CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre tribunales administrativos y un juzgado administrativo / DEMANDA – Respecto de la solicitud de inscripción de la medida de protección individual sobre predios abandonados a causa de la violencia e ingreso al RUPTA y la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Reglas / COMPETENCIA A PREVENCIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Regla general en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho / COMPETENCIA EN LOS PROCESOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es a prevención o preventiva entre el juez del lugar donde se expidió el acto y el juez del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad tenga oficina en dicho lugar [E]l Despacho considera que la competencia para conocer del presente asunto, conforme a lo dispuesto por los numerales 2º y 5º del artículo 156 del CPACA, la tiene el Tribunal Administrativo de Casanare, en tanto los actos administrativos demandados fueron expedidos en los municipios de Aguazul y Yopal, los cuales se encuentran dentro de la jurisdicción de dicha Corporación judicial.
Adicionalmente, el inmueble objeto de la litis se encuentra ubicado en este departamento. Aunado a lo anterior, cabe resaltar que, como lo indicó la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto de 7 de julio de 2016, el INCODER en liquidación tiene oficina en la ciudad de Yopal, por lo que, en el presente asunto, se configura la competencia a prevención de que trata el numeral 2º del artículo 156 el CPACA, consistente en la que misma se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demanda tenga oficina en dicho lugar.
Con fundamento en la anterior premisa, resultan válidos los argumentos tanto del Juez Primero Administrativo del Circuito de Yopal, como de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al señalar que la competencia para conocer del presente asunto, está asignada al Tribunal Administrativo de Casanare.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00157-00 Actor: ALIRIO ORTIZ PABÓN Y OTRO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL (CASANARE) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: CONFLICTO DE COMPETENCIA Auto que resuelve conflicto de competencia Corresponde al Despacho resolver el conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Casanare, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal (Casanare).
I-.
ANTECEDENTES I.1-. El señor Alirio Ortiz Pabón, a través de apoderado judicial y actuando en nombre propio y en representación del menor Oliver Ortiz Céspedes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Casanare (fls. 1-132), mediante la cual elevó las siguientes pretensiones: “[…] 1.
Que se declare la NULO el acto administrativo demandado, esto es, el Oficio No. 56953 emitido por el INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL – INCODER BOGOTÁ; y la anotación número 5 del folio de matrícula inmobiliaria 470- 85486, que expresa: ESPECIFICACIÓN 0 927: ´PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR, OCUPANTE O TENEDOR RUPTA 56953 (OTRO). 2.
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada, se condene a los demandados, (INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER BOGOTA y/o quien haga sus veces; y la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE YOPAL (CASANARE) y MARCO ARCESIO SÁNCHEZ GALVIS, como tercero con interés directo) a pagar a título de restablecimiento del derecho causado a mis poderdantes, en dinero, el equivalente a cien (100) salarios mínimos legales vigentes al momento de la Sentencia, como reparación por los perjuicios causados a mis poderdantes, Señor ALIRIO ORTIZ PABÓN y su hijo menor de edad OLIVER ORTIZ CÉSPEDES. 3.
Que la parte demandada le dé aplicación al artículo 192 y 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en cuanto a las condenas. 4. Que se condene a la parte demandada en forma extra y ultra petita, de acuerdo con la facultad que dispone éste Juzgado al fallar asuntos como el que suscita este proceso y con base en los hechos que se prueben en desarrollo del mismo. 5.
Se condene a la parte demandada a pagar las costas y gastos que se ocasionen en el presente proceso. 6. Que se ordene al demandado a pagar las condenas que se le impongan debidamente indexadas. 7. Que para la ejecución y cumplimiento de la Sentencia, se me reconozca como apoderada del actor, en los términos del poder que se acompaña. 8.
Disponer que por Secretaría, se expida, a la suscrita apoderada, primera copia de la Sentencia y del poder otorgado para hacer efectivo su pago, con indicación de prestar mérito ejecutivo y su fecha de ejecutoria, y acompañar igualmente, fotocopia del poder certificando su autenticidad. […]”. I.2-. El conocimiento del asunto fue asignado por reparto al Magistrado Nelson Manuel Briceño Chiriví (ponente), quien en Sala de decisión de 8 de marzo de 2016 (fl. 134), junto con el Magistrado José Antonio Figueroa Burbano[1], declararon que carecían de competencia para conocer del proceso de la referencia y ordenaron remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señalando, para el efecto, lo siguiente: “[…] en primer lugar el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER Bogotá es una entidad que en actualidad se encuentra en proceso de liquidación y que no tiene sede en el departamento de Casanare, habida cuenta que ésta se concentró precisamente en la capital de la República.
En segundo lugar, el acto administrativo primigenio que ataca es el oficio núm. 56953 expedida (sic) por dicha entidad, respecto a la anotación realizada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal es subsidiaria, en razón a que su actuación dependió de lo ordenado por el Incoder […] teniendo en cuenta que Incoder Bogotá expidió el acto y no tiene oficina en esta ciudad, la competencia por el factor territorial recae en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”.
I.3 -. Por su parte la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2], mediante auto de 7 de julio de 2016 (fls. 139-144), dispuso la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Yopal, al considerar que: “[…] la competencia por el factor territorial en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho puede fijarse a prevención del demandante, en tanto, la norma lo faculta para presentar la demanda en el lugar donde se expidió el acto o donde tenga su domicilio, siempre y cuando la entidad accionada tenga oficina en dicho lugar […] se advierte que el Tribunal Administrativo del Casanare sí es competente territorialmente para asumir el conocimiento de la demanda de la referencia, pues aunque en el expediente no obran copias de los actos administrativos acusados para determinar el lugar de su expedición, consultada la página web de la entidad se advierte que el INCODER, a pesar de encontrarse en proceso de liquidación, tiene oficina en Yopal.
Por lo tanto el trámite del proceso se debe surtir ante los Despachos de la jurisdicción del Casanare pues allí se encuentra domiciliado el accionante y, además, fue donde éste por conveniencia decidió interponer la demanda (…) del análisis de la demanda se desprende también que por el factor cuantía el conocimiento en primera instancia de este proceso corresponde a los Jueces Administrativo del Circuito de Yopal […]”. 1.4.- De otro lado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante auto de 16 de febrero de 2017 (fls. 150-151), dispuso promover conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación para que dirimiera el mismo, argumentando para el efecto que: “[…] para determinar la competencia en asuntos de naturaleza agraria, como en el presente caso, debe observarse cuáles de estos asuntos son de competencia del Consejo de Estado, y en quien recae la competencia residual […] De acuerdo a los numerales 9 a 12 del artículo 149 del CPACA, los siguientes asuntos agrarios son de competencia del Consejo de Estado en única instancia […] los demás asuntos agrarios, según lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 156 ibídem, son de competencia de los tribunales administrativos […].
De la lectura armónica de los artículos 139 del CGP y 158 del CPACA se entiende que un juez administrativo no puede declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales, sin embargo, sí es posible proceder de ese modo ante la remisión del expediente por parte de un tribunal administrativo de otro distrito judicial […] si bien el Tribunal Administrativo de Casanare ya se declaró incompetente para conocer del asunto, no consideró que fuera este Despacho quien debía conocer del mismo, sino el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a quien le remitió el expediente, de manera que no se configura la prohibición para plantear conflicto de competencia […] en criterio de este Despacho el competente para conocer del proceso es el Tribunal Administrativo de Casanare, toda vez que se trata de un asunto agrario no asignado al Consejo de Estado y el inmueble objeto de la litis se encuentra ubicado en este Departamento […]”.
I.5-. Este Despacho, conforme a lo dispuesto en el artículo 158 del CPACA, mediante auto de 4 de diciembre de 2017 (fl. 156), corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que, si lo consideraban necesario, presentaran sus alegatos; traslado frente al que no hubo manifestación alguna. II-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecientes a distintos Distritos Judiciales Administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes Distritos Judiciales Administrativos.
Dicha norma dispone que los conflictos deben ser resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Casanare, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, respectivamente, consideran que no tienen competencia para conocer del presente asunto.
Cabe poner de relieve que la parte actora, en el libelo de demanda, manifiesta que el 28 de septiembre de 2015, mediante derecho de petición solicitó al INCODER copia de toda la actuación administrativa que dio origen al oficio 56953 de 24 de marzo de 2015, y que dicha entidad el 13 de octubre del mismo año le indicó que la información del RUPTA (Registro Único de Predios y Territorios Abandonados a Causa de la Violencia) es de acceso restringido y que las copias solo le podrían ser entregadas mediante orden judicial[3].
En lo atinente a la anotación No. 5 del folio de matrícula inmobiliaria No. 470-85486, es pertinente resaltar que, a folio 28 y vto. del expediente, obra el certificado de tradición correspondiente a dicho número de matrícula inmobiliaria, en cuya anotación No. 5, se lee: “[…] ANOTACIÓN: Nro: 5; Fecha 5/5/015; Radicación 2015-4408; DOC: OFICIO 56953 DEL 24/3/2015 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO DE BOGOTÁ D.C.;
VALOR ACTO: $0; ESPECIFICACIÓN: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR – RUPTA 56953; PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I- Titular de dominio incompleto) A: SÁNCHEZ GALVIS MARCO ARCESIO CC 4160839 […]”. Ahora bien, en tanto que para resolver la controversia resultaba necesario analizar el contenido de los actos administrativos acusados, esto es, i) el Oficio No. 56953 de 24 de marzo de 2015, expedido por el INCODER, y ii) la anotación No. 5 del folio de matrícula inmobiliaria No. 470-85486 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal y, comoquiera que el aludido oficio no obraba dentro del expediente; este Despacho, mediante auto de 19 de diciembre de 2018, señaló que: “[…] en tanto no se tiene certeza en cuál de dichas entidades reposan los antecedentes administrativos del citado oficio, por Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, requiérase a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y a la Agencia de Desarrollo Rural (ARD).
INCODER, para que remitan a esta Corporación copia de toda la actuación administrativa que dio origen al Oficio 56953 de 24 de marzo de 2015, remisión que debe efectuarse en el término de dos (2) días, contados a partir de la recepción de la comunicación que se expida en cumplimiento a este proveído […]”. En respuesta a dichos requerimientos, la Agencia de Desarrollo Rural[4], indicó que: “[…] dentro de las funciones de la Agencia de Desarrollo Rural, señaladas en el Decreto ley 2664 de 2015, no se encuentra la relacionada con Predios y Territorios Abandonados a causa de la Violencia RUPTA, en este sentido, la documentación solicitada no reposa en la entidad […]”.
Por su parte, la Unidad de Restitución de Tierras, manifestó: “[…] de la solicitud de copia de toda la actuación administrativa que menciona fueron remitidos por el extinto Incoder, es de indicar que tales expedientes no se encuentran en custodia del Grupo de Gestión y Control Documental de esta Dirección Territorial, ni de la Oficina Central de UAEGRTD, pues a pesar de haberse realizado el envío del inventario de solicitudes de inscripción en medidas de protección RUPTA, el extinto Incoder no trasladó la totalidad de los expedientes mencionados en dicha relación, tal y como lo demuestra el Acta de Transferencia No. 00025 de 06 de octubre 2016 (sic), por lo cual la Unidad de Restitución de Tierras recibió la administración del RUPTA.
En virtud de lo anterior considera este despacho pertinente instar a la Oficina de Registro competente, visto que el extinto Incoder remitía copia de las actuaciones administrativas que soportaban las solicitudes ante la Oficina de Registro correspondiente [ ]”. Por tal razón, el Despacho, a través de auto de 7 de noviembre de 2019, dispuso requerir “[…] a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal (Casanare), para que, de reposar en sus archivos, remita a esta Corporación, en el término de cinco (5) días, copia de toda la actuación administrativa que dio origen al Oficio 56953 de 24 de marzo de 2015 y la consecuente anotación número 5 del folio de matrícula inmobiliaria 470- 85486, que expresa: “ESPECIFICACIÓN 0 927: ´PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR, OCUPANTE O TENEDOR RUPTA 56953 (OTRO)” […]”.
Frente a tal requerimiento, la Registradora Principal de Yopal, mediante Oficio DESP. No. 4702019EE03779 de 26 de noviembre de 2019, dio respuesta en el sentido de allegar al expediente los documentos solicitados, los cuales obran en el expediente de folios 151 a 173. De la lectura de dichos documentos se advierte que, mediante Oficio No. 20052123753 de 20 de abril de 2015 (folio 152), la Directora de Ordenamiento Productivo del INCODER, remite al Registrador de Instrumentos Públicos de Yopal la solicitud de inscripción de la medida de protección individual sobre predios abandonados a causa de la violencia e ingreso al Registro de Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA, elevada por el señor Marco Arcesio Sánchez Galvis, oficio en el cual la citada funcionaria manifiesta: “[…] de manera atenta me permito informarle que el(la) señor(a) Marco Arcesio Sánchez Galvis, identificado […] en calidad de declarante, ha solicitado la inscripción de la medida de protección sobre el inmueble denominado […] en consecuencia y con el fin de que proceda a impedir cualquier acción de enajenación o a publicar la medida de protección, según sea el caso, procedo a remitir para lo de su competencia el formulario de solicitud de inscripción de medida de protección No. 56953 de fecha 24/03/2015, diligenciado por la DEFENSORÍA de CASANARE – AGUAZUL […]”.
Significa lo anterior que el acto demandado contiene una solicitud de inscripción de la medida de protección individual sobre predios abandonados a causa de la violencia e ingreso al Registro de Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA, solicitud identificada con el No. 56953 de 24 de marzo de 2015, la cual fue diligenciada por “[…] la DEFENSORA de CASANARE – AGUAZUL […]”.
Visto lo anterior, se tiene que los actos administrativos demandados guardan relación con el presunto abandono de tierras en el municipio de Yopal, actuación que fue declarada mediante un proceso administrativo que fue comunicado por la Directora de Ordenamiento Productivo del INCODER a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de ese municipio, a través del Oficio No. 20052123753 de 20 de abril de 2015, y que pretendía que se realizara la anotación de dicha situación en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.
Así las cosas, nos encontramos frente a una demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró el señor Alirio Ortiz Pabón actuando en nombre propio y en representación del menor Oliver Ortiz Céspedes, tendiente a que se declare la nulidad de la solicitud de inscripción de medida de protección No. 56953 de marzo 24 de 2015, diligenciada en el municipio de Aguazul por la Defensora del Pueblo de dicho municipio, y de la anotación No. 5 del folio de matrícula inmobiliaria No. 470-85486 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal.
Ahora bien, el artículo 156 del CPACA, establece que la competencia por razón del territorio; norma del siguiente tenor: “[…] Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: 1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto. 2.
En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. […] 5. En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el Tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprende varios departamentos será Tribunal competente a prevención el que elija el demandante. […]”.
(negrilla del Despacho) Para efectos de resolver el conflicto negativo de competencias, sea lo primero recalcar que la regla que consagra el numeral 2º del precitado artículo 156 desarrolla la figura de la “competencia a prevención”, según la cual quien pretenda impetrar una demanda, puede elegir, según sus intereses, en donde presentarla conforme a lo dispuesto en la respectiva norma de competencia. En tal sentido, la Sección Cuarta de esta Corporación con ponencia del Magistrado Julio Roberto Piza Rodriguez, ha indicado:[5] “[…] Entonces, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la norma enunciada estableció una regla de competencia a prevención en razón al factor territorial al disponer que los demandantes podrían escoger, básicamente, entre dos lugares para presentar la demanda, a saber: i) en el lugar donde se expidió el acto o ii) en el lugar en el que tenga domicilio o sede principal el demandante.
El legislador, con esta regla, pretende asegurar que efectivamente, quien pretenda demandar sea el que elija, de acuerdo con sus intereses, circunstancias personales, facilidad de acceso al expediente, entre otros aspectos, el lugar que más le convenga para el trámite del proceso, como una garantía de acceso a la administración de justicia y al derecho de defensa de las partes […]”.
Ahora bien, cabe poner de relieve que en el presente asunto se atacan dos actos administrativos, uno principal, esto es, la solicitud de inscripción de la medida de protección individual sobre predios abandonados a causa de la violencia e ingreso al RUPTA No. 56953 de 24 de marzo de 2015, diligenciado en el municipio de Aguazul, comunicado a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal, a través del Oficio No. 20052123753 de 20 de abril de 2015, que, valga resaltarlo, no es demandado en este proceso, y el otro subsidiario, esto es, la anotación No. 5 del folio de matrícula inmobiliaria No. 470-85486 de la citada Oficina de Registro.
Así las cosas, el Despacho considera que la competencia para conocer del presente asunto, conforme a lo dispuesto por los numerales 2º y 5º del artículo 156 del CPACA, la tiene el Tribunal Administrativo de Casanare, en tanto los actos administrativos demandados fueron expedidos en los municipios de Aguazul y Yopal, los cuales se encuentran dentro de la jurisdicción de dicha Corporación judicial.
Adicionalmente, el inmueble objeto de la litis se encuentra ubicado en este departamento. Aunado a lo anterior, cabe resaltar que, como lo indicó la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto de 7 de julio de 2016, el INCODER en liquidación tiene oficina en la ciudad de Yopal, por lo que, en el presente asunto, se configura la competencia a prevención de que trata el numeral 2º del artículo 156 el CPACA, consistente en la que misma se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demanda tenga oficina en dicho lugar.
Con fundamento en la anterior premisa, resultan válidos los argumentos tanto del Juez Primero Administrativo del Circuito de Yopal, como de la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al señalar que la competencia para conocer del presente asunto, esta asignada al Tribunal Administrativo de Casanare.
Por todo lo anterior, se declarará que el competente para conocer de la demanda sobre la que trata el conflicto negativo de competencia de la referencia es el Tribunal Administrativo de Casanare. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Casanare es la autoridad judicial competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por el señor Alirio Ortiz Pabón, en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER y de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal.
SEGUNDO: En firme esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Casanare, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (10) ----------------------- [1] El Magistrado Néstor Trujillo González se encontraba ausente con permiso [2] Integrada por los Magistrados Patricia Afanador Armenta (ponente), Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya [3] A folios 111 a 115 del expediente obran las respuestas dadas tanto por el INCODER, como por la Oficina de Registro de Instruments Públicos de Yopal. [4] Folios 171-172 [5] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, 16 de noviembre de 2017, expediente número: 05001-3333-024- 2017-00052-01(23209), Actor: Giova Sport S.A., Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.