SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – Marco legal / SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR - Finalidad / SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – Asignación El subsidio de vivienda familiar es concebido como una herramienta para favorecer a sectores vulnerables de la población y, en esa medida, se convierte en una medida distributiva o de satisfacción de derechos sociales;
El Estado tiene el deber de garantizar el principio de igualdad en la asignación de recursos, el cual asegura que los posibles beneficiarios tengan acceso a los programas de vivienda en igualdad de condiciones, evitando crear privilegios a favor de cierto segmento de la población en perjuicio de otro, sin estar sustentado en una justificación que resulte válida, razonable o proporcionada, en la perspectiva constitucional de igualdad material;
En esta medida, se garantiza que la asignación de los recursos del Estado se realice con un enfoque distributivo, garantizando la igualdad real y efectiva en el acceso a los programas de vivienda y contribuyendo, en igual medida, a que el proceso de asignación de los recursos del Estado se ajuste a los principios de transparencia, publicidad e imparcialidad como rectores de la función administrativa.
ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – Procedimiento / ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – Principio de igualdad / ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – A unos servidores de la alcaldía del municipio de Soacha por su esfuerzo y dedicación en el desempeño laboral / PRINCIPIO DE IGUALDAD EN LA ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA – Vulneración / ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – Trato discriminatorio Los subsidios de vivienda de interés social creados con los actos censurados se destinaron a un sector determinado de la población, pues pretenden beneficiar a 46 servidores públicos pertenecientes a la planta de personal del Municipio de Soacha, razón por la cual, para que la medida resulte constitucional y legal, debe respetar el principio de igualdad y no generar privilegios ni discriminaciones injustificadas, pues, en este último escenario, tales medidas resultarían contrarias a la Carta Política.
En el presente caso, se tiene que el legislador consagró unas reglas claras y objetivas en el proceso de asignación de los subsidios de vivienda de interés social, con el fin de garantizar que los postulantes puedan acceder a dichos beneficios en condiciones de igualdad. Precisamente, el proceso de selección se encuentra sujeto al cumplimiento de unas reglas específicas que deben surtirse con observancia a los principios de publicidad, transparencia, objetividad e igualdad en las condiciones de acceso.
Una lectura detallada de los actos demandados demuestra que la Administración, a la hora de motivar la asignación de los recursos del Estado a favor de dicho segmento de la población - servidores públicos de la planta de personal de la Alcaldía de Soacha - se sustentó en la necesidad de premiar el esfuerzo y la dedicación de los funcionarios en el desempeño laboral, sin que se demuestre que tales empleados hayan acreditado el cumplimiento de las condiciones y requisitos previsto en las normas para su reconocimiento.
Al respecto se observa que no obran dentro del expediente los soportes de los actos administrativos censurados, que conduzcan a la certeza de que la administración municipal dio cumplimiento respetuoso al procedimiento previsto por la normatividad para la asignación de los subsidios de vivienda familiar, en el que se haya dado la oportunidad a los posibles beneficiarios, de poder participar en el proceso se selección, en condiciones de igualdad.
Desde esta lógica, cabe recordar que el subsidio de vivienda familiar fue concebido por el legislador como una herramienta para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna que busca proteger a las personas de escasos recursos y para su reconocimiento, se requiere que las personas interesadas, adelanten el correspondiente procedimiento administrativo, el cual debe someterse a las reglas de publicidad, igualdad e imparcialidad.
Por tal virtud, en el presente caso, la Administración municipal de Soacha, al establecer que número limitado y específico de empleados de la planta de personal de ese municipio serían los beneficiarios de los subsidios, introdujo un tratamiento discriminatorio contrario al principio de igualdad frente a otras personas con similitud de intereses, desconociendo así que la asignación de recursos debe perseguir una finalidad constitucional clara, suficiente y expresa y además respetar el principio de igualdad. […] Por todo lo expuesto, los actos demandados resultan contrarios al principio de igualdad reconocido en el artículo 13 de la Carta Política y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en la medida que reconocen como beneficiarios del subsidio de vivienda familiar a los servidores públicos de la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Soacha.
PROGRAMAS DE BIENESTAR SOCIAL / SISTEMA DE ESTÍMULOS / INCENTIVOS –Pecuniarios y no pecuniarios / SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – Son diferentes de los promagramas de bienestar e incentivos / ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA FAMILIAR – A unos servidores de la alcaldía del municipio de Soacha por su esfuerzo y dedicación en el desempeño laboral En este sentido, no cabe duda para la Sala que los subsidios de vivienda familiar distan de los programas de bienestar e incentivos, pues mientras que los primeros son una herramienta estatal de carácter retributivo para garantizar el acceso a una vivienda de la población más necesitada, los segundos, son procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral de los empleados, el mejoramiento de su calidad de vida, y elevar los niveles de eficiencia y efectividad en el desempeño de sus labores.
A partir de las anteriores premisas conceptuales, no cabe duda, entonces, que los actos demandados no hacen parte ni desarrollan un programa de bienestar social encaminado a premiar los resultados del desempeño de los trabajadores de la planta de personal en niveles de excelencia, en tanto que los actos demandados fueron expedidos invocando el marco constitucional y legal en materia de subsidio de vivienda con el propósito de materializar el mandato constitucional de vivienda digna previsto en el artículo 51 de la Carta Fundamental.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA – Contenidos que se deben garantizar El derecho constitucional a la vivienda digna aparece reconocido en el artículo 51 de la Constitución Política y forma parte del catálogo de derechos de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos de 1948, Sociales y Culturales – PIDESC- (parágrafo 1° del artículo 11).
A partir de los lineamientos previstos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, la Corte Constitucional ha señalado que como mínimo el Estado debe garantizar los siguientes contenidos: a) seguridad jurídica de la tenencia; ii) disponibilidad de servicios materiales, facilidades e infraestructura; iii) gastos soportables; iv) habitabilidad; v) asequibilidad; vi) lugar adecuado y, vii) adecuación cultural.
ACCIÓN DE NULIDAD POR LESIVIDAD De manera pacífica se ha reconocido que si bien el legislador no consagró de manera específica la acción de lesividad como un medio de control autónomo, a diferencia de lo que ocurre con los medios de control de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales, los cuales sí tienen consagración expresa en el Código Contencioso Administrativo (artículos 84. 85, 86 y 87), las entidades públicas pueden activar el aparato judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de demandar sus propios actos, cuando resulten lesivos para el ordenamiento jurídico en abstracto, o cuando con ello se busque el restablecimiento del derecho conculcado por la propia Administración. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 51 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS DE 1948, SOCIALES Y CULTURALES PIDESC - ARTÍCULO 11 PARÁGRAFO 1 / LEY 3 DE 1991 / DECRETO 975 DE 2004 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 1567 DE 1998 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00153-01 Actor: MUNICIPIO DE SOACHA Demandado: MUNICIPIO DE SOACHA Referencia: Acción de Nulidad por Lesividad Referencia: Nulidad en contra de la Resolución 2857 del 27 de diciembre de 2007 suscrita por el Alcalde Municipal de Soacha y los Acuerdos 11 del 11 de marzo de 2008; 15 del 29 de marzo de 2008 y el 23 del 16 de julio de 2008 expedidos por el Concejo Municipal de Soacha SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los terceros intervinientes en contra de la sentencia de 8 de octubre de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en descongestión, declaró la nulidad de la Resolución 2857 de 27 de diciembre de 2007, suscrita por el Alcalde Municipal de Soacha y de los Acuerdos Nos: 11 de 11 de marzo de 2008; 16 de 29 de marzo de 2008 y 23 de 16 de julio de 2008, expedidos por el Concejo Municipal de Soacha.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda I.1.1.- Las pretensiones Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Municipio de Soacha (Cundinamarca) por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad por lesividad1, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] 1.
Que es nula en su integridad la Resolución Municipal No. 2857 del 27 de diciembre de 2007 expedida por el Alcalde Municipal de Soacha Cundinamarca, ´Por medio de la cual se asignan unos subsidios Municipales de vivienda para el proyecto de interés social denominado El Portal del Sol a unos servidores de la Planta de Personal de la Alcaldía Municipal de Soacha`. 2.
Que es nulo en su integridad el Acuerdo Municipal No 11 de marzo 11 de 2008 del Concejo Municipal de Soacha, ´Por el cual se otorgan facultades al Alcalde para el desarrollo de un Proyecto de Vivienda de Interés Social para servidores públicos de la Alcaldía Municipal de Soacha´. 3. Que es nulo en su integridad el Acuerdo Municipal No. 16 de marzo 29 de 2008 del Concejo Municipal de Soacha, ´Por el cual se extienden las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo No.11 de Marzo 11 de 2008, para desarrollar un proyecto de vivienda de interés social para servidores públicos del municipio de Soacha´. 4.
Que es nulo en su integridad el Acuerdo Municipal No.23 del 16 de Julio de 2008 del Concejo Municipal de Soacha, ´Por medio del cual se modifican algunas condiciones para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social para servidores públicos del Municipio de Soacha`. 5. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique al Personero Municipal y al Consejo Municipal de Soacha, para los efectos legales consiguientes.”.
I.1.2.- Los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda 1.- En el acápite de supuestos fácticos, la parte actora hizo un recuento de los actos demandados. En este sentido, hizo referencia a la Resolución No. 2857 del 27 diciembre de 2007 suscrita por el Alcalde Municipal de Soacha, a través de la cual se asignaron unos subsidios en dinero y en especie a 46 funcionarios de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha, según el listado previsto en el citado acto para el Proyecto de Interés Social denominado ”El Portal del Sol”; el Acuerdo No. 11 de 11 de marzo de 2008, a través del cual se otorgaron facultades al Alcalde para desarrollar el proyecto de vivienda de interés social antes mencionado; el Acuerdo 16 de 29 de marzo de 2008, mediante el cual se extendieron las facultades otorgadas al Alcalde Municipal de Soacha realizada mediante el Acuerdo anterior y, finalmente, el Acuerdo No. 23 de 16 de julio de 2008, según el cual se modificaron algunas condiciones para el desarrollo del mencionado proyecto.
I.1.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación 2.- El demandante aceptó que el Municipio de Soacha, al expedir los actos censurados, vulneró los artículos 13, 29, 51, 114, 189, 209, 313 y 345 de la Constitución Política; el artículo 6º de la Ley 3ª de 1991; el artículo 2º del Decreto 2620 de 2000; el artículo 8º de la Ley 824 de 1999; el artículo 7º de la Ley 2620 de 2000; la Ley 49 de 1990, el Decreto Ley 350 de 1999 y las sentencias T-585-06 y T-831-04 de la Corte Constitucional. 3.- Manifestó que el Municipio de Soacha desconoció que el otorgamiento de viviendas debió dirigirse a la población más pobre y, para ello, debió haber fijado un procedimiento previo, en aras que de que la población prioritaria (personas en situación de vulnerabilidad, de desplazamiento, pobreza y enfermedad, por mencionar algunos) pudiera postularse y acceder a dicho beneficio. 4.- Indicó que la Administración infringió los principios orientadores de la función administrativa y la igualdad, pues benefició a personas por el simple hecho de ostentar la condición de servidores públicos que, dadas sus características, no corresponden a población prioritaria en los términos definidos por la ley. 5.- Con apoyo en la sentencias de tutela T- 585 de la Corte Constitucional y T- 831 de 2004, sostuvo que en materia de subsidio de vivienda familiar todos los posibles beneficiarios deben tener iguales oportunidades de acceso, el procedimiento no puede favorecer a ningún grupo de beneficiarios en particular y los mecanismos de selección no pueden conducir a establecer discriminaciones contrarias al Estatuto Superior. 6.- Sostuvo que el Municipio de Soacha no podía entregar el subsidio en dinero y en especie de manera conjunta por expresa prohibición de los artículos 6º de la Ley 3ª de 1991 y 2º del Decreto 2620 de 2000, toda vez que a la luz de las citadas normas este es concebido como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de brindar una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones previstas en la ley.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA II.1- La oposición por parte de los terceros interesados: Èdgar Alberto Facundo Quijano, Adriana Arlette González Motta, Leonor Torres Garibello, Miguel Fernando Rodríguez Cajamarca, Carolina Moya Triana, Jaydy Magnolia Cantor Munar y Olga Lucia Garzón Russi2; Julio Cesar Pérez Piragauta, Sored Maria Gallardo Quintero, Luz Mery Gaitán Borrero, Paola Andrea Garzón Rojas y Oscar Alberto Infante Rojas3;
Leonel Alfonso Payares Amell y4, William Roberto Fierro Guerrero y Olga Lucia Betancourt Motta5 7.- En escritos separados, los terceros interesados se mostraron partidarios de que se denieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos que se resumen así: 8.- En primer término, alegaron que el actor no cumplió con la carga de desarrollar el concepto de la violación de los actos acusados de ahí que, en palabras textuales “[…] no es razonable que presumiéndose la legalidad del acto demandado, tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración”. 9.- Expresaron que resulta admisible conferir un tratamiento desigual a personas que se encuentran en diferente situación de hecho, por lo que los actos demandados no resultan contrarios a la igualdad ni a los principios que irradian la función administrativa, máxime cuando los servidores públicos que resultaron beneficiarios del programa de vivienda cumplieron el trámite y los requisitos previstos en las normas en esta materia. 10.- Anotaron que el Decreto 3111 de 2004, reconoció la posibilidad de asignación de subsidios de vivienda en dinero y en especie de manera simultánea, por lo que el argumento planteado por el actor relativo a la imposibilidad de concurrencia de ambos subsidios quedaba desvirtuado. 11.- Finalmente, informaron que el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, a solicitud de la Secretaria de Planeación del Municipio de Soacha, conceptuó a cerca de la autonomía plena con la que cuentan los Municipios para determinar los requisitos de asignación del subsidio de vivienda familiar con recursos propios y que para ello, deben encontrarse facultados por una norma local a través de la aprobación de un acuerdo del Concejo Municipal.
III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 12.- La Sección Primera Subsección C en descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 8 de octubre de 20136 resolvió acceder a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, dispuso: “[…]
PRIMERO: DECLARASE la nulidad de la Resolución No 2857 del 27 de diciembre de 2007 y los Acuerdos Nos. 11 de marzo de 2008, 16 de marzo de 2008, 23 de 16 de julio de 2008 emitidos por el Alcalde Municipal y el Concejo de Soacha respectivamente, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NIEGUESE las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTIENESE de Condenar en constas en esta instancia.
CUARTO: DEVUELVASE al actor el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso, si hubiere lugar a ello.
QUINTO: ARCHIVESE el expediente, una vez ejecutoriada esta providencia, previas las constancias secretariales del caso […]”. 13.- El Tribunal de primera instancia, luego de hacer referencia a los tratados de derechos humanos que reconocen el derecho a la vivienda digna y las normas de derecho interno, desde la Constitución Política, la Ley 3ª de 1991, el Decreto 1168 de 1996, la Ley 388 de 1997, la Ley 546 de 1999, la Ley 715 de 2991, la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 975 de 2004, afirmó que la elección de los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social no es discrecional sino que se encuentra sujeta al cumplimiento de los requisitos señalados para tal efecto.
Por tal virtud, a la administración municipal le corresponde la asignación de los mismos previa demostración de la necesidad a través de los planes de ordenamiento territorial. 14.- Expresó que el Concejo Municipal de Soacha puede otorgar autorización al Alcalde Municipal para adjudicar los subsidios, en aras de ejecutar proyectos de vivienda de interés social, no obstante ello, aclaró que dicha facultad no radica en elegir a su propio arbitrio a los beneficiarios de tal incentivo, como así lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia de tutela proferida dentro del expediente 884255. 15- Adujo que los actos acusados violaron el derecho a la igualdad y los principios de la función administrativa, en tanto que consagraron unos subsidios de vivienda, dando un trato preferencial a las personas que trabajaban en la planta del Municipio de Soacha, sin considerar que este surgió como una herramienta para que los colombianos más necesitados puedan adquirir una solución de vivienda digna de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución Política, máxime cuando no existía prueba dentro del expediente que demostrara que los empleados relacionados en los actos demandados pertenecían “[…] a la parte más pobre del ente territorial” o eran “los únicos postulantes al subsidio de vivienda sujetos a tal beneficio”. 16.- Indicó que “[…] Para el caso en particular de acuerdo a lo expuesto se colige, que con la emisión de los actos acusados no se respetó el principio de igualdad al no proporcionar a la población del Municipio de Soacha la posibilidad de acceder a los recursos gubernamentales proporcionados correspondientes al subsidio de vivienda otorgado por el ente territorial, ya que si bien en Municipio pudo disponer de los mismos, no cumplió con los requisitos anteriormente señalados al no respetar el derecho contenido en el artículo 13 de la Carta Marga y determinar su adjudicación sólo para algunos miembros de la administración sin prever que los aludidos recursos estatales no procede una disposición libre sino que por el contrario debe brindar la oportunidad a la población más desfavorecida de participar de la posibilidad de obtención de los recursos del Estado siempre que revista la necesidad de satisfacer derechos constitucionales de grupos desfavorecidos o en condiciones de pobreza”. 17.- Finalmente, citó la sentencia C- 507 de 2008, para indicar que el Estado puede implementar políticas sociales o económicas que tengan como herramienta el otorgamiento de bienes o recursos sin una contraprestación directa e inmediata a cargo del beneficiario pero, para ello, dichas políticas públicas deben respetar la legalidad del gasto y estar sometidas estrictamente al principio de igualdad, el cual se logra permitiendo que todos los posibles beneficiarios puedan acceder a los procedimientos por medio de los cuales las instituciones correspondientes distribuyen estos recursos.
IV.- RECURSO DE APELACIÓN 18.- Inconformes con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la apoderada de los terceros intervinientes presentó recurso de apelación7 con el fin de que revoque dicha providencia. 19.- Expresó que los terceros interesados “[…] son ciudadanos colombianos, por tanto destinatarios del principio constitucional de igualdad y por tanto dueños de ese derecho como cualquier connacional”, correspondiéndole al Estado hacerle efectivo ese derecho. 20.- Anotó que el Plan de Desarrollo 2005-2007 del Municipio de Soacha, estableció los lineamientos para adelantar el proceso de construcción de vivienda y el mejoramiento integral para mitigar el déficit de vivienda que se presenta en el Municipio de Soacha. 21.- Adujo que en cumplimiento del mandato del Plan de Desarrollo, se expidió el Acuerdo No. 11 de 2008, el cual fue suscrito con el objeto de desarrollar un proyecto de vivienda de interés social para los funcionarios de dicho municipio, quienes habían sido seleccionados en el proceso interno de la Alcaldía y de la Caja de Compensación CAFAM, de tal manera que no se trata de conferir el subsidio de vivienda familiar a favor de unos miembros “privilegiados” de la Administración municipal, como erróneamente lo consideró el a quo. 22.- Indicó que la decisión recurrida desconoció que al interior de las entidades públicas existen programas de bienestar laboral orientados a mejorar la calidad de vida de los servidores públicos a través de la satisfacción de sus necesidades como la vivienda digna, que a su vez propician la integración social y laboral, el mejoramiento del desempeño laboral y la efectividad en la prestación del servicio a la ciudadanía. 23.- Argumentó que el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social en procura del bienestar de los empleados del municipio no resulta contrario a los principios de igualdad.
V.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 24.- Mediante auto del 18 de noviembre de 20148, el Magistrado sustanciador del proceso ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al agente del Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto. 25.- La parte demandante solicitó la confirmatoria de la sentencia de primera instancia, para lo cual, se adhirió a los argumentos esgrimidos por el Tribunal en la sentencia impugnada.
Los terceros intervinientes y el Ministerio Publico en esta etapa procesal guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES VI.1.- Los actos administrativos enjuiciados 26.- Lo actos acusados son la Resolución 2857 del 27 de diciembre de 2007, suscrita por el Alcalde Municipal de Soacha y los Acuerdos Nos: 11 del 11 de marzo de 2008; 16 del 29 de marzo de 2008 y 23 del 16 de julio de 2008, expedidos por el Concejo Municipal de Soacha. 26.1.- La Resolución 2857 del 27 de diciembre de 2007 “Por medio de la cual se asignan unos subsidios municipales de vivienda para el proyecto de vivienda de interés social denominado el Portal del Sol a unos servidores públicos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha9”, expedida por el Alcalde Municipal de Soacha, en sus apartes más importantes, señaló lo siguiente: “RESOLUCIÓN No. 2857 DE 27 DE DICIEMBRE DE 2007 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ASIGNAN UNOS SUBSIDIOS MUNICIPALES DE VIVIENDA PARA EL PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL DENOMINADO EL PORTAL DEL SOL A UNOS SERVIDORES PÚBLICOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOACHA El Alcalde Municipal de Soacha, en ejercicio de las facultades legales constitucionales y las conferidas mediante Acuerdo No. 28 del 5 de septiembre de 2007 y No. 046 de 2007 y [….]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: ASIGNAR los siguientes Subsidios Municipales de Vivienda en dinero y en especie a los funcionarios de la planta de personal de la alcaldía Municipal de Soacha que se señalan a continuación, para el desarrollo del proyecto de vivienda de interés social denominado EL PORTAL DEL SOL: […]
ARTICULO SEGUNDO: Los subsidios asignados en el artículo anterior, deben ser administrados a través a través (sic) de un contrato de fiducia mercantil inmobiliaria o un encargo fiduciario.
ARTICULO TERCERO: Los subsidios asignados mediante esta resolución, constituyen el aporte del municipio para el funcionamiento del proyecto de vivienda denominado PORTAL DEL SOL, el cual es complementario del subsidio otorgado por la caja de compensación familiar CAFAM y el ahorro previo de cada uno de los funcionarios señalados en el artículo primero de esta resolución.
ARTICULO CUARTO: Los subsidios en dinero podrán girarse por el valor total al constructor que desarrolle el proyecto para que este desarrolle el urbanismo del mismo.
ARTICULO QUINTO: Contra la presente Resolución no procede recurso”. 26.2.- El Acuerdo 11 de marzo 11 de 2008 “Por el cual se otorgan facultades al Alcalde para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social para servidores públicos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha”10, expedido por el Concejo Municipal de Soacha, en sus apartes más importantes, indicó lo siguiente: “ACUERDO No. 11 MARZO 11 DE 2008 “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE PARA EL DESARROLLO DE UN PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL PARA SERVIDORES PÚBLICOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE SOACHA […] ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde Municipal para celebrar contrato de Fiducia Mercantil con un (sic) Sociedad Fiduciaria, debidamente autorizada por la Superintendencia Financiera, con el fin de llevar a cabo el Proyecto de Vivienda de Interés Social denominado “ Portal del Sol”.
Para este fin se autoriza disponer QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($500.000.000.oo M/cte), que serán transferidos por parte de la Administración Municipal a la Sociedad Fiduciaria con base en el Contrato que se celebre.
PARAGRAFO: En cumplimiento de los Acuerdos Nos. 28 del 05 de septiembre de 2007 y 46 de diciembre de 2007.
ARTICULO SEGUNDO: Autorizar al Alcalde Municipal para transferir el dominio a la Sociedad Fiduciaria con la que se contrate, del predio ubicado en las áreas de cesión de desarrollo denominado “Rincón de Santafé” y que a la fecha se encuentra a nombre del Municipio identificado con la Cédula Catastral 01-03-0406-0001-000 y folio de Matrícula Inmobiliaria 50S-40435482, del cual serán beneficiarios los siguientes Cuarenta y Seis (46) funcionarios de personal de planta de la Alcaldía Municipal de Soacha, con el subsidio de vivienda otorgado por la Caja de Compensación CAFAM: […] Para este fin se autoriza disponer QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000.oo M/cte), que serán transferidos por parte de la Administración Municipal a la Sociedad Fiduciaria con base en el contrato que se celebre.
ARTÍCULO TERCERO: Autorizar al Alcalde Municipal para que los recursos y el predio de que trata el Artículo anterior sean valorados como subsidios del Municipio, de tal manera que la diferencia entre el valor de los inmuebles a construir y los subsidios otorgados, sea asumida por los beneficiarios. La escrituración de los inmuebles a los beneficiarios se hará directamente por la Fiduciaria, una vez finalice la construcción del Proyecto.
ARTÍCULO CUARTO: Las facultades aquí otorgadas mediante el presente Acuerdo, habrán de ser ejecutadas por el Alcalde Municipal en un término no superior a sesenta (60) días calendario contados a partir de la fecha de su sanción.
ARTICULO QUINTO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación.” 26.3.- El Acuerdo 16 de marzo 29 de 2008 “Por el cual se extienden las facultades al Alcalde mediante el Acuerdo No. 11 de marzo 11 de 2008, para desarrollar un proyecto de vivienda de interés social para servidores públicos del Municipio de Soacha”11 expedido por el Concejo Municipal de Soacha, en sus apartes más relevantes, señaló: “ACUERDO 16 MARZO 29 DE 2008 POR EL CUAL SE EXTIENDEN LAS FACULTADES AL ALCALDE MEDIANTE EL ACUERDO NO. 11 DE MARZO 11 DE 2008, ÀRA DESARROLLAR UN PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL PARA SERVIDORES PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE SOACHA […] ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde Municipal para celebrar contratos de Fiducia Mercantil con un (sic) Sociedad Fiduciaria, debidamente autorizada por la Superintendencia Financiera, con el fin de llevar a cabo los Proyectos de Vivienda de Interés Social para ampliar el número de beneficiarios, los cuales serán servidores públicos del Municipio de Soacha.
Para este fin se autoriza disponer NOVECIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE. ($900.000.000.oo M/cte.) que serán transferidos por parte de la Administración Municipal a la Sociedad Fiduciaria con base en el contrato que se celebre.
ARTICULO SEGUNDO: Autorizar al Alcalde Municipal para transferir el dominio a la Sociedad Fiduciaria con la que se contrate, de los predios ubicados en las áreas de cesión que se requieran para desarrollar los proyectos de vivienda de interés social.
ARTÍCULO TERCERO: Autorizar al Alcalde Municipal para que los recursos y los predios de que trata el Artículo anterior sean valorados como subsidios del Municipio, de tal manera que la diferencia entre el valor total de los inmuebles a construir y los subsidios otorgados, sea asumida por los beneficiarios. La escrituración de los inmuebles a los beneficiarios se hará directamente por la Fiduciaria, una vez finalice la construcción del Proyecto.
ARTÍCULO CUARTO: Modifíquese el Articulo Segundo del Acuerdo No. 11 de 2008, suprimiendo la columna del número de subsidio por las razones expuestas en la Exposición de Motivos del presente Acuerdo.
ARTICULO QUINTO: Las facultades aquí otorgadas mediante el presente Acuerdo, habrán de ser ejecutadas por el Alcalde Municipal en un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de su sanción.
ARTICULO SEXTO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación.” 26.4.- El Acuerdo No. 23 de julio 16 de 2008 “Por medio del cual se modifican algunas condiciones para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social para servidores públicos del Municipio de Soacha”12, expedido por el Concejo Municipal de Soacha, en la parte pertinente, previó: “ACUERDO NO. 23 DE JULIO 16 DE 2008 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN ALGUNAS CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE UN PROYECTO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL PARA SERVIDORES PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE SOACHA” […] ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar al Alcalde Municipal para celebrar contratos de Fiducia Mercantil con una Sociedad Fiduciaria, debidamente autorizada por la Superintendencia Financiera, con el fin de llevar a cabo los Proyectos de Vivienda de Interés Social para ampliar el número de beneficiarios, los cuales serán servidores públicos del Municipio de Soacha.
Para este fin se autoriza mantener la suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE. ($500.000.000.oo M/cte.), según Acuerdo No.28 de septiembre 05 de 2007, así mismo la suma de NOVECIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE. ($900.000.000.oo M/cte.), según Acuerdo No. 16 de marzo 29 de 2008, que se transferirán por parte de la Administración Municipal a la Sociedad Fiduciaria con base en el contrato que se celebre; previo estudio de factibilidad sobre la necesidad y cumplimiento de requisitos de los nuevos beneficiarios.
ARTICULO SEGUNDO: Autorizar al Alcalde Municipal para transferir el dominio a la Sociedad Fiduciaria con la que se contrate, de los predios ubicados en las áreas de cesión que se requieran para desarrollar los proyectos de vivienda de interés social.
ARTÍCULO TERCERO: Mantener el beneficio del Proyecto de Vivienda de Interés Social, a cuarenta y seis (46) servidores públicos del Municipio de Soacha; que se realizará en el predio identificado con la Cédula Catastral No. 01-03-406-0001-000 y Folio de Matricula Inmobiliaria 50S-40435482, teniendo en cuenta el subsidio de vivienda, otorgado por la Caja de Compensación Familiar CAFAM, que a continuación se relacionan: […]
PARAGRAFO: Se exceptúa de los beneficios contemplados en el presente Acuerdo a: El Alcalde y los Concejales del Municipio de Soacha.
ARTÍCULO CUARTO: Autorizar al Alcalde Municipal para que los recursos que trata el Artículo anterior sean valorados como subsidios del Municipio, de tal manera que la diferencia entre el valor total de los inmuebles a construir y los subsidios otorgados, sea asumida por los beneficiarios. La escrituración de los inmuebles a los beneficiarios se hará directamente por la Fiduciaria, una vez finalice la construcción del Proyecto.
PARAGRAFO: El subsidio en dinero otorgado por el Municipio no podrá ser superior al asignado por la Caja de Compensación Familiar (CAFAM).
ARTICULO QUINTO: El presente Acuerdo, deroga en su totalidad aquellos que se hubiesen expedido y sancionado, con anterioridad y que versen sobre el mismo objeto y especialmente el acuerdo No, 28 de septiembre 05 de 2007, Acuerdo No. 46 de diciembre 13 de 2007; Acuerdo No. 11 de marzo 11 de 2008 y Acuerdo No. 16 de Marzo 29 de 2008”.
ARTICULO SEXTO: Las facultades aquí otorgadas mediante el presente acuerdo, habrán de ser ejecutadas por el Alcalde Municipal, en un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de su sanción. El Ejecutivo Municipal, rendirá informe mensualmente sobre el ejercicio de estas facultades.
ARTICULO SEPTIMO: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación”. VI.2.- El problema Jurídico 27.-Con base en el marco competencial señalado por el artículo 328 del CGP13, corresponde a la Sala determinar si, a partir de los argumentos expuestos en el recurso de alzada, esta Sala entrará a determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en descongestión, para los cual deberá determinarse si son nulos los actos administrativos censurados mediante los cuales se dispuso la asignación de subsidios de vivienda de interés social a favor de 46 empleados de la planta de personal de la Alcaldía de Soacha. 28.- El núcleo central de la censura que plantea el recurrente en contra de la sentencia de primera instancia, se hace consistir en que no resulta cierta la afirmación del Tribunal de instancia en el entendido de que los actos acusados confirieron un trato preferencial a quienes trabajan en la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha, en evidente violación al principio de igualdad frente a quienes no tienen vínculo laboral con la entidad, en tanto que el beneficio de vivienda familiar pretendía cobijar a 46 funcionarios que no contaban con una vivienda digna, quienes además fueron seleccionados dentro del proceso que adelantó el municipio de Soacha y la Caja de Compensación Familiar -CAFAM-. 29.- Además de lo anterior, advirtió que al interior de las entidades públicas existen programas de bienestar que están orientados al mejoramiento de la calidad de vida de los empleados públicos a través de la satisfacción de necesidades de vivienda digna, aspecto que fue omitido por el a quo.
VI.3.- Cuestión previa: la acción de nulidad por lesividad 30.- De manera pacífica se ha reconocido que si bien el legislador no consagró de manera específica la acción de lesividad como un medio de control autónomo, a diferencia de lo que ocurre con los medios de control de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y de controversias contractuales, los cuales sí tienen consagración expresa en el Código Contencioso Administrativo (artículos 84. 85, 86 y 87), las entidades públicas pueden activar el aparato judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de demandar sus propios actos, cuando resulten lesivos para el ordenamiento jurídico en abstracto, o cuando con ello se busque el restablecimiento del derecho conculcado por la propia Administración. 31.- Sobre el particular, esta Sección ha indicado: “[…] Aún cuando en nuestra Legislación no está consagrada la acción de lesividad como acción autónoma y diferente a aquellas denominadas como típicas y establecidas en los artículos 84, 85, 86 y 87 del C.C.A., sí existe la posibilidad de que la Administración impugne sus actos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque los mismos son ilegales o vulneran el orden jurídico generándoles un daño; y cuando se pretende el retiro del acto del ordenamiento por contener una decisión no ajustada a él, sin que sea el único propósito defender la legalidad en abstracto, sino también, en concreto, sino también el restablecimiento del derecho menoscabado a la misma Administración con su expedición. Por eso la Ley establece que las entidades públicas pueden demandar su propio acto, cuando les resulte perjudicial por contrariar el ordenamiento jurídico (artículo 136 numeral 7 del Código Contencioso Administrativo) y no tengan la posibilidad de revocarlo directamente por la falta de requisitos para hacerle cesar sus efectos mediante el mecanismo de la revocatoria directa, al no obtener el consentimiento del beneficiario de la decisión particular y concreta contenida en el mismo (artículo 73 ibídem)”14. 32.- En el presente caso, el Municipio de Soacha, en ejercicio de la acción de nulidad – lesividad- instauró demanda con el fin de controvertir la presunción de legalidad de la Resolución 2857 del 27 de diciembre de 2007, suscrita por el Alcalde Municipal de Soacha y los Acuerdos Nos: 11 del 11 de marzo de 2008; 16 del 29 de marzo de 2008 y 23 del 16 de julio de 2008, expedidos por el Concejo Municipal de Soacha, pues reconoce que los actos censurados fueron expedidos transgrediendo el ordenamiento constitucional y legal, pues asegura que se benefició de manera privilegiada a funcionarios de la administración del municipio, por el hecho de ser servidores públicos, sin considerar que dicho instrumento fue concebido por el legislador como una herramienta para proteger a las personas con escasos recursos.
VI.4.- La solución al problema jurídico VI.4.1.-La vivienda digna 33.- El derecho constitucional a la vivienda digna aparece reconocido en el artículo 51 de la Constitución Política y forma parte del catálogo de derechos de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos de 194815, Sociales y Culturales – PIDESC- (parágrafo 1° del artículo 1116). 34.- A partir de los lineamientos previstos en la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, la Corte Constitucional ha señalado que como mínimo el Estado debe garantizar los siguientes contenidos: a) seguridad jurídica de la tenencia; ii) disponibilidad de servicios materiales, facilidades e infraestructura; iii) gastos soportables; iv) habitabilidad; v) asequibilidad; vi) lugar adecuado y, vii) adecuación cultural. 35.- La Corte Constitucional en sentencia T- 355 de 201317, dio alcance al derecho a la vivienda de la siguiente manera: “(…) El derecho a la vivienda digna requiere para su perfeccionamiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, lo que supone disponer de un lugar donde se pueda resguardar y que cuente con seguridad, iluminación y ventilación adecuada, con la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios básicos y que le permita a la persona desarrollar sus actividades personales y familiares en unas condiciones mínimas de dignidad.
Los Estados tienen la obligación de promover que todos los ciudadanos tengan un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, acorde con sus necesidades humanas y, debe proteger especialmente a los grupos poblacionales que se encuentran en alguna desventaja de acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda, como las madres cabeza de hogar que no cuentan con los recursos suficientes para adquirir una vivienda adecuada a sus necesidades, la población ubicada en zona de riesgo, los desplazados por la violencia, las personas de la tercera edad y los niños (…)” VI.4.2.-Los subsidios de vivienda familiar.
Marco legal y finalidad dentro del marco del Estado social de Derecho y el principio de igualdad en la asignación de los subsidios de vivienda 36.- El artículo 355 de la Constitución Política establece que “(…) Ninguna de las ramas u organismos del poder público podrá decretar auxilio o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. 37.- La Corte Constitucional en diversas oportunidades ha señalado que dicha prohibición no resulta absoluta, pues es posible que el legislador incorpore excepciones las cuales se justifican en el marco de un Estado social de Derecho, como aquellas que persiguen la asignación de recursos a sectores vulnerables de la sociedad y que gozan de una especial protección constitucional.
A voces de la Corte Constitucional18: “(…) En su jurisprudencia, esta Corte se ha pronunciado en numerosas oportunidades acerca del contenido y alcance del artículo 355 de la Carta Política y, al efecto, ha concluido por diferentes vías, que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite “excepciones” que se legitiman dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política.
(…) En aplicación de los principios de racionalidad e integralidad, se tiene que el lindero entre los auxilios o subsidios creados en desarrollo de la facultad de intervención en la economía que otorga el artículo 334 superior y los que directamente autoriza la Constitución Política -antes enlistados-, y, la restricción que expresamente impone el inciso primero del artículo 355, debe buscarse no a título de excepción de una disposición frente a la otra, sino precisamente, en función de que el auxilio o subsidio, alcance la finalidad para el cual fue creado y reporte un beneficio social, pues de lo contrario, se estaría en el campo de la prohibición de que trata el artículo 355 superior.
En ese orden, se precisa: (1). Imponer una carga al legislador de manera tal que al señalar la subvención o auxilio explique de manera concreta su finalidad, destinatarios, alcances y condiciones de asignación y, adicionalmente, se garantice su publicidad, la igualdad material de los destinatarios y la imparcialidad en la asignación. y (2).
Establecer un fuerte control de constitucionalidad frente a cada subvención que sea autorizada por la ley. Pues bien, la prohibición consagrada en el inciso primero del artículo 355 de la Carta se activará cuando la donación, auxilio, subsidio o incentivo, cualquiera que sea su origen, se reconozca por mera liberalidad como una simple transferencia de recursos y, no con criterio redistributivo, de manera que se convierta en un privilegio aislado, empaquetado en medidas paliativas que no contribuyan al bienestar general y, que en cambio, si puedan ser usados como instrumentos de manipulación política (…)” 38.- La Corte Constitucional19 ha considerado, además, que la asignación de los recursos públicos debe satisfacer por lo menos cuatro requisitos constitucionales: el principio de legalidad, encontrarse reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo y en el correspondiente Plan de Inversión, perseguir una finalidad constitucional clara, suficiente y expresa y, finalmente, ser respetuosa de los principios de igualdad y de no discriminación. 39.- Asimismo, ha señalado que el respeto al principio de igualdad se concreta en garantizar a los potenciales beneficiarios de la posibilidad de acceder, en condiciones de igualdad, a los procedimientos por medio de los cuales se distribuyen dichos recursos.
En precisas palabras ha señalado el alto tribunal: “(…) En este sentido, tanto la Corte como la doctrina y la jurisprudencia internacional han encontrado que las medidas distributivas o de satisfacción de derechos sociales o incentivos económicos, que se adopten como resultado de un proceso que no respete el principio de igualdad o que pueda terminar generando privilegios constitucionalmente injustificados son, en principio, inconstitucionales.
Tales medidas no sólo vulnerarían el artículo 13 de la Carta sino los artículos 2.2 y 3 del PIDESC. La obligación de respetar el principio de igualdad reduce de manera considerable la discrecionalidad del Estado a la hora de asignar recursos públicos. En este sentido, si parte de los recursos escasos que deben ser destinados para promover la igualdad real y efectiva y evitar las violaciones constantes de los derechos de millones de colombianos que deben vivir por debajo de la línea de pobreza, se destina a un sector determinado o a un sólo segmento de la población, en natural detrimento de otro, las autoridades competentes deberán demostrar que la medida respeta el principio de igualdad y no está destinada a generar privilegios.
En consecuencia, en aplicación de la doctrina reiterada de esta Corte, cualquier autorización para asignar recursos escasos debe asegurarse de que el proceso se soporte en argumentos objetivos, razonables y proporcionados (…)” 40.- No en vano el legislador expidió la Ley 3ª de 1991 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones” con el fin de materializar la cláusula del Estado social de Derecho.
Esta norma define el subsidio de vivienda familiar como un “aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con servicios para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de interés social o interés prioritario de las señaladas en el artículo 5° de la presente ley, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta ley”. 20 41.- En el citado marco normativo, se señala que para ser beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda es necesario que los hogares de quienes se postulen no cuenten con los recursos para obtener una vivienda o deseen mejorar o habilitar legalmente los títulos de la misma.
Precisamente, el artículo 3 de la Ley 3ª de 1991 señala: “Artículo 7º.- Podrán ser beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda los hogares de quienes se postulen para recibir el subsidio, por carecer de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los títulos de la misma; el reglamento establecerá las formas de comprobar tales circunstancias.
A las postulaciones aceptables se les definirá un orden secuencial para recibir la asignación del subsidio de acuerdo con las calificaciones de los aportes del beneficiario a la solución de vivienda, tales como ahorro previo, cuota inicial, materiales, trabajo o su vinculación a una organización popular de vivienda. El acto de postularse implica la aceptación por parte del beneficiario de las condiciones bajo las cuales se otorga el subsidio”.
(Destacado de la Sala). 42.- Cabe poner de presente que en desarrollo de la Ley 3ª de 1991, se han expedido numerosas regulaciones contenidas en varios Decretos reglamentarios como son: el 2620 de 200021, 568 de 200022, el 933 de 200223, el 975 de 200424 y el 2190 de 2009,25 por mencionar algunos, las cuales en definitiva regulan aspectos relacionados con los requisitos que deben cumplir los sujetos destinatarios de los subsidios de vivienda, los criterios de selección de los beneficiarios, el procedimiento para la asignación de los recursos del Estado, los criterios de distribución, entre otros aspectos.
Cabe destacar que el Decreto 1077 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio." compiló algunas normas del sector vivienda, entre ellas, las relativas al subsidio de vivienda familiar26. 43.- El Decreto 975 de 2004, invocado en los actos demandados y vigente para la época de expedición de los actos demandados, define aspectos relacionados con las condiciones que deben cumplir las personas que aspiran a ser beneficiarios, previendo para tal fin que debe tratarse de hogares que carezcan de recursos suficientes para obtener o mejorar una única solución de vivienda de interés social, cuyos ingresos totales mensuales no deben ser superiores al equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales.
En efecto, el artículo 4º del citado decreto señala: “Artículo 6º. Postulantes. Podrán solicitar la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social los hogares que carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una única solución de vivienda de interés social, cuyos ingresos totales mensuales no sean superiores al equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales y cumplan con los requisitos que señalan las leyes vigentes y el presente decreto.
Parágrafo 1º. La postulación al subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social deberá ser suscrita conjuntamente por todos los miembros, mayores de edad, del hogar postulante. Parágrafo 2º. Las personas que formen parte de hogares beneficiarios del subsidio podrán postular a este cuando en el futuro conformen un nuevo hogar, siempre y cuando cumplan con las condiciones exigidas para ello.
Cuando se produzca la disolución de la sociedad conyugal, podrá ser parte de un nuevo hogar postulante el cónyuge que no viva en la solución habitacional en donde se aplicó e l subsidio, siempre y cuando a este no se le hayan adjudicado los derechos de propiedad sobre la solución habitacional subsidiada. Parágrafo 3º. Las personas que soliciten el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social y que una vez verificada la información presentada no cumplan con los requisitos establecidos en el presente decreto, no se considerarán como postulantes. 44.- Vemos como la citada norma incorpora una medida de discriminación positiva que pretende beneficiar a las personas que carecen de recursos y, además, a la luz de estas disposiciones, la asignación del subsidio se encuentra sujeta al cumplimiento de un procedimiento, integrado por las siguientes fases: i) postulación27; ii) calificación y preselección de postulantes28 y, iii) asignación de subsidios29. 45.- La Corte Constitucional30 ha señalado que el subsidio de vivienda es un instrumento esencial del Estado que permite que las personas de bajos recursos y, en especial, la población económicamente más necesitada, pueda acceder a una vivienda en condiciones dignas, resaltando que quienes aspiran a su reconocimiento deben acreditar el cumplimiento de una serie de requisitos legales.
En tal sentido, ha señalado: “[…] Se trata de una herramienta “con que cuenta el Estado, para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51”, y que “es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene”” Resulta oportuno recordar que esta Corte ha indicado que `El subsidio familiar de vivienda (SFV) pretende que los colombianos más necesitados puedan adquirir una solución de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos administrativos necesarios para que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de igualdad, tengan las mismas oportunidades para recibirlo`].
De lo expuesto, para la Corte el subsidio de vivienda se encamina a apoyar a personas de `escasos recursos económico´, a los ‘hogares de bajos recursos´ y, en general, a la`población [económicamente] más pobre´. 46.- Sobre este asunto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de manera reiterada ha señalado que el Estado tiene el deber de garantizar que los posibles beneficiarios puedan acceder al subsidio de vivienda familiar en igualdad de condiciones y oportunidades con el fin de materializar el derecho a la vivienda digna, por lo que resulta inadmisible, desde la perspectiva constitucional, introducir distinciones para favorecer a un grupo de personas que tengan idénticos intereses en perjuicio de otro.
En este sentido, debe señalarse que, si la asignación de los recursos se destina a un segmento de la población, la medida debe basarse en razones objetivas, razonables y proporcionadas. En sentencia T-831 de 200431 se señaló al respecto: “[…] El subsidio familiar de vivienda y el principio de igualdad. Como arriba se mencionó, el subsidio familiar de vivienda es asignado con prioridad a la población económicamente más vulnerable del país que se encuentra en imposibilidad de acceder a una vivienda o mejorar la que ya tiene.
El principio de igualdad en materia del subsidio familiar de vivienda se concreta en buscar establecer las mismas oportunidades en todos los postulantes para acceder a los recursos destinados. (…) De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no es válido introducir distinciones frente a personas que manifiestan similitud de intereses. Por eso en materia de subsidio familiar de vivienda se vulneraría el principio a la igualdad, si por ejemplo el procedimiento para la asignación del subsidio quebranta normas de rango constitucional, o cuando a pesar que el procedimiento de selección de beneficiarios del subsidio se adecue a las normas de la Carta Suprema, sin justificación válida se excluya a un postulante.
Todas las personas merecen un mismo trato por parte de la ley y de las autoridades, la discriminación para que sea viable, debe tener un sustento objetivamente razonado que permita en últimas hacer prevalecer la igualdad real sobre la formal. Al respecto sostuvo la Corte: “Por el contrario, si una o más personas se encuentran en condiciones materiales de desigualdad, que deben establecerse objetiva y razonadamente, las autoridades deben darles, por excepción un trato desigual, que permita lograr una igualdad real y efectiva y no solamente formal”32.
En conclusión, el subsidio familiar de vivienda (SFV) pretende que los colombianos más necesitados puedan adquirir una solución de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos administrativos necesarios para que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de igualdad, tengan las mismas oportunidades para recibirlo” (Destacado fuera de texto). 47.- De conformidad con lo anterior, y en relación con el caso sub examine es posible concluir lo siguiente: (i) El subsidio de vivienda familiar es concebido como una herramienta para favorecer a sectores vulnerables de la población y, en esa medida, se convierte en una medida distributiva o de satisfacción de derechos sociales;
(ii) El Estado tiene el deber de garantizar el principio de igualdad en la asignación de recursos, el cual asegura que los posibles beneficiarios tengan acceso a los programas de vivienda en igualdad de condiciones, evitando crear privilegios a favor de cierto segmento de la población en perjuicio de otro, sin estar sustentado en una justificación que resulte válida, razonable o proporcionada, en la perspectiva constitucional de igualdad material;
(iii) En esta medida, se garantiza que la asignación de los recursos del Estado se realice con un enfoque distributivo, garantizando la igualdad real y efectiva en el acceso a los programas de vivienda y contribuyendo, en igual medida, a que el proceso de asignación de los recursos del Estado se ajuste a los principios de transparencia, publicidad e imparcialidad como rectores de la función administrativa.
VI.4.3.- El caso concreto 48- Para el recurrente, yerra el Tribunal de primera instancia cuando señala que los actos demandados confirieron un trato preferencial contrario al mandato de igualdad a favor de quienes trabajan en la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha, en tanto que quedó probado que los actos demandados pretendían beneficiar a 46 funcionarios de la administración que no contaban con una vivienda digna, quienes además participaron en el proceso de selección de la Alcaldía de ese Municipio y ante la Caja de Compensación Familiar CAFAM. 49.- Sumado a ello, advirtió que en el interior de las entidades públicas existen programas de bienestar que están orientados al mejoramiento de la calidad de vida de los empleados públicos, a través de la satisfacción de necesidades de vivienda digna, aspecto que fue omitido por el a quo. 50.- Sobre el particular, cabe precisar, inicialmente, que a través de la Resolución No. 2857 de 27 de diciembre de 2007, el Alcalde municipal de Soacha asignó subsidios en dinero y en especie a favor de 46 funcionarios pertenecientes a la planta de personal de la Alcaldía de ese municipio para el desarrollo del proyecto de vivienda de interés social denominado “El Portal El Sol”, de acuerdo con la relación y la cuantía prevista en el citado acto. 51.- El citado acto, invocó el artículo 52 de la Constitución Política de Colombia, las Leyes 9 de 1989, 3 de 1991, 388 de 1997, 708 de 2001 y 812 de 2003, así como los Decretos No. 975 de 2004, 3111 de 2004 y las Resoluciones No. 966 de 2004, 1569 de 2005, 885 de 2007 y 1227 de 2007, las cuales consagran la metodología y condiciones para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social. 52.- Los motivos que llevaron a la expedición del citado acto, dan cuenta que razones ligadas al “premio al esfuerzo y dedicación de los funcionarios en el desempeño laboral”, y con base en tales argumentos se sustentó la decisión, por parte de la administración municipal para otorgar el mencionado beneficio a favor de los 46 servidores públicos pertenecientes a la planta de personal del municipio de Soacha.
En efecto, se lee en la parte pertinente, lo siguiente: “[…] Que funcionarios de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha, manifestaron la necesidad que este ente territorial apoyara su necesidad de adquirir una vivienda de interés social, razón por la cual la Administración Municipal acogió esta iniciativa como premio al esfuerzo y dedicación de los funcionarios en el desempeño laboral, contribuyendo al mejoramiento de las condiciones de vida de estos y su grupo familiar. […] Que el Alcalde se encuentra facultado por el Concejo Municipal para asignar a los funcionarios a manera de subsidio Municipal de Vivienda el terreno descrito con anterioridad y los recursos apropiados para el desarrollo del proyecto de vivienda denominado PORTAL EL SOL. […] Que teniendo en cuenta lo anterior, se hace necesario asignar a cuarenta y seis (46) funcionarios de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha los subsidios Municipales de Vivienda, para el desarrollo del proyecto de vivienda de interés social denominado PORTAL DEL SOL […]” (Destacado de la Sala) 53.- Posteriormente, se expidieron por el Concejo Municipal de Soacha, los Acuerdos No. 11 del 11 de marzo de 2008; 16 del 29 de marzo de 2008 y el 23 del 16 de julio de 2008. 53.1.- El Acuerdo No. 11 del 11 de marzo de 2008 “Por el cual se otorgan facultades al Alcalde para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social para servidores públicos de la plana de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha”, a su vez, invocó las siguientes razones para fundamentar la expedición del citado acto: “(…) 6) Que los servidores públicos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Soacha han manifestado desde hace algún tiempo la necesidad de que el municipio apoye la iniciativa de desarrollar un proyecto de interés social que los beneficie directamente.
Para tal fin, un grupo de beneficiarios, en su mayoría de nivel técnico y asistencial se han reunido y han solicitado ante la Caja de Compensación CAFAM, el respectivo subsidio, los cuales ya han sido aprobados y están listos para su desembolso. 7) Que por otra parte, en el banco de tierras municipal ubicado en las áreas de cesión de desarrollo denominado “Rincón de Santa Fé” y que a la fecha se encuentran a nombre del municipio, se puede adelantar en (sic) proyecto “Portal del Sol”, 8) Que es necesario aclarar que el predio donde se adelantará el Proyecto de Vivienda, se entregará a título traslaticio de dominio y los recursos a manera de subsidio, con el fin de dar cumplimiento a las facultades otorgadas al alcalde Municipal en virtud de este acuerdo, y teniendo en cuenta como marco jurídico las normas antes mencionadas. 9) Que para la Administración Municipal es de vital importancia apoyar esta iniciativa, pues esta es una oportunidad para premiar el esfuerzo y la dedicación de tales funcionarios en el desempeño de su labor, además este estímulo coadyuva en su bienestar y mejora las condiciones de vida de las personas que hacen posible el logro de los cometidos de la municipalidad.
(…)” 53.2.- A su vez, los motivos que fundamentaron la expedición del Acuerdo No. 19 de 29 de marzo de 2008 “Por el cual se extienden las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo No. 11 de marzo 11 de 2008 para desarrollar el proyecto de vivienda de interés social, para servidores públicos del Municipio de Soacha”, fueron los siguientes: “(…) 9) Que la Administración Municipal tiene toda la disposición de beneficiar a más servidores públicos del Municipio, razón por la cual se hace necesario solicitar al Concejo Municipal la extensión de las facultades otorgadas al Alcalde mediante el Acuerdo No. 11 de Marzo 11 de 2008, para poder ampliar la cobertura de los cupos y subsidios de proyectos de vivienda de interés social. 10) Que la Administración cuenta actualmente con Novecientos Millones de Pesos ($900.000.000), destinados a la ampliación de la cobertura de los beneficiarios del proyecto de vivienda de interés social y otros proyectos adicionales de vivienda de interés social, los cuales pueden hacer parte los servidores públicos del Municipio de Soacha.
(…)” 53.3.- Por su parte, el Acuerdo No. 23 de julio 16 de 2008 “Por medio del cual se modifican algunas condiciones para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social para servidores públicos del Municipio de Soacha”, tuvo el siguiente soporte para justificar su expedición: “(…) 8. Que algunos servidores públicos manifestaron la posibilidad de mejorar el subsidio otorgado por la Caja de Compensación Familiar CAFAM, por tanto y en aras a la favorabilidad y mayor beneficio, se postergó el inicio de los trámites de contratación con la Fiducia. Dado lo anterior durante la ejecución de tales trámites, se dio el vencimiento del Acuerdo No. 11 de 2008, emanado por el Concejo Municipal.
(…) 10. Que de acuerdo a la libertad de escogencia otorgada a los funcionarios respecto a la elección de proyectos de vivienda de interés social, en el presente Acuerdo no se dará ninguna denominación específica, dado que la misma corresponderá a la asignada por las empresas que desarrollen los proyectos, en el área descrita en el numeral 9 del presente Acuerdo.
(…)” 54.- Para la Sala, con fundamento en las anteriores premisas, es imperativo confirmar la sentencia del a quo, por las siguientes razones: 54.1.- Los subsidios de vivienda de interés social creados con los actos censurados se destinaron a un sector determinado de la población, pues pretenden beneficiar a 46 servidores públicos pertenecientes a la planta de personal del Municipio de Soacha, razón por la cual, para que la medida resulte constitucional y legal, debe respetar el principio de igualdad y no generar privilegios ni discriminaciones injustificadas, pues, en este último escenario, tales medidas resultarían contrarias a la Carta Política. 54.2.- En el presente caso, se tiene que el legislador consagró unas reglas claras y objetivas en el proceso de asignación de los subsidios de vivienda de interés social, con el fin de garantizar que los postulantes puedan acceder a dichos beneficios en condiciones de igualdad.
Precisamente, el proceso de selección se encuentra sujeto al cumplimiento de unas reglas específicas que deben surtirse con observancia a los principios de publicidad, transparencia, objetividad e igualdad en las condiciones de acceso. 54.3.- Una lectura detallada de los actos demandados demuestra que la Administración, a la hora de motivar la asignación de los recursos del Estado a favor de dicho segmento de la población - servidores públicos de la planta de personal de la Alcaldía de Soacha - se sustentó en la necesidad de premiar el esfuerzo y la dedicación de los funcionarios en el desempeño laboral, sin que se demuestre que tales empleados hayan acreditado el cumplimiento de las condiciones y requisitos previsto en las normas para su reconocimiento. 54.4.- Al respecto se observa que no obran dentro del expediente los soportes de los actos administrativos censurados, que conduzcan a la certeza de que la administración municipal dio cumplimiento respetuoso al procedimiento previsto por la normatividad para la asignación de los subsidios de vivienda familiar, en el que se haya dado la oportunidad a los posibles beneficiarios, de poder participar en el proceso se selección, en condiciones de igualdad. 54.5.- Desde esta lógica, cabe recordar que el subsidio de vivienda familiar fue concebido por el legislador como una herramienta para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna que busca proteger a las personas de escasos recursos y para su reconocimiento, se requiere que las personas interesadas, adelanten el correspondiente procedimiento administrativo, el cual debe someterse a las reglas de publicidad, igualdad e imparcialidad. 54.6.- Por tal virtud, en el presente caso, la Administración municipal de Soacha, al establecer que número limitado y específico de empleados de la planta de personal de ese municipio serían los beneficiarios de los subsidios, introdujo un tratamiento discriminatorio contrario al principio de igualdad frente a otras personas con similitud de intereses, desconociendo así que la asignación de recursos debe perseguir una finalidad constitucional clara, suficiente y expresa y además respetar el principio de igualdad. 54.7.- La Sala no desconoce que en el interior de las entidades públicas existen programas de bienestar social.
Al respecto, el Decreto – Ley 1567 de 199833 define el sistema de estímulos como el conjunto interrelacionado y coherente de políticas, planes, entidades, disposiciones legales y programas de bienestar e incentivos que interactúan con el propósito de elevar los niveles de eficiencia, satisfacción, desarrollo y bienestar de los empleados del Estado en desempeño de la labor y de contribuir al cumplimiento efectivo de los resultados institucionales. 54.8.- Los programas de incentivo, como componente intangible del sistema de estímulos, están orientados a crear condiciones favorables al desarrollo del trabajo para que el desempeño laboral cumpla con los objetivos previstos y, a reconocer o premiar los resultados del desempeño en niveles de excelencia. Los primeros se desarrollan a través de proyectos de calidad de vida laboral, mientras que los segundos, a través de los planes de incentivos (artículo 26 ibídem) 54.9.- Ahora bien, los planes de incentivos orientados a reconocer los desempeños individuales de los trabajadores, pueden organizarse en incentivos pecuniarios y no pecuniarios.
Los primeros, a la luz de la citada normativa, se asignarán a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pública y, dichos reconocimientos, serán hasta de 40 salarios mínimos mensuales legales vigentes, en las entidades de los órdenes nacionales y territoriales de acuerdo con la disponibilidad de los recursos y se distribuirán entre los equipos seleccionados (artículos 29, 30 y 31 ejusdem). 54.10.- En este sentido, no cabe duda para la Sala que los subsidios de vivienda familiar distan de los programas de bienestar e incentivos, pues mientras que los primeros son una herramienta estatal de carácter retributivo para garantizar el acceso a una vivienda de la población más necesitada, los segundos, son procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones que favorezcan el desarrollo integral de los empleados, el mejoramiento de su calidad de vida, y elevar los niveles de eficiencia y efectividad en el desempeño de sus labores. 54.11.- A partir de las anteriores premisas conceptuales, no cabe duda, entonces, que los actos demandados no hacen parte ni desarrollan un programa de bienestar social encaminado a premiar los resultados del desempeño de los trabajadores de la planta de personal en niveles de excelencia, en tanto que los actos demandados fueron expedidos invocando el marco constitucional y legal en materia de subsidio de vivienda con el propósito de materializar el mandato constitucional de vivienda digna previsto en el artículo 51 de la Carta Fundamental. 54.12.- Por todo lo expuesto, los actos demandados resultan contrarios al principio de igualdad reconocido en el artículo 13 de la Carta Política y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos34, en la medida que reconocen como beneficiarios del subsidio de vivienda familiar a los servidores públicos de la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Soacha. 565.- Por las razones anteriormente expuestas, Sala confirmará la sentencia de primera instancia, como en efecto, así se dispondrá en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección C en descongestión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Ausente en Comisión HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado