SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos expedidos por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena por medio de los cuales se concede una licencia ambiental para la construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación de residuos o desechos peligrosos / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisito de sustentación de la solicitud / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no advertirse sustentación que permita la comparación normativa para deducir la presunta violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l Despacho evidencia que a pesar de que la presente solicitud obra en el cuerpo de la demanda, adolece de la enunciación de las normas cuyo desconocimiento se endilga a las Resoluciones atacadas y no contiene remisión expresa al contenido de la demanda, lo que deriva en que, ante tal omisión tampoco exista explicación alguna que pueda considerarse como concepto de violación, concluyéndose así que no están presentes los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada.
Ello, toda vez que la finalidad pretendida por el accionante, esto es, prevenir los daños futuros irremediables que atribuye a la irregularidad en que se sustentó la expedición de los actos administrativos acusados, como se indicó, no contiene enunciación de normas alegadas como desconocidas ni concepto de violación alguno; requisito, este último, indispensable para el análisis de la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo debido a que, como con aquella se pretende excepcionar tanto el principio de legalidad como el carácter ejecutorio de aquellos, lo mínimo que debe contener una petición de esa naturaleza es la sustentación expresa de las razones jurídicas que llevan a solicitar la suspensión como consecuencia de la confrontación del acto demandado con normas específicas del ordenamiento jurídico.
En esa línea, el Despacho considera pertinente añadir que ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace el actor, que omitió explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello así como sustentar las razones de su dicho. […] En consecuencia, habiéndose evidenciado que la solicitud de suspensión provisional impetrada no fue sustentada en debida forma, pues no se identificaron normas superiores que se consideren desconocidas y, por ende, carece de concepto de violación, el Despacho negará la medida cautelar.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00384-00 Actor: JEFERSON DAVID MURCIA RODRÍGUEZ Demandado: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA “CORMACARENA” Referencia: No es procedente decretar la suspensión provisional de las resoluciones por medio de las cuales se concede una licencia ambiental para la construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación de residuos o desechos peligrosos, por falta de sustentación de la medida cautelar.
Corresponde a la Sala resolver la solicitud de suspensión provisional de las siguientes Resoluciones expedidas por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena (en adelante CORMACARENA): i) Resolución número PS-GJ.1.2.6.16.0966 del 28 de julio de 2016, “Por medio de la cual se acoge el Concepto Técnico No. PM- LA.3.44.16.1352 de fecha 28 de julio de 2016, se resuelve solicitud de licencia ambiental, presentada por METAMBIENTAL S.A.S. identificada con NIT. 900.630.756-7 para la construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación de residuos o desechos peligrosos en jurisdicción del Municipio de San Martín, Departamento del Meta”, y ii) Resolución número PS-GJ.1.2.6.17.1442 del 31 de agosto de 2017, “Por medio de la cual se acoge Concepto Técnico No. 3.44.17.354 del 20 de febrero de 2017, que resuelve recurso de reposición interpuesto por METAMBIENTAL S.A.S. identificada con NIT 900.630.756-7 contra la Resolución PS-GJ.1.2.6.16.0966 del 28 de julio de 2016, con la cual se otorgó licencia ambiental para la construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación de residuos o desechos peligrosos en jurisdicción del Municipio de San Martín, Departamento del Meta”.
I. La solicitud de suspensión provisional En el escrito de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los actos acusados en los siguientes términos: “X. MEDIDA CAUTELAR: Con el fin de prevenir los daños futuros irremediables y ante la visible, grosera y notoria irregularidad con la que se sustenta la expedición de los actos administrativos acusados, solicito a los Honorables Magistrados, decretar la suspensión provisional de los mismos”[1].
II. Traslado de la solicitud a las demandadas Por medio de auto calendado el 27 de noviembre de 2019 se corrió traslado a la parte demandada para que se pronunciara sobre la solicitud de suspensión provisional. 2.1. CORMACARENA emitió pronunciamiento solicitando denegar la medida cautelar deprecada por la accionante con fundamento en los siguientes argumentos: Adujo que como consecuencia de la verificación de la viabilidad del proyecto solicitado por la sociedad METAMBIENTAL S.A.S., en virtud del análisis de la documentación aportada y en aplicación del principio de la buena fe que permea las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas, profirió la Resolución número PS-GJ.1.2.6.16.0966 del 28 de julio de 2016, por medio de la cual otorgó licencia ambiental para la construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación de residuos o desechos peligrosos en jurisdicción del Municipio de San Martín, Departamento del Meta, que fue confirmada mediante Resolución nro.
PS-GJ 1.2.6.17.1442 del 31 de agosto de 2017. Sin embargo, señaló que mediante Resolución nro. PS-GJ 1.2.6.19.2865 del 5 de diciembre de 2016, adoptó la medida preventiva de suspensión de la construcción y operaciones de dicho proyecto al recibir una comunicación de la Alcaldía de ese municipio, en la que se le informó que el concepto del uso del suelo que esa entidad allegó en el 2014 se encontraba viciado debido a que no correspondía al texto literal del régimen contemplado en la tabla 4 del artículo 6 del Acuerdo 062 del 2000, debido a que se agregaron palabras que dieron a entender que era posible dar un uso industrial al lugar respecto del cual se solicitó la licencia ambiental..
Dicha situación, adujo, hace que la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas devenga improcedente y por lo tanto deba ser denegada. 2.2. Asimismo, METAMBIENTAL S.A.S., solicitó no acceder a la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados alegando que aquella no cumple con los requisitos establecidos en los artículos 229 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por cuanto no fue sustentada en debida forma.
Ello, en atención a que como consecuencia de la modificación que implicó el inciso segundo del artículo 231 ibídem, la ley y la jurisprudencia ahora exigen, no sólo un simple cotejo entre el acto y la norma cuyo desconocimiento se invoca, sino que la parte demandante sustente específicamente la razón por la cual debe concederse la solicitud de suspensión provisional.
Así, la demanda no está razonablemente fundada en derecho pues a pesar de que en aquella se señalan algunas normas que se consideran vulneradas con ocasión de la expedición de los actos demandados y se hace referencia al principio de precaución, los argumentos que sustentan dichos cargos no obedecen a la realidad debido que tanto ella como CORMACARENA dieron cumplimiento al Decreto 1076 de 2015.
Respecto del principio aludido, puso de presente que el demandante no cumplió ni probó los requisitos determinados para su aplicación por este Despacho en providencia del 25 de enero de 2019, emitida en el proceso nro. 2014-00218. En esa línea, afirmó que pese a que el accionante se encuentra legitimado para presentar el medio de control de nulidad, lo cierto es que aquel no aportó documentos, informaciones, argumentos o justificaciones que, mediante un juicio de ponderación de intereses, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, ni que al no otorgarse se causaría un perjuicio irremediable; pues la licencia ambiental atacada fue otorgada en cumplimiento de la normatividad legal ambiental y, como consecuencia de que CORMACARENA encontró que los posibles impactos generados por la ejecución del proyecto podían ser mitigados en ese mismo periodo.
Sobre el perjuicio irremediable solicitó tener en cuenta que la naturaleza del proceso iniciado es la de realizar un análisis de legalidad del acto demandado, más no determinar si con ellos se generó un posible daño, pues en ese caso sería otra la vía procesal que el accionante debió iniciar. III. Caso concreto 1. Sea lo primero señalar que esta Sección ha sostenido lo siguiente en cuanto a los requisitos para decretar una medida cautelar: “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, ‘cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud’.
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.’ Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”. 2.
Pues bien, el Despacho evidencia que a pesar de que la presente solicitud obra en el cuerpo de la demanda, adolece de la enunciación de las normas cuyo desconocimiento se endilga a las Resoluciones atacadas y no contiene remisión expresa al contenido de la demanda, lo que deriva en que, ante tal omisión tampoco exista explicación alguna que pueda considerarse como concepto de violación, concluyéndose así que no están presentes los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada.
Ello, toda vez que la finalidad pretendida por el accionante, esto es, prevenir los daños futuros irremediables que atribuye a la irregularidad en que se sustentó la expedición de los actos administrativos acusados, como se indicó, no contiene enunciación de normas alegadas como desconocidas ni concepto de violación alguno; requisito, este último, indispensable para el análisis de la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo debido a que, como con aquella se pretende excepcionar tanto el principio de legalidad como el carácter ejecutorio de aquellos, lo mínimo que debe contener una petición de esa naturaleza es la sustentación expresa de las razones jurídicas que llevan a solicitar la suspensión como consecuencia de la confrontación del acto demandado con normas específicas del ordenamiento jurídico. 3.
En esa línea, el Despacho considera pertinente añadir que ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace el actor, que omitió explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello así como sustentar las razones de su dicho.
Así las cosas, resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.
Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.
En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.
Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”[2], que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida.
En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capitulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida, sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los argumentos que utilizó para otros fines procesales.
Finalmente sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia[3] y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto.
A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa.
En ese contexto, no puede tenerse como sustentación de la medida cautelar la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior. Por todo lo dicho, el Despacho confirmará la decisión recurrida toda vez que se ha podido constar que en esos precisos aspectos la actora omitió realizar la fundamentación de la medida cautelar según lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011”. 4.
En consecuencia, habiéndose evidenciado que la solicitud de suspensión provisional impetrada no fue sustentada en debida forma, pues no se identificaron normas superiores que se consideren desconocidas y, por ende, carece de concepto de violación, el Despacho negará la medida cautelar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de las Resoluciones número PS- GJ.1.2.6.16.0966 del 28 de julio de 2016, “Por medio de la cual se acoge el Concepto Técnico No. PM-LA.3.44.16.1352 de fecha 28 de julio de 2016, se resuelve solicitud de licencia ambiental, presentada por METAMBIENTAL S.A.S. identificada con NIT. 900.630.756-7 para la construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación de residuos o desechos peligrosos en jurisdicción del Municipio de San Martín, Departamento del Meta”, y número PS-GJ.1.2.6.17.1442 del 31 de agosto de 2017, “Por medio de la cual se acoge Concepto Técnico No. 3.44.17.354 del 20 de febrero de 2017, que resuelve recurso de reposición interpuesto por METAMBIENTAL S.A.S. identificada con NIT 900.630.756-7 contra la Resolución PS-GJ.1.2.6.16.0966 del 28 de julio de 2016, con la cual se otorgó licencia ambiental para la construcción y operación de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento, recuperación de residuos o desechos peligrosos en jurisdicción del Municipio de San Martín, Departamento del Meta”, de acuerdo a lo enunciado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER a la abogada Maryi Lizeth Lombo Bolívar como apoderada de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena en los términos y para los fines conferidos en el poder obrante a folios 23 vuelto, 24 y 48 del cuaderno de medida cautelar.
TERCERO: RECONOCER a los abogados Iván Andrés Páez Páez, como apoderado principal, y María Paula González Espinel, como apoderada suplente, de la sociedad METAMBIENTAL S.A.S. en los términos y para los fines conferidos en el poder obrante a folios 38 y 39 del cuaderno de medida cautelar. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 6 del Cuaderno de Medida Cautelar. [2] Folio 94 cuaderno principal. [3] En ese sentido el artículo 103 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011 dispone.
“Artículo 103: (…) Quien acuda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este código.”