MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es el oficio mediante la cual se ordena la inscripción de una medida de protección individual sobre predios abandonados a causa de la violencia e ingreso al Registro Único de Predios y Territorios Abandonados / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley 1437, el Despacho considera que el medio de control de nulidad procede contra los actos administrativos de carácter general y, solo en unos casos excepcionales, procede contra actos particulares […].
El Despacho considera que el acto administrativo indicado supra corresponde a un acto de contenido particular por cuanto ordenó la inscripción de una medida de protección en el inmueble “[…] Parcela Núm. 1 […]”, consistente en que se impida cualquier acto de enajenación sobre el mencionado bien y, en ese sentido, el demandante (actual propietario del inmueble) no ha podido efectuar ningún acto de disposición sobre el mismo.
Atendiendo a que el acto acusado es de contenido particular, el Despacho considera que, en el presente asunto, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que no se configura ninguna de las causales de procedencia excepcional del medio de control de nulidad, previstas en el artículo 137 de la Ley 1437, comoquiera que: Con la decisión de declarar la nulidad del acto acusado, se produciría un restablecimiento automático de derechos de carácter subjetivo en favor de la parte demandante, teniendo en cuenta que podría efectuar cualquier acto de disposición respecto del inmueble “[…] Parcela Núm. 1 […]” al no existir ninguna medida de protección que impida ejercer el derecho de dominio sobre el mencionado bien. […] Por lo anteriormente expuesto, este Despacho adecuará el medio de control de nulidad al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
REMISIÓN DEL PROCESO POR COMPETENCIA AL CONSEJO DE ESTADO – De juzgado administrativo por considerar que el asunto trata de la nulidad de un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional / ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORDENA LA INSCRIPCIÓN DE UNA MEDIDA DE PROTECCIÓN INDIVIDUAL SOBRE PREDIOS ABANDONADOS A CAUSA DE LA VIOLENCIA E INGRESO AL REGISTRO ÚNICO DE PREDIOS Y TERRITORIOS ABANDONADOS – Tiene contenido económico cuantificable / COMPETENCIA POR EL FACTOR CUANTÍA – Se determina por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha en la demanda / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos por autoridad del orden nacional con cuantía / DEVOLUCIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE – Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los juzgados administrativos [E]ste Despacho considera que, en el caso sub examine, la demanda adecuada al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene cuantía, en los términos del artículo 157 de la Ley 1437, comoquiera que el acto acusado ordenó la inscripción de una medida de protección sobre el inmueble “[…] Parcela Núm. 1 […]”, por lo tanto, la parte demandante tiene un interés de carácter económico en la nulidad del acto administrativo acusado, comoquiera que se le ha impedido enajenar y disponer del bien, asimismo no ha podido utilizarlo como prenda de garantía para obtener recursos y desarrollar actividades agrícolas en el inmueble; por lo que, la cuantía, en el presente asunto, se puede determinar con base en los impactos económicos que ha ocasionado el acto acusado a la parte demandante.
En ese sentido, este Despacho considera que carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, comoquiera que, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, únicamente cuando carecen de cuantía. En consecuencia, ante la falta de competencia de esta Corporación, se remitirá el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta, para que se pronuncie sobre la admisibilidad de la demanda y la competencia por el factor cuantía, previa verificación de los requisitos legales.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Tercera, de 4 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-26-000-2013-00094-01(47831), C.P. Enrique Gil Botero. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 INCISO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00263-00 Actor: EVARISTO CHACÓN PRADA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL;
INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER (HOY AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS);UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS; SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE CÚCUTA; Y MUNICIPIO DE CÚCUTA – PERSONERÍA MUNICIPAL Referencia: Medio de control de nulidad adecuado al trámite de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre la adecuación del medio de control, la declaratoria de falta de competencia y la remisión del expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a decidir sobre la adecuación del trámite del medio de control, la declaratoria de falta de competencia para conocer de la demanda presentada por el señor Evaristo Chacón Prada contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras) [1]; la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas[2]; la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta; y el Municipio de Cúcuta – Personería Municipal.
I.
ANTECEDENTES 1. El señor Evaristo Chacón Prada, por intermedio de apoderado, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras); la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta; y el Municipio de Cúcuta – Personería Municipal, en ejercicio del medio de control de nulidad[3], para que se declare la nulidad del Oficio núm. 20122112310 de 27 de abril de 2012, sobre la “[…] solicitud de inscripción de la medida de protección individual sobre predios abandonados a causa de la violencia e ingreso al Registro Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA […]”, expedido por el Director Técnico de Ordenamiento Productivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. 2.
La parte demandante solicitó adicionalmente lo siguiente: “[…] Así pues, al declarar la nulidad del acto administrativo oficio 20122112310 del 27 de abril de 2012 […] solicito indicar de forma precisa que la medida cautelar con la especificación “[…] otro: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR – EXPEDIENTE 48199 INCODER – FORMULARIO DE FECHA 10 DE FEBRERO DE 2012.
DE: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER A GRACIELA LEGUIZAMÓN LIZCANO Y GERARDO LIZARAZO VELANDIA […]” registrada en la anotación No. 11 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 260-194034 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta que identifica el predio rural denominado PARCELA 1 ubicado en la Vereda la Llana, Corregimiento de la Silla del Municipio de Tibu, Norte de Santander, queda totalmente nula, impróspera, sin base jurídica y archivada, debido a la declaratoria de nulidad del acto acusado […]”. 3.
El conocimiento del proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta que, mediante el auto proferido el 22 de mayo de 2018[4], declaró la falta de competencia, al considerar que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 149 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[5], el conocimiento del asunto corresponde al Consejo de Estado, en única instancia[6], por tratarse de un proceso de nulidad contra un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. II.
CONSIDERACIONES 4. El Despacho desarrollará la parte considerativa de la presente providencia en las siguientes dos partes: i) adecuación del medio de control; y ii) declaratoria de falta de competencia y remisión del expediente, como a continuación pasa a desarrollarse. Adecuación del trámite del medio de control 5. Vistos: i) el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; ii) el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) el artículo 171 inciso 1 de la Ley 1437, sobre la adecuación del trámite del medio de control. 6.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley 1437, el Despacho considera que el medio de control de nulidad procede contra los actos administrativos de carácter general y, solo en unos casos excepcionales, procede contra actos particulares, en los siguientes términos: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. […] Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]”. (Resalta fuera del texto original) 7. El Despacho, en el caso sub examine, advierte que la parte demandante pretende la declaratoria de nulidad del Oficio núm. 20122112310 de 27 de abril de 2012, por medio del cual el Director Técnico de Ordenamiento Productivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural[7] ordenó a la Registradora de Instrumentos Públicos de Cúcuta (Norte de Santander) la inscripción de la medida de protección individual sobre el inmueble denominado “[…] Parcela Núm. 1 […]” y, en consecuencia, impida cualquier acción de enajenación sobre el mencionado bien, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 19[8] de la Ley 387 de 18 de julio de 1997[9] y en los Decretos Reglamentarios núms. 2007 de 24 de septiembre de 2001 y 250 de 7 de febrero de 2005[10]. 8.
El Despacho considera que el acto administrativo indicado supra corresponde a un acto de contenido particular por cuanto ordenó la inscripción de una medida de protección en el inmueble “[…] Parcela Núm. 1 […]”, consistente en que se impida cualquier acto de enajenación sobre el mencionado bien y, en ese sentido, el demandante (actual propietario del inmueble) no ha podido efectuar ningún acto de disposición sobre el mismo. 9.
Atendiendo a que el acto acusado es de contenido particular, el Despacho considera que, en el presente asunto, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que no se configura ninguna de las causales de procedencia excepcional del medio de control de nulidad, previstas en el artículo 137 de la Ley 1437, comoquiera que: 9.1.
Con la decisión de declarar la nulidad del acto acusado, se produciría un restablecimiento automático de derechos de carácter subjetivo en favor de la parte demandante, teniendo en cuenta que podría efectuar cualquier acto de disposición respecto del inmueble “[…] Parcela Núm. 1 […]” al no existir ninguna medida de protección que impida ejercer el derecho de dominio sobre el mencionado bien. 9.2.
No se trata de recuperar bienes de uso público. 9.3. La parte demandante no expuso los motivos por los cuales considera que los actos acusados afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 9.4. La ley no establece de forma expresa la posibilidad de controvertir los actos acusados a través del medio de control de nulidad. 10.
Visto el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 que dispone “[…] si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]”; por lo que este Despacho considera que, en el presente asunto, se persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo en favor de la parte demandante; razón por la cual, de conformidad con lo establecido en la norma citada supra, el presente asunto debe tramitarse conforme a las reglas establecidas en el artículo 138 de la Ley 1437, es decir, las previstas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 11.
Por lo anteriormente expuesto, este Despacho adecuará el medio de control de nulidad al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y ordenará a la Secretaría de la Sección que proceda a corregir la carátula del expediente de la referencia y la información que sobre este proceso se encuentre en el Sistema de Información Judicial Colombiano. Sobre la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del proceso de la referencia y la remisión del expediente 12.
Vistos: i) el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y ii) el artículo 157 de la Ley 1437, sobre la competencia por razón de la cuantía, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 157.
Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.
En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. […] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. […]” (Destacado del Despacho). 13.
Esta Corporación[11] ha precisado que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, se caracterizan porque son “[…] escenarios en los que el restablecimiento del derecho consiste en la restitución de un interés legítimo que no puede ser cuantificado o tasado en términos económicos, pues se trata de la protección de una expectativa que tiene el particular frente al Estado […].” 14.
Conforme a lo anterior, este Despacho considera que, en el caso sub examine, la demanda adecuada al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene cuantía, en los términos del artículo 157 de la Ley 1437, comoquiera que el acto acusado ordenó la inscripción de una medida de protección sobre el inmueble “[…] Parcela Núm. 1 […]”, por lo tanto, la parte demandante tiene un interés de carácter económico en la nulidad del acto administrativo acusado, comoquiera que se le ha impedido enajenar y disponer del bien, asimismo no ha podido utilizarlo como prenda de garantía para obtener recursos y desarrollar actividades agrícolas en el inmueble; por lo que, la cuantía, en el presente asunto, se puede determinar con base en los impactos económicos que ha ocasionado el acto acusado a la parte demandante. 15.
En ese sentido, este Despacho considera que carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, comoquiera que, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, únicamente cuando carecen de cuantía. 16.
En consecuencia, ante la falta de competencia de esta Corporación, se remitirá el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta, para que se pronuncie sobre la admisibilidad de la demanda y la competencia por el factor cuantía, previa verificación de los requisitos legales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: ADECUAR el trámite del medio de control de nulidad presentado por el señor Evaristo Chacón Prado en la demanda presentada contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras); la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta; y el Municipio de Cúcuta – Personería Municipal., al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección que corrija la carátula del expediente de la referencia y la información que sobre este proceso se encuentre en el Sistema de Información Judicial Colombiano.
TERCERO: DECLARAR que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Por Secretaría de la Sección, REMITIR el proceso identificado con núm. único de radicación 110010324000 2018 00263 00 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cúcuta, para que se pronuncie sobre la admisibilidad de la demanda y la competencia por el factor cuantía, previa verificación de los requisitos legales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Mediante el Decreto núm. 2363 de 7 de diciembre de 2015, “[…] Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura […]”, se creó la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, que asumió las competencias que le habían sido asignadas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. [2] El artículo 103 de la Ley 1448 de 10 de junio de 2011, “[…] Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones […]” estableció la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas como una entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente. [3] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [4] Cfr. folios 136 -137 del expediente. [5] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” […]. [6] Cfr. Folio 48 del expediente [7] La solicitud de inscripción de medida de protección se realizó en atención a la petición presentada por el señor Gerardo Lizarazo Velandia quien afirmó que fue despojado del inmueble denominado “[…] Parcela Núm. 1 […]” [8] “[…] Artículo 19.- De las instituciones.
Las instituciones comprometidas en la Atención Integral a la Población Desplazada, con su planta de personal y estructura administrativa, deberán adoptar a nivel interno las directrices que les permitan prestar en forma eficaz y oportuna la atención a la población desplazada, dentro del esquema de coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
Las instituciones con responsabilidad en la Atención Integral de la Población Desplazada deberán adoptar, entre otras, las siguientes medidas: El Instituto Colombiano para la Reforma Agraria, Incora, adoptará programas y procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación, de tierras, en las zonas de expulsión y de recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, así como líneas especiales de crédito, dado prelación a la población desplazada.
El Incora llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de título de propiedad de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos […]” Resalta el Despacho [9] “[…] por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia […]” [10] [11] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, providencia de 4 de marzo de 2014, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, número único de radicación: 11001-03-26-000-2013-00094-01(47831).