ASUNTOS TERRITORIALES – Poder de policía / CIERRE DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO – Hostal / CIERRE DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO – Por incumplimiento de las normas sobre uso del suelo / COMPETENCIA PARA ORDENAR EL CIERRE DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO – Es del alcalde porque parte del establecimiento se encontraba en franja de adecuación, excluida de la reserva forestal de los cerros orientales [E]s el Alcalde o quien este delegue, el competente para ordenar el cierre definitivo de un establecimiento de comercio que no acate las normas referentes al uso del suelo, es decir, que no se encuentre ubicado en el terreno permitido por las autoridades municipales o distritales respectivas. […] [L]a Sala coincide con él a quo, cuando indica que la orden impartida por la Alcaldía Local de Chapinero, se sustenta en la regulación vigente para la época, la cual era el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital (Decreto 619 de 2000), que indicaba que los bienes inmuebles que no se encontraban asignados a un sector, estaban prohibidos.
En el presente caso, parte del hostal estaba ubicado en la franja de adecuación y hacia parte de un asentamiento no reglamentado. Teniendo en cuenta que la zona carecía de una reglamentación que fijara el uso del suelo, esto es, al ser un barrio ilegal hacía imposible que funcionara un motel, y que esa situación fuera subsanable, lo que determinaba el cierre definitivo del establecimiento de comercio en cuestión. Aunado a lo anterior, la Sala no puede desconocer las potestades de control que tienen las autoridades locales, distritales y departamentales frente a los establecimientos de comercio, con el fin que observen y atiendan la legislación que los reglamenta, tal y como lo consideró el Tribunal de instancia. Por lo anterior, para la Sala la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Alcaldía Local de Chapinero tenía competencia para adelantar la actuación administrativa en tanto parte del establecimiento de comercio se encontraba en franja de adecuación, esto es, excluida de la reserva forestal de los cerros orientales, además fue la primera autoridad en actuar frente a la infracción urbanística con fundamento en los artículos 2º literal a) y 4º numeral 4º de la Ley 232 de 1995, por lo que la sentencia proferida por la Sección Primera Subsección C en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe confirmarse, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
ASUNTOS TERRITORIALES – Poder de policía / CIERRE DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO – Hostal / PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO – Efectos. Designación de depositario provisional / DEPOSITARIO PROVISIONAL – Administración / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA PARA ORDENAR CIERRE DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO – Vinculación de depositario provisional y no del propietario sin poder dispositivo / DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA PARA ORDENAR CIERRE DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO – No vulneración por vinculación de depositario provisional y arrendatario [L]a Sala encuentra que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. - Alcaldía Local de Chapinero adelantó la actuación administrativa en contra de quien era el depositario provisional del establecimiento de comercio denominado Hostal Altos de la Calera, único legitimado para intervenir en dicha actuación, tal y como se concluyó líneas atrás. En efecto, como quedó demostrado con ocasión al proceso adelantado por la presunta infracción a la Ley 30 de 1986, “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones”, se dispuso que los bienes de la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación serían administrados por un depositario provisional, suspendiéndose, en consecuencia, el poder dispositivo que dicha sociedad tenía sobre los mismos.
Adicionalmente, se advirtió que tal medida fue adoptada de manera definitiva con los proceso de extinción del derecho de dominio, en los cuales se trasladó el derecho de propiedad que la parte actora tenía sobre el Hostal Altos de la Calera a favor del Estado. En este orden de ideas, para la Sala no es de recibo el argumento frente al cual el a quo desconoció que la parte actora no se vinculó a la actuación administrativa, en tanto para la fecha en la cual se inició dicha actuación administrativa (27 de agosto de 2002) la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación no tenía poder dispositivo sobre el establecimiento de comercio.
Por otra parte y en lo relacionado con la manifestación del actor, en el sentido que la sociedad Inversiones Lucar y Compañía Limitada actuó en las diligencias administrativas como arrendataria, es preciso reiterar que esta actuó en la doble calidad de arrendataria y depositaria provisional, pues la Dirección Nacional de Estupefacientes la había reconocido esta última calidad mediante acto administrativo.
Ciertamente, la Sala recuerda que a través la Resolución 1053 del 18 de noviembre de 2002 de la Dirección Nacional de Estupefacientes, se nombró como depositario provisional al señor […] del Hostal Altos de la Calera, y en la misma quedó claro que frente a ese bien ejercería las atribuciones administrativas que la ley le confiere a los secuestres, las cuales involucran la administración plena de los bienes muebles e inmuebles del establecimiento de comercio, desplazando y excluyendo en sus funciones o pretensiones a cualquier otra persona natural o jurídica que alegue mejores o iguales derechos.
Nótese, entonces, que la calidad de arrendatario y depositario del establecimiento comercial que tenía el señor […] – Inversiones Lucar, le daba plena autonomía para acudir a las diligencias administrativas, sin que se encuentre fundamento para que igualmente acudiera el actor, pues el derecho de este último, se encontraba en una situación jurídica especial, por el contrato de arrendamiento suscrito y las decisiones de los jueces de la República y la Dirección Nacional de Estupefacientes.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN MATERIA ADMINISTRATIVA – Características FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 232 DE 1995 – ARTÍCULO 2 / LEY 232 DE 1995 – ARTÍCULO 3 / LEY 232 DE 1995 – ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00822-01 Actor: PROMOTORA MURCIA SIERRA Y CIA S.C. EN LIQUIDACIÓN E INVERSIONES LUCAR Y COMPAÑÍA LTDA. EN LIQUIDACIÓN Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. – ALCALDÍA LOCAL DE CHAPINERO Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS – CIERRE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra la sentencia de 21 de octubre de 2013, proferida por la Sección Primera Subsección C en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se declararon como no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1.- La demanda Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el apoderado de las sociedades PROMOTORA MURCIA SIERRA Y CIAS. S EN C EN LIQUIDACION E INVERSIONES LUCAR Y COMPAÑÍA LTDA. EN LIQUIDACION, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Alcaldía de Bogotá D.C., con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: “3.1.1 Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones todas ellas dictadas dentro de la actuación administrativa 966 de 2002 en contra de la SOCIEDAD INVERSIONES LUCAR Y CIA. LTDA. EN LIQUIDACION, por ser proferidas ilegalmente, con violación al derecho de defensa de la accionante y adolecer de varios vicios tal y como se precisará más adelante. 3.1.2 Resolución 698 del 23 de octubre de 2008, proferida por la Alcaldía Local de Chapinero, mediante la cual se impuso la sanción contemplada en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, consistente en el CIERRE DEFINITIVO del ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO DENOMINADO “HOSTAL ALTOS DE LA CALERA”, en contra de la SOCIEDAD INVERSIONES LUCAR Y CIA. LTDA EN LIQUIDACION. 3.1.3 Resolución 460 del 6 de julio de 2009, proferida por la Alcaldía Local de Chapinero, con la que resolvió el recurso de reposición en subsidio de la apelación en contra de la resolución 698 del 23 de octubre de 2008. 3.1.4.
Acto Administrativo No 2372 del 6 de diciembre de 2010, expedido por el Consejo de Justicia de Bogotá, por medio de la cual resolvió el recurso de apelación en contra de la Resolución 698 del 23 de octubre de 2008, proferida por la Alcaldía Local de Chapinero. 3.2 Que como consecuencia de la anterior declaración, se restablezca el derecho de las sociedades afectadas de la siguiente forma: Se reconozca y pague por parte de la demandada las siguientes indemnizaciones: 3.2.1 PERJUICIOS DE ORDEN MATERIAL 3.2.2.
En la modalidad de Daño Emergente: Pagar por éste título a LA SOCIEDAD INVERSIONES LUCAR Y CIA LTDA EN LIQUIDACION, la suma correspondiente a diez millones de pesos, (10.000.000.oo), dineros que debió pagar mi mandante como honorarios profesionales de abogado dentro del procedimiento administrativo 966/2002. 3.2.3 En la modalidad de Lucro Cesante: 3.2.3.1 Pagar por éste título a la SOCIEDAD INVERSIONES LUCAR Y CIA LTDA EN LIQUIDACION, las sumas de dinero que dejó de percibir como utilidades el establecimiento de comercio arrendado “Hostal Altos de la Calera”, como consecuencia de la sanción contenida en el acto administrativo demandado y la ejecución material de cierre allí ordenada, ocurrida el día 18 de junio de 2011, hasta que la misma sea anulada mediante sentencia debidamente ejecutoriada.
La cual deberá ser indexada y actualizada a la fecha de ejecutoria de la sentencia. 3.2.3.2 Pagar por éste título a LA SOCIEDAD PROMOTORA MURCIA SIERRA Y CIA S. EN C. EN LIQUIDACION, las sumas que dejó de percibir por concepto de los cánones de arrendamiento del establecimiento de comercio arrendado “Hostal Altos de la Calera” como consecuencia de la sanción contenida en el acto administrativo, y la ejecución material de cierre ocurrida el día 18 de junio de 2011, hasta que la misma sea anulada mediante sentencia debidamente ejecutoriada.
Suma que deberá ser indexada y actualizada a la fecha de ejecutoria de la sentencia, que además deberá incluir el incremento del canon fijado en la cláusula séptima del contrato de arrendamiento. 3.3. Que se condene a la demandada al pago de las costas del proceso”. 1.1.- Hechos de la demanda El apoderado de la parte actora señaló que las sociedades Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación, Constructora Murcia y M S En C. e Inversiones Molina Murcía & Cia S. En C. y Suárez De La Torre y Cia. S En C. tienen propiedad común y proindiviso en un 25% cada una de ellas sobre el establecimiento de comercio denominado Hostal Altos de la Calera.
Recordó que el día 17 de diciembre de 1997 dichas sociedades suscribieron contrato de arrendamiento del establecimiento de comercio con la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda., cuyo objeto social es la explotación comercial de moteles, hotelería y afines. Puso de presente que la Alcaldía Mayor de Bogotá – Alcaldía Local de Chapinero, inició una actuación administrativa dentro del expediente administrativo 966/2002, por la presunta vulneración de la Ley 232 de 1995[1], esto es, al estar ubicado el establecimiento de comercio Hostal Altos de la Calera en una zona de reserva forestal.
Advirtió que dentro de la actuación administrativa en comento la Alcaldía Local de Chapinero expidió la Resolución 698 del 23 de octubre de 2008, a través de la cual se sancionó a la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. ordenando el cierre definitivo del establecimiento de comercio. Adujo que frente a la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. El recurso de reposición fue resuelto negativamente por la Alcaldía Local de Chapinero a través de la Resolución 460 del 6 de julio de 2009.
Por su parte, el de apelación fue desatado por el Consejo de Justicia de Bogotá mediante la Resolución 2372 del 6 de diciembre de 2010, en el sentido de confirmar en todas su partes la Resolución 698 del 23 de octubre de 2008. Finalmente, precisó que la orden de cierre definitivo del establecimiento de comercio se materializó el día 18 de junio de 2011, por parte de la Estación de Policía de Chapinero. 1.2.- Normas violadas y concepto de la violación El demandante consideró que el acto administrativo sancionatorio y los que lo confirman, vulneraron los artículos 29 de la Constitución Política y los artículos 35, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual formuló como cargos de violación los siguientes: 1.2.1.- Violación de las normas en que debían fundarse los actos acusados El apoderado de la Administración Distrital manifestó que la actuación administrativa 966/2002, adelantada por la presunta vulneración de la Ley 232 de 1995 por parte del establecimiento de comercio Hostal Altos de la Calera, se realizó con violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 35 del CCA.
Señaló que la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación no fue vinculada al proceso administrativo, teniendo interés jurídico en la causa, en tanto es la propietaria del establecimiento de comercio denominado Hostal Altos de la Calera. Argumentó que la Alcaldía Local de Chapinero y el Consejo de Justicia de Bogotá no publicó, ni notificó y/o emplazó a los demás interesados en el proceso administrativo ni permitió que participaran o fuera oído dentro del procedimiento.
Advirtió que existió un yerro por parte de la administración local al emitir un acto administrativo sancionatorio en contra de un arrendatario del establecimiento de comercio, esto es, sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. pues este último no ostentaba la calidad de propietario. Adujo que la administración con sus actuaciones vulneró el artículo 35 del CCA, al no haber otorgado la oportunidad a los legítimos interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes disponibles, adoptar la decisión de derecho que corresponde. 1.2.1.- Falta de competencia El apoderado de la parte actora sostuvo que la actuación administrativa tuvo como fundamento la presunta violación del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, disposición relacionada con el uso de suelos, intensidad auditiva, horario, destinación y ubicación de inmuebles, siendo que “en el Distrito Capital de Bogotá no ha reglamentado dichos usos en los terrenos donde se encuentra el establecimiento de comercio, por no ser de su competencia, toda vez que están dentro de la franja de protección ambiental”. 1.3.- La contestación de la demanda por parte Alcaldía Mayor de Bogotá - Alcaldía Local de Chapinero.
La Alcaldía de Bogotá D.C se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente: 1.3.1.- Violación de las normas en que debían fundarse los actos acusados Manifestó que los actos acusados fueron expedidos con plena observancia de los postulados que rigen el debido proceso y que a la actuación administrativa se vincularon los directamente afectados con la medida impuesta al establecimiento de comercio.
Recordó que las sociedades demandantes fueron objeto de un proceso de extinción de dominio, lo que determinó la tradición del Hostal Altos de la Calera a favor de la Nación. Por lo anterior, sostuvo que en la actuación administrativa adelantada por la Alcaldía Local de Chapinero intervinieron tanto el depositario provisional del establecimiento de comercio, esto es, la sociedad arrendataria Inversiones Lucar y Cia. Ltda., así como el Subdirector Jurídico de la Dirección Nacional de Estupefacientes – DNE.
Anotó que los intervinientes fueron notificados en debida forma y que dentro de la actuación administrativa realizaron todos los actos que el ordenamiento jurídico les permite. Particularmente, puso de presente que interpusieron los recursos que estimaron procedentes. Adujo que si bien los artículos 28 y 34 del CCA señalaban que el inicio de la actuación debía ser informada a los particulares que podían resultar afectados con la decisión y que esta comunicación no requería de formalidades.
Advirtió que la publicidad de la decisión conforme al artículo 44 del CCA se acató al surtir comunicación dirigida al propietario y/o responsable del bien inmueble objeto del trámite, la cual reposa en el expediente, por lo que no encuentra violación alguna al ordenamiento jurídico. 1.3.2.- Falta de competencia En cuanto al cargo de falta de competencia, el apoderado del ente distrital manifestó que en virtud al Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976, el INDERENA le delegó a la CAR sus competencias en la administración y manejo en la reserva forestal, así como la imposición de sanciones a las conductas que atenten contra el bien jurídico protegido en términos medioambientales de la riqueza natural.
Advirtió que en lo atinente a las medidas frente a los comportamientos contrarios a lo fijado en la Ley 232 de 1995, correspondían a los Alcaldes Locales de Bogotá que podían conocer y sancionar las infracciones urbanísticas en los cerros orientales de Bogotá. Expresó que dada la inexistencia de reglamentación y ante la ubicación del establecimiento de comercio por razones de carácter constitucional, la medida procedente era su cierre, siendo competente la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Finalmente, planteó como excepciones las que denominó falta de agotamiento de la vía gubernativa y la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4.- Alegatos de conclusión en primera instancia El demandante y el demandado reiteraron en esencia sus argumentos.
El Ministerio Publico se abstuvo de rendir concepto. 1.4.- La sentencia de primera instancia La Sección Primera Subsección C en descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo de octubre de 2013, determinó lo siguiente: “PRIMERO: DECLARENSE no probadas las excepciones que por caducidad e indebido agotamiento de la vía gubernativa formulo la demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NIEGUENSE las pretensiones de la demanda por lo expuesto.
TERCERO: ABSTIENESE de condenar en costas.
CUARTO: DEVUELVASE al actor el remanente que hubiera a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVESE el expediente, previas las constancias secretariales de rigor”. El a quo fundamentó su decisión en las siguientes razones: 1.4.1.- Excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa y caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Frente a la excepción de la caducidad de la acción, el juez de instancia precisó que el término para su contabilización inició el 11 de febrero de 2011, día siguiente a la fecha en la cual se notificó el acto administrativo que desató el recurso de apelación interpuesto, plazo que se vencía inicialmente el 11 de junio de 2011.
Señaló que el término fue suspendido con la solicitud de conciliación prejudicial radicada el día 9 de junio de 2001, esto es, dos (2) días antes de vencer el plazo, diligencia que se llevó a cabo el 5 de septiembre de 2011, estableciéndose como fecha máxima para presentar la demanda el 7 de septiembre de 2001, día en el cual se presentó esta.
Por lo anterior, concluyó que la demanda se presentó en tiempo y que no prosperaba la excepción formulada. Por otra parte, en lo atienten a la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa por no haberse vinculado a la actuación administrativa a la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia., indicó que la misma no se planteó en la vía gubernativa.
Sin perjuicio de lo anterior anotó que la misma debe ser resuelta con el fondo del asunto, en tanto que el cargo formulado se refiere precisamente a la falta de vinculación de una de las sociedades actoras al trámite adelantado en sede administrativa. 1.4.2.- Violación de las normas en que debían fundarse los actos acusados Frente al cargo de violación de las normas superiores en que debía fundarse el acto acusado, expresó que no puede afirmarse que a la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia. se le vulneró el derecho de contradicción, defensa y debido proceso dentro del trámite administrativo, cuando lo que se demuestra en el expediente administrativo fue notificada de la actuación administrativa.
En cuanto a la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. manifestó que desde el inicio de la actividad actuó, incluso interpuso los recursos de ley. Sin perjuicio de lo anterior, anotó que si bien la propiedad del establecimiento de comercio se fincaba en la sociedad Promotora Murcia Sierra, también lo es que está trasladó su derecho a explotarlo comercialmente, delegó la administración, control y percepción de los frutos originados por la actividad económica desarrollada en el mismo.
Comentó que lo anterior refleja el interés jurídico real que ostenta una y otra demandante respecto del plurimencionado establecimiento, siendo la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. “el empresario que realiza los fines de la empresa”, por lo que es el llamado directo a defender los intereses de dicho bien. Advirtió que no tiene incidencia en la legalidad de los actos acusados la presunta falta de vinculación de la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación, toda vez que la misma se surtió frente a quien recayó el control y vigilancia, como lo es el representante del Hostal Altos de la Calera.
Por lo anterior, consideró que no prosperaba el cargo. 1.4.3.- Falta de competencia Frente al cargo que el procedimiento adelantado por la entidad carecía de fundamento legal, indicó que la orden impartida por la accionada respecto del cierre definitivo del Hostal Altos de la Calera tenía pleno apego a la regulación vigente para esa época, la cuál era el Plan de Ordenamiento del Distrito Capital (Decreto 619 de 2000), que en el punto relacionado a los usos de suelo urbano, indicó específicamente que los que no se encontraban asignados en cada sector, estarían prohibidos, como en el sub judice.
Recordó que el establecimiento de comercio objeto de sanción, además de encontrarse en una reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá, se encontraba en un asentamiento no reglamentado. Adujo que al estar situado en una zona que carece de reglamentación en que se fijen los usos del suelo y que por ende le permita realizar su actividad económica de motel en dicho lugar, se hacía imposible subsanar esta inobservancia, siendo procedente el cierre del mismo.
Indicó que ese Tribunal infiere que el acto acusado, la Resolución 698 del 23 de octubre de 2008, tiene asidero jurídico al ordenar el cierre definitivo del Hostal Altos de la Calera, al ser insubsanable su inobservancia de las leyes de uso de suelo, razón por la cual el cargo tampoco estaba llamada a prosperar. 1.5.- El recurso de apelación presentado por el demandante Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el demandante presentó recurso de apelación con el fin que se revocara la providencia. Para el efecto, el apoderado judicial del demandante argumentó: 1.5.1.- Violación de las normas en que debían fundarse los actos acusados En cuanto al primero de los cargos formulados en el libelo de demanda, argumentó que el a quo desconoció que no se le vinculó a la actuación administrativa en su calidad de propietario del establecimiento de comercio.
Precisó que no se tuvo en cuenta que la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. no era la propietaria como lo manifiesta la accionada, ni mucho menos la única interesada en el proceso, lo cual constituye una violación al debido proceso. Advirtió que “no se le otorgó siquiera personería jurídica, pero si la sancionó con la medida del cierre definitivo del establecimiento de su propiedad, lo cual constituye una vía de hecho, y con el peregrino argumento que fue el mismo depositario quien indujo en error”.
Así pues, concluyó que el Tribunal convalidó la irregularidad de la no vinculación de la Promotora Murcia Sierra y CIA S En C en Liquidación por parte del ente demandando, razón suficiente para entender que la decisión debe ser revocada. 1.5.2.- Falta de competencia En cuanto a la falta de competencia, señaló que la actuación adelantada por la administración Distrital carece de fundamento legal, ya que propone la aplicación de las normas jurídicas locales para dar alcance a la medida de cierre del establecimiento de comercio por no cumplir aparentemente los requisitos de funcionamiento. 1.6.- Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del agente del Ministerio Público Las partes demandante y demandada reiteraron sus argumentos esbozados en la primera instancia. El Ministerio Publico no se pronunció en esta etapa procesal.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.- Los actos administrativos enjuiciados. Lo son las resoluciones No.698 del 23 de octubre de 2008 y No. 460 del 6 de julio de 2009 proferidas por la Alcaldía Local de Chapinero; y el Acto Administrativo No. 2372 del 6 de diciembre de 2010, proferido por el Consejo de Justicia de Bogotá, cuyas partes resolutivas son las siguientes: Resolución 698 del 23 de octubre de 2008, expedida por la Alcaldía Local de Chapinero: “PRIMERO.- Imponer a la sociedad INVERSIONES LUCAR Y COMPAÑIA LIMITADA, con NIT 830013139-2, representada legalmente por el depositario provisional, señor GUSTAVO ADOLFO MOSQUERA HURTADO, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 10.528.829 de Bogotá, en calidad de propietaria y/o a quien haga sus veces del establecimiento de comercio denominado “HOSTAL ALTOS DE LA CALERA”, ubicado en el Kilómetro 4.5. vía a la Calera, la sanción contemplada en el numeral 4 del artículo 4º de la Ley 232 de 1995, consistente en CIERRE DEFINITIVO del negocio a partir de esta decisión, sin importar si éste cambia de razón social o de propietario.
SEGUNDO. - Oficiar al Comandante de la Segunda Estación de Policía, con el fin de materializar y dar cumplimiento a la sanción prevista en el numeral anterior, una vez ejecutoriada esta determinación administrativa. TERCERO.- Contra este acto procede el recurso de reposición ante la Alcaldía Local de Chapinero, y en subsidio o directamente el de apelación ante el H. Consejo de Justicia de Bogotá, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, articulo 51 del Código Contencioso Administrativo.”.Resolución 460 del 6 de julio de 2009, expedida por la Alcaldía Local de Chapinero: “PRIMERO.- Conceder en el efecto suspensivo el recurso de apelación formulado por el el (sic) subdirector jurídico de la Dirección Nacional de estupefacientes, para ante el H. Consejo de Justicia de Bogotá. SEGUNDO.- No Reponer la Resolución No 698 del 23 de octubre de 2008, mediante la cual se impuso sanción de CIERRE DEFINITIVO, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
TERCERO. - Conceder en el efecto suspensivo el recurso de apelación formulado por el apoderado de la sociedad INVERSIONES LUCAR Y COMPAÑÍA LIMITADA, con NIT 830013139-2, para ante el H. Consejo de Justicia para lo cual se remitirá al expediente una vez notificada esta providencia.” -Resolución 2372 del 6 de diciembre de 2010, expedida por el Consejo de Justicia de Bogotá: PRIMERO.- CONFIRMAR la Resolución No 698 del 23 de Octubre de 2008, proferida por la Alcaldía Local de Chapinero; por las razones anotadas en la parte motiva de la presente.
SEGUNDO. - Contra la presente decisión no proceden recursos y queda agotada la vía gubernativa. Notificada la presente, remítanse las diligencias a la Alcaldía de origen, para la lo de su competencia.” 2.2.- El problema jurídico La Sala debe determinar, en el presente caso, si la Alcaldía Mayor de Bogotá, al expedir los actos demandados vulneraron el derecho al debido proceso administrativo y por consiguiente el de defensa y contradicción, al no haber vinculado a la Sociedad Promotora Murcia Sierra y CIA S.C en calidad de propietario del inmueble a las actuaciones administrativas; y si la alcaldía al imponer la sanción, carecía de competencia para ello, para lo cual se abordarán los siguiente temas: i) el derecho fundamental al debido proceso; ii) la normativa relacionada con los requisitos exigidos a los establecimientos de comercio; y iii) el caso concreto. 2.2.1.- El derecho fundamental al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política de 1991, dispone lo siguiente: “[…] El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso […]”. Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-032 de 2017, hizo referencia al debido proceso en materia administrativa: “En el plano de las actuaciones y procedimientos administrativos, la Corte ha considerado que el debido proceso tiene como caracteres básicos siguientes[2]: se trata de un derecho de rango constitucional; involucra las características propias del debido proceso general; existe y es operativo no sólo para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación; responde por la integridad de las garantías procesales y por la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad); tiene entre sus componentes fundamentales los principios de publicidad y celeridad de la función administrativa; y determina que las actuaciones administrativas se rijan por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la concurrencia de procedimientos administrativos especiales.
La norma específica es el numeral 1 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, que dispone: “Artículo 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primea de este Código y en las leyes especiales.
( ) 1. En virtud del principio de debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.” En el plano del derecho administrativo sancionatorio las reglas y los estándares de aplicación se encuentran bastante consolidados.
Prueba de ello es la coincidencia de los distintos intervinientes dentro de este proceso, respecto de unos mismos precedentes y unas mismas reglas, alrededor de las cuales no existe mayor discusión. Respecto de los principios de legalidad y tipicidad, la tesis históricamente sostenida por la Corte Constitucional señala que tales principios tienen distinta entidad y rigor en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionatorio.
Esta es una tesis reiterada y consolidada por la Corte Constitucional. Así, en la Sentencia C-860 de 2006, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificados por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, la Corte sostuvo que: “Debido a las finalidades propias que persigue, y a su relación con los poderes de gestión de la Administración, la jurisprudencia constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho administrativo sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades del ejercicio del ius puniendi estatal, específicamente con el derecho penal, especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y de tipicidad, al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera suficientemente clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo sancionador resulta más admisible que en materia penal.
En esa medida el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias en estos casos hace posible también una flexibilización razonable de la descripción típica”[3] (Resaltado fuera de texto). 2.2.2.- La normativa relacionada con los requisitos exigidos a los establecimientos de comercio En este aparte resulta valido citar el artículo 2 de la Ley 232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales” la cual estaba vigente para la época de los hechos: ARTÍCULO 2o.
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: a) Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva, horario. ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio.
Las personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las mismas a la entidad de planeación o quien haga sus veces en la jurisdicción municipal o distrital respectiva; b) Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9a de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia; c) Para aquellos establecimientos donde se ejecuten públicamente obras musicales causante de pago por derechos de autor, se les exigirá los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas complementarias; d) Tener matrícula mercantil vigente de la Cámara de Comercio de la respectiva jurisdicción; e) Comunicar en las respectivas oficinas de planeación o. quien haga sus veces de la entidad territorial correspondiente, la apertura del establecimiento.
De igual manera, en el artículo 3º de la citada Ley 232, se dispuso que en cualquier tiempo las autoridades policivas pueden verificar que se cumplan los requisitos para el ejercicio del comercio en establecimientos abiertos al público, entre los cuales se encuentra cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo. De otro lado, se menciona en el artículo 4 de la Ley 232, que: El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación, siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2° de esta Ley, de la siguiente manera; 1.
Requerirlo por escrito para que en un término de 30 días calendario cumpla con los requisitos que hagan falta. 2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma de 5 salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendarios. 3. Ordenar la suspensión de las actividades comerciales desarrolladas en el establecimiento, por un término hasta de 2 meses, para que cumpla con los requisitos de la ley. 4.
Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea imposible […]”. 2.2.3.- El caso concreto En este aparte, analizaremos en primera medida lo relacionado con: i) la no vinculación del demandante a las actuaciones administrativas adelantadas por la Alcaldía Mayor de Bogotá y si por ello se constituyó una violación del debido proceso; para luego ocuparnos iii) si los funcionarios que impusieron la sanción del cierre del establecimiento, tenían competencia para hacerlo. 2.2.3.1.- Violación de las normas en que debían fundarse los actos acusados Frente a este primer punto, el demandante en su escrito de apelación expresó que el a quo desconoció que no se le vinculó a la actuación administrativa a la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación en su calidad de propietario del establecimiento de comercio denominado Hostal Altos de la Calera.
Precisó que no se tuvo en cuenta que la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. no era la propietaria como lo manifiesta la accionada, ni mucho menos la única interesada en el proceso, lo cual constituye una violación al debido proceso. Por lo anterior, a la Sala le corresponde pronunciarse sobre la calidad que ostentan cada una de las sociedades frente al establecimiento de comercio, con la finalidad de determinar si, en efecto, resultaba obligatorio vincular a la actuación administrativa a la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación. Al respecto y de la revisión del plenario, la Sala encuentra que la Dirección Regional de Fiscalías, en el expediente radicado con el número 23.861, adelantó proceso en contra de los señores Luis Reynaldo Murcia Sierra, Luis Ernesto Murcia Molina y Juan Felipe Murcia Molina, quienes integran la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C., por la infracción a la Ley 30 de 1986, “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones”.
Cabe resaltar que mediante la Resolución de fecha 15 de enero de 1999, la Fiscalía en comento ordenó poner a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes – DNE, las cuotas de interés social que tenían dichos señores respecto del establecimiento de comercio Hostal Altos de la Calera. Igualmente, se observa que la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación, en el expediente radicado 080 E.D., expidió la Resolución de fecha 8 de junio de 2000 a través de la cual inició de oficio el trámite de extinción de dominio sobre algunos bienes, entre ellos la propiedad del plurimencionado establecimiento de comercio, disponiendo el embargo, el secuestro y la consecuencia suspensión del poder dispositivo del mismo.
Con posterioridad, el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Descongestión de Bogotá profirió la sentencia de fecha 11 de mayo de 2005, a través de la cual decretó la extinción del derecho de dominio del 100% de las acciones y/o aportes que tenían las sociedades Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. Constructora Murcia y M S En C. e Inversiones Molina Murcía & Cia S. En C. en liquidación respecto del referido establecimiento de comercio, tal y como se observa a continuación: “Extinción del derecho de dominio del 75 % del establecimiento de comercio Hostal Altos de la Calera de propiedad común y proindiviso de las sociedades Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C.;
Constructora Murcia y M S En C.; Inversiones Molina Murcía & Cia S. En C., y Suárez De La Torre y Cia. S En C. en un 25% cada una de ellas”. La anterior decisión fue confirmada en segunda instancia por la Sala Penal de Descongestión del Tribunal de Distrito Judicial de Bogotá mediante sentencia de fecha 30 de abril de 2007. En este sentido, la Sala advierte que si bien es cierto que el establecimiento de comercio Hostal Altos de la Calera era de propiedad común y proindiviso de las sociedades Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación, Constructora Murcia y M S En C. e Inversiones Molina Murcia & Cia S. En C. y Suárez De La Torre y Cia. S En C., también lo es que con ocasión a los procesos administrativos y judiciales adelantados dichas sociedades perdieron el poder dispositivo sobre el mismo, esto es, desde el momento en que se expidió la Resolución de fecha 8 de junio de 2000, antes reseñada.
Ahora bien, la Sala pone de presente que el Consejo Nacional de Estupefacientes autorizó al Director Nacional de Estupefacientes adoptar las medidas administrativas respecto de los bienes que pertenecen a la Nación y que son administrados a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, hasta que se adoptara una decisión en torno al destino definitivo de dichos bienes, fue así como desde el inicio de la actuación del ente acusador la Dirección Regional de Fiscalías dispuso designar a la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. como depositaria provisional, esto es, en cuanto se encontraba administrando el establecimiento del comercio desde el 17 de diciembre de 1997, fecha en la cual se suscribió el contrato de arrendamiento del Hostal.
En efecto, se observa que fue, en primer lugar, a través de las Resoluciones 1156 de 6 de agosto de 2000 y 1417 de 30 de octubre de la misma anualidad, que se designó depositario provisional del establecimiento de comercio. Los anteriores actos administrativo fueron revocados mediante la Resolución 1053 de 18 de noviembre de 2002, en la cual el Director Nacional de la Dirección Nacional de Estupefacientes nombró como nuevo depositario provisional al señor Gustavo Adolfo Mosquera Hurtado, quien administraría los bienes de la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. Debe ponerse de presente que el parágrafo 1º del artículo 2º de esta última resolución dispuso que: “Con respecto a dichos bienes, ejercerá las atribuciones administrativas que la ley le confiere a los secuestres, comprendiéndose que sus atribuciones involucran la administración plena de los bienes muebles e inmuebles y del establecimiento de comercio, desplazando y excluyendo en sus funciones o pretensiones a cualquier otra persona natural o jurídica que alegue mejores o iguales derechos” (lo resaltado fuera de texto).
Tal medida transitoria fue ratificada en las Resoluciones 0260 de 24 de febrero de 2009 y 389 de 4 de abril de 2011, en las cuales se cambió al señor Gustavo Adolfo Mosquera Hurtado como depositario y administrador de los bienes de la ya varias veces referida sociedad Lucar. La Sala resaltar que la situación jurídica del establecimiento de comercio se encuentra plasmada en los certificados de matrícula del establecimiento de comercio aportados al plenario (fl. 34 a 36).
Ahora bien y en cuanto a la presunta vulneración del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 35 del CCA sobre la vinculación de las personas con interés en la actuación administrativa, la Sala, de la revisión del plenario, encuentra lo siguiente: - La Alcaldía Local de Chapinero en comunicación de 27 de agosto de 2002, hizo un requerimiento al establecimiento de comercio “Motel La Calera” en virtud de lo dispuesto en la Ley 232 de 1995, para que remitiera una serie de documentos y que compareciera a la Asesoría Jurídica de esa Alcaldía, para escucharlo en diligencia de descargos. - A través de la comunicación de fecha 22 de octubre de 2002, el ente distrital requirió al establecimiento de comercio a fin de que se hiciera presente el responsable o propietario del mismo con la finalidad de que rindiera descargos dentro de la actuación. - Mediante comunicación enviada a la Alcaldía Local el 18 de noviembre de 2002, la doctora Nidia Murcia Sierra, en representación de Inversiones Lucar y Cia. Ltda. remitió los documentos de funcionamiento del establecimiento de comercio Hostal Altos de la Calera. - En diligencia de descargos rendida por el depositario provisional, señor Gustavo Adolfo Mosquera Hurtado, encargado del establecimiento de comercio Hostal la Calera, en la cual se dejó constancia que no se aportó la licencia de construcción y carta dirigida a la Secretaría Distrital de Planeación informando la apertura del expediente. - A través de la comunicación enviada por el Departamento Administrativo de Planeación (hoy Secretaría Distrital de Planeación), dirigida al Señor Gustavo Adolfo Mosquera Hurtado, se informa que no fue posible ubicar la licencia de construcción del predio en el que funciona el establecimiento de comercio "Hostal Altos de la Calera". - La Alcaldía Local de Chapinero expidió la Resolución 698 del 23 de octubre de 2008, a través de la cual se sancionó a la sociedad Inversiones Lucar y Cia. Ltda. ordenando el cierre definitivo del establecimiento de comercio. - Frente a la anterior decisión, el depositario provisional del establecimiento de comercio, sociedad Inversiones Lucar y Compañía Ltda. interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. El recurso de reposición fue resuelto negativamente por la Alcaldía Local de Chapinero a través de la Resolución 460 del 6 de julio de 2009. - El recurso de apelación fue desatado por el Consejo de Justicia de Bogotá mediante la Resolución 2372 del 6 de diciembre de 2010, en el sentido de confirmar en todas su partes la Resolución 698 del 23 de octubre de 2008. - La Estación de Policía de Chapinero dando cumplimiento a la orden del ente distrital procedió al cierre definitivo del establecimiento de comercio el día 18 de junio de 2011.
De lo expuesto, la Sala encuentra que la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. - Alcaldía Local de Chapinero adelantó la actuación administrativa en contra de quien era el depositario provisional del establecimiento de comercio denominado Hostal Altos de la Calera, único legitimado para intervenir en dicha actuación, tal y como se concluyó líneas atrás. En efecto, como quedó demostrado con ocasión al proceso adelantado por la presunta infracción a la Ley 30 de 1986, “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones”, se dispuso que los bienes de la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación serían administrados por un depositario provisional, suspendiéndose, en consecuencia, el poder dispositivo que dicha sociedad tenía sobre los mismos.
Adicionalmente, se advirtió que tal medida fue adoptada de manera definitiva con los proceso de extinción del derecho de dominio, en los cuales se trasladó el derecho de propiedad que la parte actora tenía sobre el Hostal Altos de la Calera a favor del Estado. En este orden de ideas, para la Sala no es de recibo el argumento frente al cual el a quo desconoció que la parte actora no se vinculó a la actuación administrativa, en tanto para la fecha en la cual se inició dicha actuación administrativa (27 de agosto de 2002) la sociedad Promotora Murcia Sierra y Cia S. En C. en liquidación no tenía poder dispositivo sobre el establecimiento de comercio.
Por otra parte y en lo relacionado con la manifestación del actor, en el sentido que la sociedad Inversiones Lucar y Compañía Limitada actuó en las diligencias administrativas como arrendataria, es preciso reiterar que esta actuó en la doble calidad de arrendataria y depositaria provisional, pues la Dirección Nacional de Estupefacientes la había reconocido esta última calidad mediante acto administrativo.
Ciertamente, la Sala recuerda que a través la Resolución 1053 del 18 de noviembre de 2002 de la Dirección Nacional de Estupefacientes, se nombró como depositario provisional al señor Gustavo Adolfo Mosquera Hurtado del Hostal Altos de la Calera, y en la misma quedó claro que frente a ese bien ejercería las atribuciones administrativas que la ley le confiere a los secuestres, las cuales involucran la administración plena de los bienes muebles e inmuebles del establecimiento de comercio, desplazando y excluyendo en sus funciones o pretensiones a cualquier otra persona natural o jurídica que alegue mejores o iguales derechos.
Nótese, entonces, que la calidad de arrendatario y depositario del establecimiento comercial que tenía el señor Gustavo Adolfo Mosquera Hurtado – Inversiones Lucar, le daba plena autonomía para acudir a las diligencias administrativas, sin que se encuentre fundamento para que igualmente acudiera el actor, pues el derecho de este último, se encontraba en una situación jurídica especial, por el contrato de arrendamiento suscrito y las decisiones de los jueces de la República y la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Todo lo anterior, nos permite sostener que en ningún momento se le vulneró el debido proceso al actor, pues todas las actuaciones administrativas se adelantaron con la persona jurídica que ostentaba la calidad de depositario y arrendatario del bien inmueble y establecimiento de comercio, objeto de la sanción, razón por la cual se confirmara la decisión de instancia. 2.2.3.2.- Falta de competencia En cuanto a la falta de competencia de los funcionarios que produjeron la decisión teniendo en cuenta que la autoridad encargada de administrar la Reserva Forestal del Bosque Oriental donde se encuentra el Hostal, es la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, la Sala considera que la decisión de instancia debe confirmarse por las siguientes razones: La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Alcaldía Local de Chapinero expidió la sanción de cierre definitivo del establecimiento de comercio con fundamento en los artículos 2º literal a) y 4º numeral 4º de la Ley 232 de 1995[4], que consagran: "ARTÍCULO 2o.
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: a) Cumplir con todas las normas referentes al uso del suelo, intensidad auditiva. horario, ubicación y destinación expedida por la autoridad competente del respectivo municipio.
Las personas interesadas podrán solicitar la expedición del concepto de las mismas a la entidad de planeación o Quien haga sus veces en la jurisdicción municipal o distrital respectiva; ARTICULO 4o. El alcalde, quien haga sus veces, o el funcionario que reciba la delegación. siguiendo el procedimiento señalado en el libro primero del Código Contencioso Administrativo, actuará con quien no cumpla los requisitos previstos en el artículo 2o. de esta Ley, de la simiente manera: (…) 4.
Ordenar el cierre definitivo del establecimiento de comercio, si transcurridos 2 meses de haber sido sancionado con las medidas de suspensión, continúa sin observar las disposiciones contenidas en la presente Ley, o cuando el cumplimiento del requisito sea imposible". Como se observa, es Alcalde o quien este delegue, el competente para ordenar el cierre definitivo de un establecimiento de comercio que no acate las normas referentes al uso del suelo, es decir, que no se encuentre ubicado en el terreno permitido por las autoridades municipales o distritales respectivas.
Ahora bien, en cuanto a la ubicación del establecimiento, la Sala encuentra que el oficio 1-2010-27272 expedido por la Secretaría Distrital de Planeación, en el cual señala que parte del predio se encuentran en la franja de adecuación de la reserva forestal protectora del bosque oriental de Bogotá, como se observa a continuación: "Cruzando la ubicación del citado predio con la cartografía oficial de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, "por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cenes Orientales de Bogotá", le informamos que el predio se encuentra en área rural, dentro de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y Por lo tanto hace parte del Sistema de Amas Protegidas por el Distrito Capital.
Es así y como lo estipuló el artículo 4 de la Resolución citada, de conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que es la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca — CAR- la encargada de administrar la Reserva Forestal Protectora, razón por lo cual formuló y adoptó el Plan de Manejo para dicha reserva mediante la Resolución 1141 de abril 12 de 2006.
Finalmente parte del predio se encuentra localizada en la FRANJA DE ADECUACIÓN, según lo establecido en la Resolución 0463 de 2005 del Ministerio de Ambiente. Vivienda y Desarrollo Territorial. Esta resolución en el artículo 5°. IDENTIFICA LA Franja de Adecuación como aquellas áreas que con fundamento en la Resolución 76 de 1977 hacían parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y quedan excluidas de la misma de acuerdo con la redelimitación planteada en el artículo 1' de la mencionada resolución, Franja de Adecuación entre la ciudad y la Reserva Forestal ( )" Como se anotó, la franja de adecuación es aquella área que con fundamento en la Resolución 76 de 1977 hacían parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y quedaron excluidas de la misma de acuerdo con la redelimitación planteada en el artículo 1 de la Resolución 463 de 2005, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Por su parte, el Subdirector de Gestión Urbanística de Planeación Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. rindió concepto a petición del representante legal de la sociedad depositaria, en el sentido de que el predio se encuentra ubicado en el kilómetro 4.5 vía La Calera, barrio San Isidro Norte, indicando que tal asentamiento era de origen ilegal, por estar una parte en suelo urbano. "Sobre el particular nos permitimos informar que el barrio San Isidro en un asentamiento de origen ilegal, su plano de loteo se encuentra en trámite de legalización; cuenta con aceptación cartográfica y estudio vial; copia del plano se remitió a las Empresas Prestadoras de Servicios y a la Dirección de Prevención y Atención de emergencias, a la fecha contamos con los conceptos de Telecom. — Capitel, Empresa de Teléfonos de Bogotá y el concepto de riesgo expedido por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias.
Es importante señalar aue el desarrollo se localiza una parte en Suelo Urbano según plano de Clasificación del Suelo que hace parte del Decreto 190 de junio 22 de 2004 (por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003) y otra parte en Suelo rural con sustracción de la Reserva Forestal Protectora determinada en la Resolución 2337 de 1985 expedida por la CAP.
(.. En este aparte, la Sala coincide con él a quo, cuando indica que la orden impartida por la Alcaldía Local de Chapinero, se sustenta en la regulación vigente para la época, la cual era el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital (Decreto 619 de 2000), que indicaba que los bienes inmuebles que no se encontraban asignados a un sector, estaban prohibidos.
En el presente caso, parte del hostal estaba ubicado en la franja de adecuación y hacia parte de un asentamiento no reglamentado. Teniendo en cuenta que la zona carecía de una reglamentación que fijara el uso del suelo, esto es, al ser un barrio ilegal hacía imposible que funcionara un motel, y que esa situación fuera subsanable, lo que determinaba el cierre definitivo del establecimiento de comercio en cuestión. Aunado a lo anterior, la Sala no puede desconocer las potestades de control que tienen las autoridades locales, distritales y departamentales frente a los establecimientos de comercio, con el fin que observen y atiendan la legislación que los reglamenta, tal y como lo consideró el Tribunal de instancia. Por lo anterior, para la Sala la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Alcaldía Local de Chapinero tenía competencia para adelantar la actuación administrativa en tanto parte del establecimiento de comercio se encontraba en franja de adecuación, esto es, excluida de la reserva forestal de los cerros orientales, además fue la primera autoridad en actuar frente a la infracción urbanística con fundamento en los artículos 2º literal a) y 4º numeral 4º de la Ley 232 de 1995, por lo que la sentencia proferida por la Sección Primera Subsección C en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe confirmarse, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de octubre de 2013, proferida por la Sección Primera Subsección C en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: En firme este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”. [2] Sentencia T-103 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, consideración jurídica No. 3.4 [3] Sentencia C-860 de 2006 M.P. Humberto Sierra Porto, consideración jurídica No. 5, usando como intertexto las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996, C-280 de 1996, C-564 de 2000, C-099 de 2003, C-530 de 2003 y C-406 de 2004 [4] Por medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales.