001-03-15-000-2007-01433-00 (REV). [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de diciembre de 2014, rad. 2012-00228-00(REV). [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 2 de abril de 2013, expediente 11001-03-15-000-2001-00118-01 (REV). [25]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 2 de diciembre de 1994, Rev. 038. [26] Sentencias del 6 de octubre de 2015, Sal Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, Consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2014-00902-00(REV) y del 27 de noviembre de 2008, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, radicado 70001-23-31-000-2000-00803-01(1026- 05) [27] Hoy Bogotá, Distrito Capital [28] Folios 35 a 36 cuaderno 1 de copias [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi. [30] «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».