ACCIÓN DE REVISIÓN / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / DEFICIENCIA PROBATORIA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE Es preciso señalar, como ya se dejó consignado, que cuando el despacho requirió a la demandada para que allegara todos los antecedentes administrativos, esta respondió que ya había dado cumplimiento a lo solicitado con los documentos enviados, ante lo cual el actor guardó silencio, esto es, no insistió en su solicitud inicial.

Por lo anterior, la inconformidad del actor frente al procedimiento de recuperación no está llamada a prosperar. AFECTACIÓN AL DEBIDO PROCESO / DEFICIENCIA PROBATORIA / AUSENCIA DE VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO El actor indicó que la entidad se abstuvo de admitirle unos poderes, pero no fue claro en indicar concretamente en qué consistió la irregularidad puesta de presente y tampoco aportó pruebas que permitan darle algún alcance a su inconformidad. [ ] [T]ampoco es posible saber cuál es el problema que tuvo el actor con los poderes presentados ante la entidad demandada durante el procedimiento objeto de revisión, por lo que habrá de negarse el cargo por este motivo. [ ] [L]a Sala concluye que se demostró transgresión a las garantías del actor, por haberse circunscrito el debate probatorio al objeto del procedimiento que afrontaba, pues no era necesario que la entidad decretara, practicara y valorara pruebas impertinentes e inconducentes, por lo que habrá de negarse el cargo también por este motivo.

RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROPIEDAD DEL ESTADO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La Sala despachará desfavorablemente el cargo, por cuanto en el curso del procedimiento de recuperación –como ya se expuso– no es posible cuestionar la propiedad del Estado respecto de los bienes baldíos, pues esa calidad ya fue declarada con resoluciones [ ] que gozan de presunción de legalidad. [ ] [C]omo no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, la Sala no puede hacer cosa distinta a negar las súplicas de la demanda.

CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA Como el presente asunto corresponde al control de legalidad de los actos proferidos en el marco de un procedimiento de recuperación de baldíos, conforme a los artículos 50 de la Ley 160 de 1994 y 128 (numerales 8 y 9) del Código Contencioso Administrativo, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para resolverlo en única instancia. FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NUMERALES 8 Y 9 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al numeral 8 del artículo 128 del CCA –ya citado–, resulta procedente frente a la resolución [ ], dado que inició el procedimiento de recuperación de baldíos.

Así, como el actor pidió su revisión, la Sala adecuará la acción a este medio de control en garantía del acceso a la administración de justicia y por prevalencia del derecho sustancial, toda vez que esta Corporación ha establecido su procedencia en tratándose de actos administrativos que inician diligencias de recuperación de baldíos. Además, la acción de revisión, conforme al artículo 50 de la Ley 160 de 1994 y al numeral 9 del artículo 128 del CCA, resulta procedente en relación con las resoluciones [ ], por cuanto culminaron el procedimiento de recuperación de baldíos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NUMERAL 9 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Sala advierte que la adecuación de la acción a nulidad y restablecimiento del derecho afecta el cómputo de la caducidad respecto de la resolución que inició el procedimiento.

En contraste, frente al resto de resoluciones cuestionadas, se tendrá en cuenta los quince días de caducidad propios de la acción de revisión. Así las cosas, la resolución [ ] –que inició el procedimiento de recuperación de baldíos– [ ], la demanda presentada [ ] fue por fuera de los cuatro meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por lo que habrá de declararse la caducidad de la acción respecto de esta.

La resolución [ ] –que decidió el recurso de reposición– fue [ ] presentada [ ] dentro de los quince días de que trata el artículo 50 de la Ley 160 de 1994. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50 ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REVISIÓN / CONCEPTO La acción de revisión tiene como objeto que la autoridad judicial compruebe el cumplimiento de las disposiciones que desarrollan determinados procedimientos relacionados con bienes baldíos y para ello no es necesario que el interesado impugne la legalidad de los actos que culminan el procedimiento mediante cargos de anulación. RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESTITUCIÓN DEL TERRENO BALDÍO La Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994 desarrollan, entre otros, el procedimiento de recuperación de baldíos, vigente para el momento de los hechos; ahí se señalan las distintas etapas y trámites que debe seguir la autoridad competente para poder adoptar en debida forma la decisión, así: El procurador agrario o cualquier persona puede solicitar a la entidad que adelante las diligencias para ordenar la restitución de un terreno baldío indebidamente ocupado –artículo 46 del Decreto 2664 de 1994–.

La entidad, previa obtención de la información necesaria, debe adelantar el procedimiento de recuperación para determinar si hay indebida ocupación de terrenos baldíos –artículo 48 de la Ley 160 de 1994–, por encontrarse en alguna de las causales para ello –artículo 45 de la Ley 160 de 1994– [ ]. FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1994 - ARTÍCULO 45 / LEY 60 DE 1994 - ARTÍCULO 48 / DECRETO 2664 DE 1994 - ARTÍCULO 46 CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN [E]l predio que reclama como suyo el accionante tiene definida la calidad de baldío desde mucho tiempo atrás, cuando el INCORA, mediante resoluciones [ ] decidió el procedimiento de clarificación respecto de las islas que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario –entre ellas Isla Grande– y declaró que eran bienes baldíos reservados [ ]. [D]urante el procedimiento de clarificación –que culminó con las resoluciones en cita– era posible aportar y pedir las pruebas para acreditar la propiedad privada respecto de las islas o parte de estas, pues en dicho trámite precisamente se verifica si el bien salió o no del domino del Estado.

En contraste, una vez el bien tiene definida su calidad de baldío –en este caso reservado–, el debate probatorio necesariamente varía, toda vez que el procedimiento de recuperación tiene como objeto definir si un bien baldío está indebidamente ocupado y el interesado debe preocuparse por demostrar alguna justificación que permita sostener que lo ocupa en legal forma, pues de lo contrario deberá restituirlo.

Es que el trámite de recuperación parte de una clara premisa, el bien es baldío, por lo que el ocupante no puede alegar a su favor ningún derecho de propiedad –como si podría hacerlo en un procedimiento de clarificación–. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el trámite de clarificación de la propiedad y su objeto, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2017, rad. 33213, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (e).

BIEN BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESTITUCIÓN DEL TERRENO BALDÍO / TITULARIZACIÓN DEL BIEN BALDÍO [L]as resoluciones no perdieron su fuerza ejecutoria, se limitaron a declarar unas islas como bienes baldíos reservados y nada dijeron respecto del procedimiento para su recuperación, toda vez que la posibilidad de adelantarlo –como ya se indicó– proviene de las disposiciones que así lo prevén. Por tanto, el paso del tiempo no imposibilita ni hace nugatoria la competencia de la entidad para recuperar terrenos baldíos reservados, como tampoco hace que la declaratoria de bien baldío deje de producir efectos [ ].

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el acto administrativo que clarifica la propiedad de los bienes baldíos que son reserva del Estado y su recuperación, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2017, rad. 33213, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (e). CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D. C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-26-000-2006-00005-00(32396)A Actor: GUSTAVO CASTRILLÓN GONZÁLEZ Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS (SENTENCIA) Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver la acción de revisión, prevista en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, interpuesta por el señor Gustavo Castrillón González, con el fin de anular las resoluciones n.º 857 del 24 de octubre de 2002, 227 del 21 de abril de 2005 y 718 del 4 de noviembre de 2005, por las cuales se inició y decidió el procedimiento de recuperación del baldío denominado La Cocotera, ubicado en Isla Grande del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 18 de enero de 2006 (fl. 1, c. ppal.), el señor Gustavo Castrillón González, en ejercicio de la acción de revisión, presentó demanda para que se revisara el procedimiento administrativo que decidió la recuperación del baldío denominado La Cocotera (fl. 1-87, 243-244, c. ppal.). 1.1. Las pretensiones La parte demandante solicitó las siguientes declaraciones (fl. 243-244, c. ppal.): Primera: Pido a la Corporación la revisión integral de las resoluciones 857 de 25 de octubre de 2002; 227 de 21 de abril de 2004 y 718 de 4 de noviembre de 2005, originada la primera de ellas en la Regional del INCORA (Bolívar), y las dos últimas de la Oficina de Enlace Territorial número dos (2) de INCODER, para que se establezca lo siguiente: A) Si durante el trámite administrativo hubo desconocimiento de las pruebas aportadas las cuales acreditan propiedad privada frente al dominio de la Nación. B) Si durante el trámite administrativo de recuperación de baldío, se violaron por parte de INCORA y posteriormente el INCODER, los artículos 46 y 47 del decreto reglamentario 2664 de 1994.

Segunda: Solicito la revisión de los actos administrativos proferidos por INCORA y posteriormente por el INCODER, por incumplimiento de Io ordenado en el fallo del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de acción de cumplimiento, confirmada por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente n.º ACU-25000-23-26-000-2001-00619-01, n.º interno 935 en fallo de 6 de junio de 2001.

El texto de la sentencia en cuestión explícita (sic) ordena el cumplimiento de normas, que se concretan en la clarificación, deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, en los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, lo cual se ha explicado a fondo en la demanda. Tercera: Solicito además que se haga esta revisión de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 857 del 25 de octubre de 2002; 227 del 21 de abril de 2004 y 718 del 4 de noviembre de 2005 proferida por INCORA, la primera; por la Oficina de Enlace Territorial número dos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), las demás, correspondientes al trámite de recuperación de Baldíos en el predio de mi cliente, por desconocimiento, entre otros aspectos señalados en el texto principal, de lo contemplado en la causal 3a del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Cuarta: Como consecuencia de la revisión solicitada, le pido, declarar nulo todo el trámite de recuperación de baldíos en el predio de mi poderdante, iniciado mediante resolución 857 de 24 de octubre de 2002, emanada de la Dirección de INCORA, Regional Bolívar. 1.2. Los hechos Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación: El 27 de septiembre de 1984, con resolución n.º 4698, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) –hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT)– declaró que las islas que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario –entre ellas Isla Grande– eran bienes baldíos reservados.

El 15 de septiembre de 1986, con resolución n.º 4393, el INCORA desestimó la reposición promovida en contra de la anterior decisión y la confirmó. El 2 de mayo de 2001, con sentencia dictada en el marco de una acción de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó al INCORA que adelantará los procedimientos para llevar a cabo la clarificación de la propiedad, el deslinde y la recuperación de los baldíos que conforman los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo.

El 6 de julio de 2001, el Consejo de Estado confirmó el fallo del tribunal. A pesar de la orden de adelantar nuevamente la clarificación de la propiedad de las islas que conforman esos archipiélagos, el INCORA se limitó a sostener, con fundamento en unos actos administrativos que habían perdido su fuerza ejecutoria[1], que las islas eran bienes baldíos e inició varios procedimientos administrativos para recuperarlas, sin siquiera dar la oportunidad a los afectados de acreditar su calidad de propietarios de los bienes indebidamente calificados como baldíos.

El 24 de octubre de 2002, con resolución n.º 857, el INCORA inició el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos respecto del predio La Cocotera de propiedad del actor, ubicado en la isla denominada Isla Grande que hace parte del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario. El 21 de abril de 2005, con resolución n.º 227, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) –hoy ANT– adoptó la decisión que decidió el fondo del procedimiento recuperación de baldíos, declaró que el actor ocupaba indebidamente y de mala fe el baldío denominado La Cocotera y por ello le ordenó restituirlo sin que tuviera derecho al reconocimiento de mejoras.

El 4 de noviembre de 2005, con resolución n.º 718, el INCODER desestimó el recurso de reposición promovido por el actor en contra de la anotada resolución. 1.3. Los fundamentos de derecho y el concepto de la violación El actor indicó que la parte demandada desconoció los artículos 27 del Código Civil, 66 (numeral 3) del Código Contencioso Administrativo, 3 y 4 de la Ley 200 de 1936, 45 (literal b) de la Ley 110 de 1912, 47 y 50 del Decreto 2664 de 1994 y 13 del Decreto 59 de 1938, por: “Violación al debido proceso y al derecho de defensa”.

La entidad se abstuvo de “admitir los poderes en el sentido del fallo, como fue ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca” (fl. 82, c. ppal.) y de decretar, practicar y valorar las pruebas aportadas y pedidas por el actor para acreditar su derecho de propiedad sobre el predio, tales como Cedulario de Cartagena o Libro de Registro de Mercedes de Tierras, escrituras públicas, mapas, planos, entre otros.

“Violación al cumplimiento de los fallos judiciales”. La autoridad desconoció las órdenes que le fueron impartidas por las autoridades judiciales en el marco de la acción de cumplimiento. “Violación al principio internacional, constitucional y procesal de la cosa juzgada”. Si bien en el procedimiento administrativo no se ventiló el punto, lo cierto es que la entidad desconoció el fallo del 5 de diciembre de 1724, donde se decidió la controversia sobre la propiedad de esas islas a favor de los particulares[2].

“Violación a los derechos fundamentales”. Para adoptar su decisión, la autoridad se basó en “la prevalencia de derechos adjetivos, por darle prioridad a un proceso circunscrito a técnicas procesales proscritas en la Constitución”, cuando pasó por alto todas las pruebas que acreditaban la propiedad en cabeza del ocupante (fl. 83, c. ppal.). 3.

La contestación de la demanda El INCODER (fl. 254-270, c. ppal.) advirtió que las resoluciones n.º 4698 del 27 de septiembre de 1984 y 4393 del 15 de septiembre de 1986 clarificaron la propiedad del predio en disputa como baldío reservado. Estos actos no han perdido fuerza ejecutoria, por cuanto la calidad de baldío no se pierde por el paso del tiempo.

Además, el predio en discusión hace parte de una isla marítima que, conforme al artículo 107 de la Ley 110 de 1912, tiene la condición especial de reserva territorial del Estado que no puede ser adjudicado, ni apropiado. Asimismo, precisó que la orden impartida al INCORA en el curso de la acción de cumplimiento no fue la de adelantar nuevamente la clarificación de la propiedad de los baldíos, pues ello solo procedería respecto de terrenos que no tengan esa connotación. En esa medida, aseguró que no hubo transgresión al debido proceso ni al derecho de defensa, las pruebas para acreditar la propiedad del predio resultan ajenas al objeto del procedimiento de recuperación de baldíos, no se trata de un procedimiento de clarificación, donde el objeto precisamente es verificar quién es el propietario.

Además, propuso la excepción de inepta demanda, toda vez que el actor se limitó a enlistar unas disposiciones sin exponer el concepto de su violación, por lo que desconoció las previsiones del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo. 4. Los alegatos de conclusión El INCODER (fl. 419-422, c. ppal.) aclaró que la finalidad del actor era discutir la calidad de baldío del predio que indebidamente ocupaba, aspecto que fue definido con resoluciones n.º 4698 del 27 de septiembre de 1984 y 4393 del 15 de septiembre de 1986, cuya legalidad no fue puesta en tela de juicio.

El agente del Ministerio Público (fl. 423-440, c. ppal.) solicitó que no se estudiara la legalidad de la resolución n.º 857 del 24 de octubre de 2002, por la cual se inició el procedimiento de recuperación, toda vez que “la misma ya había cobrado firmeza a la fecha de presentación de la demanda” (fl. 433, c. ppal.). Asimismo, requirió que se negaran las pretensiones de la demanda respecto de las resoluciones n.º 227 del 21 de abril de 2005 y 718 del 4 de noviembre de 2005, toda vez que la entidad adelantó el procedimiento con apego a las disposiciones que lo rigen[3].

CONSIDERACIONES 1. La jurisdicción, la competencia y la acción procedente Como el presente asunto corresponde al control de legalidad de los actos proferidos en el marco de un procedimiento de recuperación de baldíos, conforme a los artículos 50[4] de la Ley 160 de 1994 y 128[5] (numerales 8 y 9) del Código Contencioso Administrativo, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para resolverlo en única instancia. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al numeral 8 del artículo 128 del CCA –ya citado–, resulta procedente frente a la resolución n.º 857 del 24 de octubre de 2002, dado que inició el procedimiento de recuperación de baldíos.

Así, como el actor pidió su revisión, la Sala adecuará la acción a este medio de control en garantía del acceso a la administración de justicia y por prevalencia del derecho sustancial, toda vez que esta Corporación ha establecido su procedencia en tratándose de actos administrativos que inician diligencias de recuperación de baldíos[6]. Además, la acción de revisión, conforme al artículo 50 de la Ley 160 de 1994 y al numeral 9 del artículo 128 del CCA, resulta procedente en relación con las resoluciones n.º 227 del 21 de abril de 2005 y 718 del 4 de noviembre de 2005, por cuanto culminaron el procedimiento de recuperación de baldíos. 1.2.

La legitimación en la causa El actor se encuentra legitimado por activa, toda vez que las resoluciones iniciaron y definieron un procedimiento administrativo de recuperación de baldío en su contra y se declaró que ocupaba indebidamente y de mala fe el baldío denominado La Cocotera. La parte demanda se encuentra legitimada por pasiva, dado que fue la entidad que profirió los actos administrativos frente a los cuales se requirió el control de legalidad[7]. 1.3.

La caducidad La Sala advierte que la adecuación de la acción a nulidad y restablecimiento del derecho afecta el cómputo de la caducidad respecto de la resolución que inició el procedimiento. En contraste, frente al resto de resoluciones cuestionadas, se tendrá en cuenta los quince días de caducidad propios de la acción de revisión. Así las cosas, la resolución n.º 857 del 24 de octubre de 2002 –que inició el procedimiento de recuperación de baldíos–, conforme se puede leer en la resolución n.º 227 del 21 de abril de 2005 (fl. 157, c. ppal.), fue notificada el 18 de noviembre de 2002, por tanto, la demanda presentada el 18 de enero de 2006 (fl. 1, c. ppal.), lo fue por fuera de los cuatro meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por lo que habrá de declararse la caducidad de la acción respecto de esta.

La resolución n.º 718 del 4 de noviembre de 2005 –que decidió el recurso de reposición– fue notificada el 5 de diciembre de 2005 (fl. 245, c. ppal.), por tanto, la demanda presentada el 18 de enero de 2006 (fl. 1, c. ppal.), lo fue dentro de los quince días de que trata el artículo 50 de la Ley 160 de 1994. 1.4. La aptitud de la demanda La acción de revisión tiene como objeto que la autoridad judicial compruebe el cumplimiento de las disposiciones que desarrollan determinados procedimientos relacionados con bienes baldíos y para ello no es necesario que el interesado impugne la legalidad de los actos que culminan el procedimiento mediante cargos de anulación. En todo caso, es preciso indicar que la parte actora señaló las normas que a su juicio la entidad desconoció y desarrolló las razones que apoyan sus conclusiones, por lo que la Sala advierte, a diferencia de lo sostenido por la entidad accionada, que es posible abordar los cargos de anulación propuestos en la demanda. 2.

El problema jurídico La Sala debe comprobar si el procedimiento de recuperación de baldíos se adelantó conforme a las disposiciones que lo rigen e igualmente verificar si están llamados a prosperar los cargos de nulidad formulados por el actor en contra de las resoluciones que decidieron el fondo del asunto. 3. La cuestión de fondo 3.1.

La legalidad del procedimiento de recuperación de baldíos La Sala considera necesario señalar la regulación legal del procedimiento de recuperación, para poder contrastarlo con el surtido por la entidad en el sub lite. 3.1.1. La regulación legal del procedimiento de recuperación La Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994 desarrollan, entre otros, el procedimiento de recuperación de baldíos, vigente para el momento de los hechos; ahí se señalan las distintas etapas y trámites que debe seguir la autoridad competente para poder adoptar en debida forma la decisión, así: El procurador agrario o cualquier persona puede solicitar a la entidad que adelante las diligencias para ordenar la restitución de un terreno baldío indebidamente ocupado –artículo 46 del Decreto 2664 de 1994–.

La entidad, previa obtención de la información necesaria, debe adelantar el procedimiento de recuperación para determinar si hay indebida ocupación de terrenos baldíos –artículo 48 de la Ley 160 de 1994–, por encontrarse en alguna de las causales para ello –artículo 45 de la Ley 160 de 1994–: Causales. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados los siguientes: 1.

Las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público. 2. Las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables establecidas por la Junta Directiva del Instituto, según las disposiciones de la ley y el presente Decreto, o las ocupadas contra expresa prohibición legal. 3.

Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión. 4. Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación. El acto administrativo que inicia el procedimiento se debe notificar personalmente al Ministerio Público y a los ocupantes del bien o a quienes se pretendan dueños.

Si no fuere posible la notificación personal se procederá a su emplazamiento por edicto que se fijará por el término de 5 días en un lugar público de la sede de la entidad donde se adelante la actuación. En caso de no comparecencia, se designará curador ad litem –artículos 74 de la Ley 160 de 1994 y 46 del Decreto 2664 de 1994–. Además, dicho acto debe inscribirse, de forma prioritaria, en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, siempre que el predio esté inscrito, para que a partir del respectivo registro, el procedimiento surta plenos efectos para los nuevos poseedores o adquirentes de derechos reales del bien objeto de la referida inscripción –artículo 49 de la Ley 160 de 1994–.

Los interesados pueden solicitar pruebas para acreditar su derecho de ocupación del bien, dentro de los cinco días siguientes a la notificación del acto administrativo de inicio del procedimiento –artículo 47 del Decreto 2664 de 1994–. Una vez vencido el término anterior, la entidad ordenará la práctica de una diligencia de inspección ocular al predio con intervención de dos peritos.

La entidad indicará los asuntos o aspectos que deban ser objeto del dictamen, que permitan identificar si existe o no la indebida ocupación de las tierras baldías por las causales definidas en el artículo 45 del Decreto 2664 de 1994. De igual forma, se ordenará el avalúo de las mejoras, si a ello hubiere lugar. El dictamen debe rendirse con arreglo a los preceptos de la Ley 160 de 1994 y del Decreto 2664 de 1994.

En todo caso, la carga de la prueba corresponde a los particulares –artículos 49 de la Ley 160 de 1994 y 48 Decreto 2664 de 1994–. Con base en las pruebas recaudadas en el procedimiento administrativo, la entidad debe resolver si hay lugar a la restitución del predio o terrenos indebidamente ocupados y, de llegar a ordenar la restitución, debe definir si el ocupante, o quien se pretendía dueño, puede ser considerado como poseedor de buena fe, a efectos de reconocerle y pagarle las mejoras a través de negociación voluntaria o expropiación –artículos 74 de la Ley 160 de 1994 y 50 Decreto 2664 de 1994–.

Ejecutoriada la resolución que decide el procedimiento y si no se formula demanda de revisión, o esta se rechaza, o el fallo del Consejo de Estado niega las pretensiones, la entidad debe ordenar la inscripción de la decisión definitiva en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente –artículo 50 de la Ley 160 de 1994–. Actualmente, tan sólo se requiere de la ejecutoria de la resolución para que se realice la inscripción referida[8]. 3.1.2.

El estudio de legalidad del procedimiento de recuperación La Sala advierte que al plenario no se allegó el expediente contentivo de la actuación administrativa respecto de la cual la parte actora pide su revisión. El demandante solicitó que se oficiara a la entidad para que fueran allegadas las copias del expediente administrativo, junto con las pruebas por él aportadas durante el procedimiento[9].

La demandada allegó un cuaderno contentivo de los “documentos coloniales para el estudio de la asignación de tierras en la provincia de Cartagena” y dos cuadernos con las pruebas allegadas por el actor durante el trámite de recuperación[10]. El despacho conductor ordenó oficiar a la autoridad para que allegara la documentación requerida en la demanda[11].

La entidad aseguró que ya había aportado lo solicitado en la demanda al momento de contestarla[12], frente a lo cual el actor guardó silencio. La Sala precisa que los dos cuadernos que supuestamente contienen las pruebas pedidas por el actor durante el procedimiento administrativo, en realidad no guardan relación con el trámite de recuperación de La Cocotera.

La documentación allegada hace referencia a múltiples procedimientos de recuperación de distintos bienes baldíos ubicados en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, tales como resoluciones que ordenan iniciar los procedimientos, poderes otorgados por los ocupantes, pruebas aportadas por estos, memoriales de sus apoderados, entre otros.

En todo ese cúmulo de actuaciones, el actor es mencionado en dos oportunidades, de un lado, en una solicitud conjunta presentada por varios ocupantes para que se inicie el procedimiento de clarificación respecto de los bienes baldíos en dicho archipiélago (fl. 375-405, c. 2) y, de otro lado, en otra solicitud conjunta para aplazar una diligencia de inspección ocular de esos bienes (fl. 524, c. 3).

Así las cosas, las únicas referencias a lo ocurrido durante el procedimiento aparecen en las resoluciones que decidieron de fondo. En efecto, ahí se consignó lo siguiente: El 9 de septiembre de 2002, la entidad ordenó la práctica de una visita previa a los predios ubicados en Isla Grande –donde se encuentra La Cocotera–. El 12 de septiembre siguiente, se llevó a cabo la visita al inmueble ocupado por el demandante (fl. 114, c. ppal.).

El 24 de octubre de 2002, con resolución n.º 857, la entidad inició el procedimiento administrativo para determinar si el actor ocupaba indebidamente La Cocotera. La resolución fue notificada personalmente al demandante por conducto de su apoderado y al Ministerio Público e inscrita en el respectivo folio de matrícula (fl. 114, c. ppal.).

El 16 de enero de 2003, la entidad tuvo como pruebas los documentos aportados por el ocupante, decretó las pruebas que este solicitó, dispuso la práctica de una inspección ocular y reconoció personería al apoderado del ocupante (fl. 115, c. ppal.). El 27 de enero y el 20 de febrero de 2003, el actor presentó unas pruebas a la entidad (fl. 120, c. ppal.).

El 13 de marzo de 2003, se llevó a cabo la diligencia de inspección ocular con intervención de dos peritos (fl. 116, c. ppal.). El 7 de abril de 2003, se le corrió traslado del dictamen pericial al ocupante (fl. 117, c. ppal.). El 21 de abril de 2005, con resolución n.º 227, la entidad adoptó la decisión definitiva y declaró que demandante ocupaba indebidamente y de mala fe el baldío La Cocotera, por lo que debía restituirlo sin que tuviera derecho al pago de mejoras (fl. 113-154, c. ppal.).

El 4 de noviembre de 2005, con resolución n.º 718, la entidad desestimó el recurso de reposición promovido por el ocupante (fl. 90-101, c. ppal.). En ese orden, al parecer la entidad respetó el procedimiento para adoptar la decisión; sin embargo, la Sala carece de otros elementos probatorios suficientes para verificar si se cumplieron las exigencias legales respecto al procedimiento de recuperación de La Cocotera y verificar si están demostradas las supuestas irregularidades señaladas por el actor.

Es preciso señalar, como ya se dejó consignado, que cuando el despacho requirió a la demandada para que allegara todos los antecedentes administrativos, esta respondió que ya había dado cumplimiento a lo solicitado con los documentos enviados, ante lo cual el actor guardó silencio, esto es, no insistió en su solicitud inicial. Por lo anterior, la inconformidad del actor frente al procedimiento de recuperación no está llamada a prosperar. 3.2.

El estudio de los cargos de anulación formulados en la demanda 3.2.1. De la violación al debido proceso y al derecho de defensa El actor indicó que la entidad se abstuvo de admitirle unos poderes, pero no fue claro en indicar concretamente en qué consistió la irregularidad puesta de presente y tampoco aportó pruebas que permitan darle algún alcance a su inconformidad.

En la resolución n.º 227 del 21 de abril de 2005, en punto a los poderes, la demandada indicó (fl. 115, c. ppal.): Con memorial presentado personalmente por el señor Gustavo Castrillón González [sigue número de cédula de ciudadanía] ante la Notaría Cuarta del Círculo de Cartagena el 21 de octubre de 2002, dirigido al INCORA y recibido por este Instituto el 21 de noviembre del mismo año, el citado ciudadano, en su “condición de propietario o poseedor de un lote de terreno ubicado en Isla Grande perteneciente al Archipiélago de las Islas del Rosario” otorgó poder especial a los abogados [sigue nombre del apoderado principal] y [sigue nombre del apoderado sustituto], para representarlo “en procesos de clarificación y de restitución de la propiedad, iniciados por ese Instituto, sobre los terrenos comprendidos en las denominadas Islas del Rosario, con el propósito especial de que se desvirtúe la presunción de baldío reservado de la Nación, como se viene predicando, y en cambio se reconozca la posesión o propiedad que ejerzo”.

Del fragmento en cita, tampoco es posible saber cuál es el problema que tuvo el actor con los poderes presentados ante la entidad demandada durante el procedimiento objeto de revisión, por lo que habrá de negarse el cargo por este motivo. A más de lo anterior, el actor aseguró que la entidad le coartó toda posibilidad de poder acreditar su propiedad sobre el predio La Cocotera ubicado en Isla Grande.

La Sala destaca que la inconformidad del demandante carece de vocación de prosperidad. En efecto, el predio que reclama como suyo el accionante tiene definida la calidad de baldío desde mucho tiempo atrás, cuando el INCORA, mediante resoluciones n.º 4698 del 27 de septiembre de 1984 (fl. 274-292, c. ppal.) y 4393 del 15 de septiembre de 1986 (fl. 293-304, c. ppal.), decidió el procedimiento de clarificación respecto de las islas que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario –entre ellas Isla Grande– y declaró que eran bienes baldíos reservados.

En la segunda resolución en cita, expuso (fl. 298-299, c. ppal.): [E]s posible que las islas marítimas puedan ser apropiadas por los particulares, pero solo en dos eventos: cuando se demuestre la existencia de poblaciones organizadas en esas tierras o estas hayan sido adjudicadas en virtud de un título traslaticio de dominio. En cuanto a lo primero, por tratarse de una excepción expresamente contemplada en el Código Fiscal [se refiere al artículo 45 de la Ley 110 de 1912] como sería el caso de las islas de San Andrés y Providencia, sobre el cual ya tuvo oportunidad de pronunciarse el H. Consejo de Estado, y en cuanto a lo segundo, el título debe haberse expedido con anterioridad a las disposiciones del mismo código.

Para el caso concreto de las islas del Rosario no es aplicable la excepción referente a la existencia de una población organizada, entendiendo por esta “un conglomerado humano sometido a un sistema político administrativo y judicial de acuerdo con la Constitución y las leyes, sistema que le permite realizar los fines a que toda sociedad sujeta a un régimen de derecho, debe tender”, según conceptuó el Consejo de Estado en su oportunidad, pues se trata de una ocupación de particulares y de algunas dependencias del Estado, principalmente con fines recreativos, de investigación o de protección de los recursos naturales allí existentes.

Y de otra parte, tampoco se ha acreditado la existencia de un título originario emanado del Estado mediante el cual se haya efectuado la tradición del domino a favor de los particulares. En efecto, no basta afirmar por simple referencia histórica que las Islas del Rosario salieron del patrimonio del Estado, sino que es preciso probar que ese hecho en realidad se produjo.

Para el caso, ya se ha indicado antes que en los términos del Código Fiscal debe existir un título emanado del Estado. Al expediente no se ha allegado la prueba pertinente. Obra por el contrario la constancia expedida por el Jefe de Archivo Nacional, según la cual no fue localizado título alguno de adjudicación de tierras por parte del Estado referente a las Islas del Rosario.

Finalmente, no es procedente invocar como medio de prueba de la propiedad, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 200 de 1936, la existencia de títulos inscritos otorgados entre particulares en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, pues esta misma disposición señala expresamente que este medio de prueba no es aplicable cuando se trate de terrenos que no sean adjudicables, estén reservados o destinados para cualquier servicio o uso público.

Ya se observó cómo estas Islas constituyen la reserva territorial del Estado y en tal virtud son inajenables e inadjudicables. Así las cosas, durante el procedimiento de clarificación –que culminó con las resoluciones en cita– era posible aportar y pedir las pruebas para acreditar la propiedad privada respecto de las islas o parte de estas, pues en dicho trámite precisamente se verifica si el bien salió o no del domino del Estado[13].

En contraste, una vez el bien tiene definida su calidad de baldío –en este caso reservado–, el debate probatorio necesariamente varía, toda vez que el procedimiento de recuperación tiene como objeto definir si un bien baldío está indebidamente ocupado y el interesado debe preocuparse por demostrar alguna justificación que permita sostener que lo ocupa en legal forma, pues de lo contrario deberá restituirlo.

Es que el trámite de recuperación parte de una clara premisa, el bien es baldío, por lo que el ocupante no puede alegar a su favor ningún derecho de propiedad –como si podría hacerlo en un procedimiento de clarificación–. Así, se precisó en anterior oportunidad[14]. [E]n el trámite de recuperación de baldíos la competencia de la entidad agraria va encaminada a definir si la ocupación que un particular hace de un bien baldío es legal o, por el contrario, indebida.

En este procedimiento tampoco se discute la propiedad, la naturaleza o la condición del bien ocupado, por cuanto se tiene plena certeza de su situación de baldío y, por tanto, de la propiedad de la Nación. Como consecuencia, la discusión y debate en este trámite administrativo se centra en definir si la ocupación y explotación que hace un particular de un bien baldío tiene justificación o si, a contrario sensu, es irregular e ilegal.

Las pruebas que echa de menos el actor –todas relacionadas con una pretendida propiedad del predio– no tenían ninguna capacidad de alterar el sentido de la decisión, ya que resultaban ajenas a la controversia, comoquiera que resultaba jurídicamente inadmisible volver sobre la discusión de la existencia de títulos originarios, por cuanto ello supondría desconocer los actos administrativos que desde 1986 declararon la calidad de baldío del predio La Cocotera, los cuales se presumen legales y, por ende, vinculantes.

Por lo anterior, la Sala concluye que se demostró transgresión a las garantías del actor, por haberse circunscrito el debate probatorio al objeto del procedimiento que afrontaba, pues no era necesario que la entidad decretara, practicara y valorara pruebas impertinentes e inconducentes, por lo que habrá de negarse el cargo también por este motivo. 3.2.2.

De la violación al cumplimiento de los fallos judiciales El accionante sostuvo que la entidad no podía adelantar el procedimiento de recuperación, toda vez que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado le ordenaron iniciar nuevamente la clarificación de la propiedad de las islas que hacen parte del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

Frente a lo anterior, se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en el marco de la acción de cumplimiento promovida por el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación contra el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, para que cumpliera las disposiciones legales establecidas en los artículos 12 (numerales 14, 15, 16 y 17), 48 (numerales 1, 2 y 3) de la Ley 160 de 1994 y los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994, así[15]: El Gerente General del INCORA, luego de haberse agotado el proceso administrativo por parte de dicha entidad tendiente a clarificar la propiedad de las Islas del Rosario, de conformidad con el Art. 3°, lit. d) de la Ley 135 de 1961, dictó la resolución N.º 4698 de septiembre 27 de 1984, mediante la cual resolvió lo siguiente: “ARTICULO PRIMERO: Declarar que no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados en virtud del Código Fiscal de 1873 y 1912 las Islas conocidas con el nombre de ISLAS DEL ROSARIO, entre las cuales se encuentran LA ISLETA, LA ISLETICA, ISLA GRANDE, MACAVI, ROBERTO, ISLA DEL ROSARIO, PAVITO, LOS PALACIOS, PIRATA, LOS CAGUAMOS, BONAIRE, NO TE VENDO o ISLOTE DE LA FIESTA, ISLA DEL TESORO, ARENAS Y OTRAS, las cuales comprenden un área aproximada de 384 has. 3,580 M2, ubicadas al suroeste de Cartagena, a unos 35 kilómetros aproximadamente y a 5 kilómetros al noroeste del Corregimiento de Barú, entre las coordenadas Y-811590 y 820.000 X-1.614.260 latitud norte que pertenecen en lo administrativo al Corregimiento de Barú, Municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar”.

(…) Para tomar dicha decisión, dicho funcionario consideró: “Se demostró dentro del procedimiento que los terrenos que conforman el Archipiélago ISLAS DEL ROSARIO, venían siendo ocupados desde épocas remotas por nativos de escasos recursos, quienes las explotan rudimentariamente en cultivos de pancoger y otros. El único respaldo legal que los amparaba era la posesión material, siendo la prueba de tal hecho la protocolización de declaraciones extrajuicio ante Notario, conforme se discriminó en el estudio de títulos, o simples documentos de carácter privado.

Debido a la escasez de recursos económicos de los isleños, se han visto en la necesidad de vender sus posesiones y mejoras a terceros, a entidades particulares y oficiales, por ejemplo a la Sociedad de Amor a Cartagena y a la Armada Nacional. Sin embargo, la mayoría de estos lotes fueron adquiridos con fines turísticos y de recreación, en donde día a día se construyen suntuosas residencias, sin tener en cuenta la destrucción correlativa del material coralino de las Islas y el sistema ecológico integral del Archipiélago.

(…) La demostración de la existencia de un título originario legalmente eficaz, de poblaciones organizadas o del título traslaticio, anteriores a la vigencia del C.F. y de la ley de 11 de octubre de 1821, les habría bastado a los particulares para configurar el dominio sobre las islas y ello no aparece en el expediente”. Mediante resolución n.º 4393 de septiembre 15 de 1986, el referido funcionario, al resolver un recurso de reposición contra el acto anterior, confirmó el Art. 1° precitado (…) Con fundamento en lo anterior, se concluye que las islas, islotes, cayos y morros del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario son bienes baldíos pertenecientes a la Nación y por esta condición se encuentran protegidos de manera especial por la Constitución y la ley, que le da en carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables.

(…) La Sala considera que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) conserva a plenitud las competencias legales en relación con el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, previstas en las siguientes disposiciones legales, cuyo cumplimiento se demanda: numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994 y que se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

Se encuentra plenamente acreditado en el proceso que dicha entidad demandada ha omitido ejercer dichas competencias legales, por cuanto ha estimado que fueron asignadas al Ministerio del Medio Ambiente, lo cual es jurídicamente inexacto. (…) No desconoce la Sala que en relación con la protección de los bienes públicos, el ejercicio pleno de la soberanía nacional, la recuperación, conservación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente de esta zona del territorio nacional confluyen, además del INCORA, varias entidades públicas, entre ellas el Ministerio del Medio Ambiente y la Dirección General Marítima y Portuaria, pero esto no significa que las competencias legales asignadas a la entidad demandada no sean claras, expresas y actualmente exigibles.

Otra situación es que para el cabal cumplimiento de los referidos deberes legales, diversas entidades públicas confluyan en cooperación, de conformidad con la órbita de sus competencias. (…) FALLA: SE ORDENA al señor Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie las medidas y acciones legales pertinentes destinadas al cabal cumplimiento de las siguientes disposiciones legales: numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994 y que se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, de conformidad con los estrictos y precisos términos expuestos en la parte motiva de este fallo (subrayas fuera de texto).

La Sección Cuarta de esta Corporación confirmó la decisión proferida por el tribunal, por lo que sigue[16]: Para la Sala es claro, como lo afirmó el Tribunal, que la obligación del INCORA era la de darle cumplimiento a los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994, para el caso de autos, se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, provocando con la omisión del cumplimiento una obligación clara, expresa y exigible para el INCORA.

De acuerdo con lo anterior y ratificada la entidad demandada en su incumplimiento, como lo afirmó en la contestación de la demanda, se reitera la renuencia por parte de ésta, correspondiendo al INCORA asumir la carga de la omisión dada al cumplimiento de las disposiciones antes señaladas. De la lectura de las decisiones, la Sala concluye que no se ordenó a la entidad iniciar nuevos procedimientos para establecer si las islas que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario eran o no bienes baldíos pertenecientes a la Nación, por el contrario, en las providencias se tuvo por sentado que ya se había definido que las islas ostentaban la calidad de baldíos reservados, mediante actos administrativos jurídicamente vinculantes y en firme.

Inclusive en un asunto donde se cuestionó la recuperación de otro baldío ubicado en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, esta Corporación arribó a idéntica conclusión respecto al alcance de la decisión proferida en el marco de dicha acción de cumplimiento[17]: Como se aprecia, la sentencia de cumplimiento de esta Corporación [se refiere a la sentencia de la Sección Cuarta] lejos de establecer un orden o procedimiento específico, conminó al INCODER para que adelantara todos los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de las islas que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

Por tanto, el cargo será despachado desfavorablemente porque, contrario a lo precisado por la parte actora, la sentencia de la Sección Cuarta ordenó al INCODER que adelantara hasta su terminación los trámites de recuperación de los bienes baldíos de la Nación en el referido archipiélago. Así las cosas, las resoluciones revisadas encuentran plena y total consonancia con las decisiones adoptadas por esta jurisdicción en sede de la acción constitucional de cumplimiento instaurada por la Procuraduría General de la Nación. 3.2.3.

De la violación al principio internacional, constitucional y procesal de la cosa juzgada El demandante sostuvo que la entidad desconoció la decisión judicial de 1724 que resolvió a favor de los particulares la controversia sobre la propiedad de las islas. La Sala despachará desfavorablemente el cargo, por cuanto en el curso del procedimiento de recuperación –como ya se expuso– no es posible cuestionar la propiedad del Estado respecto de los bienes baldíos, pues esa calidad ya fue declarada con resoluciones n.º 4698 del 27 de septiembre de 1984 (fl. 274-292, c. ppal.) y 4393 del 15 de septiembre de 1986 (fl. 293-304, c. ppal.), que gozan de presunción de legalidad. 3.2.4.

De la violación a los derechos fundamentales El actor aseguró que la entidad debió privilegiar que se acreditó en debida forma la propiedad del terreno. La Sala advierte que el sustento de este cargo es igual al anterior, por lo que habrá de negarlo. 3.2.5. Del decaimiento de las resoluciones n.º 4698 del 27 de septiembre de 1984 y 4393 del 15 de septiembre de 1986 El accionante afirmó que la entidad no ejecutó a tiempo las resoluciones que declararon los terrenos como baldíos, por lo que decayeron y ello hacía improcedente la recuperación adelantada por la demandada.

El actor parecería entender que a pesar de ocupar un baldío reservado, la falta de diligencia de la entidad para recuperarlo –se tardó alrededor de veinte años para hacerlo–, le otorga el derecho a permanecer en el sitio, razonamiento que no puede compartir la Sala. En efecto, las resoluciones no perdieron su fuerza ejecutoria, se limitaron a declarar unas islas como bienes baldíos reservados y nada dijeron respecto del procedimiento para su recuperación, toda vez que la posibilidad de adelantarlo –como ya se indicó– proviene de las disposiciones que así lo prevén. Por tanto, el paso del tiempo no imposibilita ni hace nugatoria la competencia de la entidad para recuperar terrenos baldíos reservados, como tampoco hace que la declaratoria de bien baldío deje de producir efectos, tal como se sostuvo en anterior oportunidad[18]: [L]a Resolución 4393 de 1986, proferida por el Gerente General del INCORA, es un acto administrativo declarativo, que tiene como finalidad definir la naturaleza jurídica de un bien inmueble, concretamente de varias ínsulas que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

El citado acto administrativo no es susceptible de decaimiento porque su condición es eminentemente declarativa. A contrario (sic) sensu, el acto administrativo que puede ser objeto de decaimiento es el que define el procedimiento de recuperación del bien baldío, dado que en este el objeto de la manifestación de la voluntad de la Administración va encaminada a que un particular que está ocupando indebidamente un bien baldío lo entregue materialmente a la autoridad competente; en otros términos, que restituya la posesión y tenencia del inmueble.

(…) [E]stos actos de clarificación de la propiedad son eminentemente declarativos y versaron sobre bienes baldíos que son reserva del Estado y, por consiguiente, imprescriptibles, inenajenables e inalienables. Entonces, el argumento de las demandantes resulta contradictorio porque no resultaría lógico que la ley estableciera un derecho de propiedad imprescriptible a favor del Estado pero, simultáneamente, permitiera que los actos administrativos que clarifican y delimitan esa potestad no pudieran posteriormente desencadenar un procedimiento de recuperación material y, por ende, hacerse efectivos en cualquier momento, lo cual resultaría inadmisible.

Conforme a lo expuesto, como no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, la Sala no puede hacer cosa distinta a negar las súplicas de la demanda. Por último, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, por cuanto se limitó al ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la resolución n.º 857 del 24 de octubre de 2002, por la cual el Instituto Colombiano de Reforma Agraria inició el procedimiento de recuperación de baldío en estudio.

SEGUNDO: DECLARAR infundada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda formulada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.

TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda respecto de las resoluciones n.º 227 del 21 de abril de 2005 y 718 del 4 de noviembre de 2005, por las cuales el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural decidió el procedimiento de recuperación de baldío en estudio.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: RECONOCER personería a Andrés Velásquez Vargas como apoderado judicial de la Agencia Nacional de Tierras, en los términos del poder a él conferido.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones de rigor, archivar el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente |ALBERTO MONTAÑA PLATA |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ | |Magistrado |Magistrado | [pic] ----------------------- [1] El demandante indicó que: “[E]l caso concreto que se discute es el de que (sic) la administración no ejecutó materialmente la recuperación de las islas dentro del plazo que la ley le concede para llevarla a cabo.

Es por esto que las resoluciones que declararon a las Islas del Rosario baldíos reservados, perdieron fuerza para ejecutar dicho acto, decayeron. Por consiguiente, son ineficaces para llevar a cabo los propósitos del INCORA Y ahora de INCODER” (fl. 59, c. ppal.). [2] Sobre el punto, el accionante indicó: “El proceso fallado en 1724, fue instaurado por las mismas causas que originaron el proceso que hoy nos ocupa.

En aquel, fallado en el siglo XVIII, fue el Estado, en ese momento la Corona Española, contra los particulares y ahora una vez más el mismo Estado: la República de Colombia, contra particulares también. Los inmuebles que están en disputa, son los mismos que aparecen en las partidas anotadas en el libro de registro de las mercedes de tierras dadas por el Cabildo de Cartagena de Indias.

En ese proceso se determinó que los predios que aparecen en el libro de registro de esas mercedes de tierras, no son realengos o baldíos de propiedad de la Corona” (fl. 36, c. ppal.). [3] La parte actora guardó silencio en esta oportunidad procesal. Con auto del 21 de agosto de 2018 (fl. 572-573, c. ppal.) se puso en conocimiento de las partes la posibilidad de requerir la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, por motivo de la declaratoria de inexequibilidad de algunos apartes del artículo 50 de la Ley 160 de 1994.

Al respecto, véase: Corte Constitucional, sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos. [4] “Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo”.

La expresión tachada fue declarada inexequible. Al respecto, véase: Corte Constitucional, sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos. [5] “Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 8.

De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. 9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”. [6] En anterior oportunidad se indicó: “[E]l artículo 128 numeral 8 del C.C.A. dispuso la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que inicien las diligencias administrativas de [recuperación de baldíos]”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 4 de mayo de 2012, exp. 42122, C.P. Hernán Andrade Rincón. Posición reiterada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2017, exp. 30635, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [7] Con auto del 3 de marzo de 2017 (fl. 503-507, c. ppal.) se tuvo a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de conformidad con los artículos 1 y 2 del Decreto 1850 de 2016, en concordancia con el artículo 4 del Decreto 2363 de 2015. [8] En efecto, es preciso señalar que el inciso tercero del artículo 50 de la Ley 160 de 1994 disponía: “Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.

Sin embargo, los apartes tachados fueron declarados inexequibles. Al respecto, véase: Corte Constitucional, sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos. [9] En la solicitud de pruebas elevada en la demanda, se requirió “1. En auto admisorio, se ordene oficiar al INCODER la actuación (sic) administrativa, surtida ante el INCORA y posteriormente ante INCODER, con los todos los (sic) documentos aportados por el suscrito.

Por lo anterior le solicito, me informe el valor de los gastos o costos de ellos en su oportunidad, a efectos de proceder a cancelarlos” (fl. 83, c. ppal.). [10] En la contestación se indicó que se anexaba: “7.- Copia del cuaderno que contiene la transcripción de los documentos coloniales para el estudio de la asignación de tierras en la provincia de Cartagena. // 8.- Copia de los dos cuadernos de pruebas aportadas por el doctor [sigue nombre del apoderado del demandante], y que constan dentro del proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados; documentos a los cuales se hace referencia, entre otras, dentro de las resoluciones acusadas, en especial en la decisión del recurso de reposición que consta en las resoluciones n.º 227 del 21 de abril de 2005 confirmada mediante la resolución n.º 718 de octubre 28 de 2005 y que hacen parte del expediente 857-77” (fl. 270, c. ppal.). [11] En el auto de pruebas del 23 de octubre de 2006 se dispuso: “1.

Por la parte demandante, a su costa en lo que corresponda (…) b) Ofíciese al INCODER para que remita la actuación administrativa surtida ante esa entidad y ante el INCORA por el demandante, de conformidad con lo solicitado en el acápite de pruebas” (fl. 321, c. ppal.). [12] En un oficio la entidad informó: “[M]anifiesto a su despacho que ya se le dio cumplimiento a lo ordenado por su despacho en el numeral 1, literal b) del auto del 23 de octubre de 2006 documentos que fueron allegados con la contestación de la demanda y los tres cuadernos o anexos” (fl. 331, c. ppal.). [13] El trámite de clarificación de la propiedad tiene como objeto: “[E]sclarecer la situación del bien desde su propiedad, con la finalidad de determinar con exactitud si ha salido o no del dominio del Estado. // En este caso, la entidad pública –INCODER o ANT– tiene que validar, por regla general, si los predios han salido o no del dominio del Estado.

Para el efecto, la propiedad privada del predio se prueba con: (i) el título originario expedido por el Estado, que no haya perdido su eficacia legal o (ii) los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, en que consten tradiciones de dominio por un período no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.

No obstante, los títulos debidamente inscritos con anterioridad a la Ley 160 de 1994 no resultarán aplicables respecto de terrenos no adjudicables, o reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 33213, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [14] Ibídem. [15] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 2 de mayo de 2001, exp. 2000-00619-00. [16] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de julio de 2001, exp. 2001-0619-01 (ACU-935), C.P. Germán Ayala Mantilla. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 33213, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 33213, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).