SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de la circular emitida por la Superintendencia de Puertos y Transportes por medio de la cual se previenen riesgos que afectan la calidad y seguridad en la expedición de licencias de conducción y otras especies venales / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisito de sustentación de la solicitud / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no advertirse sustentación que permita la comparación normativa para deducir la presunta violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [C]omo lo señaló la parte demandada, en la presente solicitud no se enuncian las normas cuyo desconocimiento se endilga a la Circular Externa demandada ni se hace remisión expresa al contenido de la demanda, lo que deriva en que tampoco exista explicación alguna que pueda considerarse como concepto de violación, lo que significa que no están presentes los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada.

Ello toda vez que la finalidad pretendida por la accionante, esto es, que cesen las restricciones que han soportado las empresas prestadoras del servicio de impresión o personalización de licencias de tránsito y conducción, producto de lo que considera una restricción a la libre competencia comercial, el derecho al trabajo y la libre concurrencia en los procesos de selección adelantados por las entidades territoriales, no constituye enunciación de normas alegadas como desconocidas y mucho menos una fundamentación que permita efectuar la comparación requerida en este tipo de figuras procesales; requisito, este último, indispensable para el análisis de la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo debido a que, como con aquella se pretende excepcionar tanto el principio de legalidad como el carácter ejecutorio de los actos administrativos, lo mínimo que debe contener una petición de esa naturaleza es la sustentación expresa del concepto de violación alegado como consecuencia de la confrontación del acto demandado con normas específicas del ordenamiento jurídico.

En esa línea, el Despacho considera pertinente añadir que ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la actora, que omitió explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello así como sustentar las razones de su dicho. […] En consecuencia, habiéndose evidenciado que la solicitud de suspensión provisional impetrada no fue sustentada en debida forma, pues no se identificaron normas superiores que se consideren desconocidas y, por ende, no existe concepto de violación alguno, el Despacho negará la medida cautelar.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 000044 DE 2018 (14 de septiembre) SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00456-00 Actor: LINA MARCELA SANTIAGO PARDO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Referencia: No es procedente decretar la suspensión provisional de la Circular por medio de la cual se previenen riesgos que afectan la calidad y seguridad en la expedición de licencias de conducción y otras especies venales, por falta de sustentación de la medida cautelar.

Corresponde a la Sala resolver la solicitud de suspensión provisional de la Circular Externa No. 000044 del 14 de septiembre de 2018, emitida por la Superintendencia de Puertos y Transportes. I. La solicitud de suspensión provisional 1. En escrito separado de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional del acto acusado debido a que de ella se derivó la siguiente consecuencia directa: “[L]a restricción a la libre competencia comercial, el derecho al trabajo y de la libre competencia comercial, el derecho al trabajo y de la libre concurrencia a los procesos de selección adelantados pos (sic) entidades territoriales para contratar la prestación del servicio de impresión de licencias de conducción, comoquiera que la contratación del mencionado servicio, solo la podrían realizar los entes territoriales con las cuatro empresas (grandes industrias) que se encuentran registradas en el RUNT como homologadas o autorizadas para la venta de sustratos o insumos para elaborar o personalizar licencias de conducción”[1]. 2.

Posteriormente, citó apartes de la sentencia proferida por esta Sección en el expediente 11001 03 24 000 2007 00258 00 en la que, manifestó, se declaró la nulidad de una Circular Externa y de la cual resaltó apartes en los que se hace referencia al carácter de acto administrativo definitivo de las circulares en las que se adoptan nuevas prescripciones no comprendidas en disposiciones precedentes. 3.

Finalmente, reiteró su solicitud señalando que la realiza “cesen las restricciones que han venido soportando las empresas que prestan el servicio de impresión o personalización de licencias de tránsito y conducción” [2], mientras se profiere el fallo. II. Traslado de la solicitud a las autoridades demandadas Por medio de auto calendado el 28 de noviembre de 2019 se corrió traslado a la demandada para que se pronunciara sobre la solicitud de suspensión provisional.

La Superintendencia de Puertos y Transporte emitió pronunciamiento solicitando denegar la medida cautelar deprecada por la accionante con fundamento en los siguientes argumentos: Adujo que aquella no cumple con los requisitos señalados en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debido a que en el escrito separado no se hizo alusión a las normas que se consideran desconocidas por la Circular demandada y, por ende, no se explicó de manera clara el concepto de violación pues la afirmación sobre la “restricción a la libre competencia comercial, el derecho al trabajo y la libre concurrencia a los procesos de selección” no fue sustentada.

Señaló que, en consecuencia, el Juez de lo Contencioso Administrativo carece de elementos para realizar la confrontación requerida por esta medida cautelar y añadió que dicho funcionario, a efectos de identificar la presunta violación e indicio de ilegalidad que el demandante omitió precisar, no puede realizar un control abstracto del ordenamiento jurídico.

Enfatizó su aserto citando varios apartes de la providencia del 14 de enero de 2019 proferida por este Despacho en el trámite 11001 03 24 000 2014 00188 00. De otro lado, señaló que en caso de que se consideraran cumplidos los requisitos para su estudio de fondo, lo cierto es que la Circular demandada únicamente puso de presente a los Alcaldes y Secretarios de Tránsito y Movilidad o Transporte los aspectos que previeron las Resoluciones 1307 del 3 de abril de 2009 y 1940 de 19 de mayo de 2019, en relación con la calidad y seguridad en la expedición de las licencias de conducción y otras especies venales.

III. Caso concreto 1. Sea lo primero señalar que esta Sección ha sostenido lo siguiente en cuanto a los requisitos para decretar una medida cautelar: “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, ‘cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud’.

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.’ Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”. 2.

Pues bien, como lo señaló la parte demandada, en la presente solicitud no se enuncian las normas cuyo desconocimiento se endilga a la Circular Externa demandada ni se hace remisión expresa al contenido de la demanda, lo que deriva en que tampoco exista explicación alguna que pueda considerarse como concepto de violación, lo que significa que no están presentes los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada.

Ello toda vez que la finalidad pretendida por la accionante, esto es, que cesen las restricciones que han soportado las empresas prestadoras del servicio de impresión o personalización de licencias de tránsito y conducción, producto de lo que considera una restricción a la libre competencia comercial, el derecho al trabajo y la libre concurrencia en los procesos de selección adelantados por las entidades territoriales, no constituye enunciación de normas alegadas como desconocidas y mucho menos una fundamentación que permita efectuar la comparación requerida en este tipo de figuras procesales; requisito, este último, indispensable para el análisis de la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo debido a que, como con aquella se pretende excepcionar tanto el principio de legalidad como el carácter ejecutorio de los actos administrativos, lo mínimo que debe contener una petición de esa naturaleza es la sustentación expresa del concepto de violación alegado como consecuencia de la confrontación del acto demandado con normas específicas del ordenamiento jurídico. 3.

En esa línea, el Despacho considera pertinente añadir que ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la actora, que omitió explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello así como sustentar las razones de su dicho.

Así las cosas, resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.

Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”[3], que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida.

En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capitulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida, sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los argumentos que utilizó para otros fines procesales.

Finalmente sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia[4] y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto.

A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa.

En ese contexto, no puede tenerse como sustentación de la medida cautelar la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior. Por todo lo dicho, el Despacho confirmará la decisión recurrida toda vez que se ha podido constar que en esos precisos aspectos la actora omitió realizar la fundamentación de la medida cautelar según lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.”. 4.

En consecuencia, habiéndose evidenciado que la solicitud de suspensión provisional impetrada no fue sustentada en debida forma, pues no se identificaron normas superiores que se consideren desconocidas y, por ende, no existe concepto de violación alguno, el Despacho negará la medida cautelar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de la Circular Externa No. 000044 del 14 de septiembre de 2018, emitida por la Superintendencia de Puertos y Transportes, de acuerdo a lo enunciado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER al abogado Sergio Andrés González Rodríguez como apoderado de la Superintendencia de Puertos y Transporte en los términos y para los fines conferidos en el poder obrante a folio 15 del cuaderno de medida cautelar. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 1 del Cuaderno de Medida Cautelar. [2] Folio 2 del Cuaderno de Medida Cautelar. [3] Folio 94 cuaderno principal. [4] En ese sentido el artículo 103 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011 dispone.

“Artículo 103: (…) Quien acuda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este código.”