Providencia — Consejo de Estado

ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que crea, modifica o extingue una situación jurídica / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo son las resoluciones mediante las cuales se declaró responsable a la parte demandante de la comisión de infracciones de transporte / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho El Despacho adecuará el medio de control, específicamente, respecto de las pretensiones relacionadas con las resoluciones: i) 056121 de 30 de octubre de 2017, ii) 14655 de 2 de abril de 2018, y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018, al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que son actos administrativos de contenido particular y de la revisión de la demanda se desprende que: a) con la declaratoria de nulidad de los referidos actos administrativos se produciría un restablecimiento automático del derecho para la parte demandante, debido a que no tendría que pagar las sanciones pecuniarias impuestas por la Superintendencia de Puertos y Transporte (hoy Superintendencia de Transporte); b) no se trata de recuperar bienes de uso público; c) la parte demandante no expuso los motivos por los cuales considera que los actos acusados afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y d) la ley no establece expresamente una excepción frente a estos casos en particular.

ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE – Lo son los informes de infracciones de transporte, las resoluciones de apertura de investigación administrativa y la resolución por medio de la cual se rechazó por extemporáneos unos recursos de reposición y, en subsidio, de apelación / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial [C]onforme al contenido de la demanda y sus anexos, respecto de los actos acusados, el Despacho concluye lo siguiente: […] Los informes de infracciones de transporte números: i) 289590 de 28 de octubre de 2015, ii) 287772 de 8 de febrero de 2016, iii) 239499 de 11 de abril de 2016, iv) 286504 de 5 de septiembre de 2014, y v) 286254 de 14 de junio de 2015, son actos de trámite no susceptibles de control judicial.

Las resoluciones de apertura de investigación administrativa números: i) 36799 de 2 de agosto de 2016, ii) 57945 de 25 de octubre de 2016, iii) 30059 de 13 de julio de 2016, iv) 24472 de 28 de junio de 2016, y v) 49591 de 21 de septiembre de 2016, son actos de trámite no susceptibles de control judicial. INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se adecúen las pretensiones de la demanda, se individualicen los actos acusados, se aporte copia de la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, se acredite el agotamiento de los recursos obligatorios ante la administración, se aporte constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, se informe la dirección para efecto de notificación judicial de la parte demandada y se aporten las copias del escrito de subsanación de la demanda Vistos: i) los artículos 161 a 164 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, sobre los requisitos de procedibilidad y admisibilidad de la demanda; ii) el artículo 166, sobre los anexos de la demanda y; iii) el artículo 170 de la Ley 1437, sobre inadmisión de la demanda. […] Atendiendo a que los informes de infracciones de transporte […] y la Resolución núm. 71742 de 22 de diciembre de 2017, no son actos administrativos definitivos y, por ende, no son susceptibles de control judicial, este Despacho procederá a requerir a la parte demandante para que: ADECÚE las pretensiones de la demanda, […].

INDIVIDUALICE con precisión los actos administrativos acusados […]. Considerando que, específicamente, respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de nulidad de las resoluciones […], mediante las cuales se fallaron las investigaciones administrativas contra la parte demandante, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, este Despacho requerirá a la parte demandante para que: ADECÚE las pretensiones de la demanda […].

APORTE copia de la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, […]. ACREDITE el agotamiento de los recursos que de acuerdo a la ley fueren obligatorios, […]. APORTE la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, […]. INFORME la dirección física y/o electrónica para efectos de notificaciones judiciales del Ministro de Transporte y del Superintendente de Transporte, […].

APORTE las respectivas copias del escrito por medio del cual se corrige la demanda en los defectos advertidos […]. ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE – No es susceptible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Cuando impide continuar con la actuación administrativa / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]sta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa, […]. [E]ste Despacho considera que: i) los actos de trámite son aquellas decisiones expedidas por la administración que tienen como finalidad impulsar las actuaciones, por lo que no son susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ii) los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que, son susceptibles de control judicial.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera y Cuarta, de 30 de mayo de 2019, Radicación 76001-23-33-002-2016-00839-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; 11 de febrero de 2014, Radicación 25000-23-27- 000-2007-00120-02(18456), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 170 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 INCISO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00234-00 Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Referencia: Medio de control de nulidad adecuado al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre la admisibilidad de la demanda y el reconocimiento de personería a la apoderada de la parte demandante AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a decidir sobre la admisibilidad de la demanda presentada por la Cooperativa de Transportadores del Retén contra la Nación – Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte, (hoy Superintendencia de Transporte[1]); y el reconocimiento de personería a la apoderada de la parte demandante.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. La Cooperativa de Transportadores del Retén, mediante apoderada, presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte (hoy Superintendencia de Transporte), en ejercicio del medio de control de nulidad[2], para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 10800 de 12 de diciembre de 2003, “[…] Por la cual se reglamenta el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto No. 3366 del 21 de noviembre de 2003 […]”, expedida por el Ministro de Transporte. 2.

La parte demandante solicitó, adicionalmente, que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: “[…] Que como consecuencia de la nulidad de la Resolución 10800 del 2003 se declare la nulidad de todos los documentos denominados Orden de Comparendo Nacional de Infracciones de Transporte o Informe Único de Infracciones de Transporte, que fueron impuestos por diferentes funcionarios con base en el formato establecido en la Resolución 10800, y que sirvieron de base para que la superintendencia iniciara investigaciones administrativas en contra de la empresa que represento, los cuales se relacionan a continuación: |RESOLUCIÓN |FECHA | |RESOLUCIÓN |FECHA | |36799 |02 de agosto | |49591 |21 sep. 2016| | |2016 | | | | |056121 |30 oct. 2017 | |71742 |22 dic. 2017| |57945 |25 octubre 2016| |30059 |13 julio | | | | | |2016 | |14655 |02 abril 2018 | | | | |10526 |05 marzo 2018 | | | | |24472 |28 junio 2016 | | | | 2.2 “[…] de todos los documentos denominados Orden de Comparendo Nacional de Infracciones de Transporte o Informe Único de Infracciones de Transporte, que fueron impuestos por diferentes funcionarios con base en el formato establecido en la Resolución 10800, y que servirán de base para que la superintendencia inicie investigaciones administrativas en contra de la empresa que represento, y que se encuentran en la página de esta entidad.

Posteriormente, analizará el caso concreto respecto de los siguientes aspectos: i) clasificación de los actos administrativos acusados en el presente asunto; ii) adecuación del medio de control de nulidad al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) inadmisión de la demanda. Sobre el medio de control de nulidad 4.

Visto el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]” (Resalta el Despacho). 5.

De conformidad con la norma citada supra, el Despacho considera que el medio de control de nulidad procede contra actos de contenido general con el propósito de tutelar el orden jurídico, por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho subjetivo; excepcionalmente, también procede contra actos particulares cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; o iv) la ley lo señale expresamente.

Sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 6. Visto el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]”. 7.

De conformidad con la norma citada supra, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por los efectos directos de un acto administrativo que se considera ilegal; procede contra actos de carácter particular y general, siempre que el restablecimiento del derecho que se invoque, sea la consecuencia directa e inmediata del acto administrativo que se acusa.

Clasificación de los actos administrativos en definitivos y de trámite 8. Este Despacho observa que, conforme al contenido de la demanda y sus anexos, en el caso sub examine se pretende la declaración de nulidad de varios actos administrativos de carácter particular, por lo que es pertinente realizar un análisis respecto de la clasificación de los actos administrativos definitivos y de trámite, con el objeto de determinar si son o no susceptibles de control judicial.

Marco jurídico sobre los actos definitivos y de trámite y desarrollos jurisprudenciales 9. Visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo, en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 10.

Por su parte, los actos de trámite son aquellos por medio de los cuales la administración inicia o impulsa los procesos administrativos para, posteriormente, expedir el acto administrativo definitivo; se caracterizan porque carecen de capacidad decisoria para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, por consiguiente, se establecen como actuaciones de la administración que preceden y sirven como instrumento para la formación de la decisión administrativa que se consignará ulteriormente en el acto definitivo. 11.

Sobre el particular, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa, por las siguientes razones[3]: “[…] En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma. […].

En providencia fechada el 11 de mayo de 2017, esta Sala sostuvo lo siguiente: “Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. […]” (Resalta el Despacho). 12.

De conformidad con las normas y los desarrollos jurisprudenciales citados supra este Despacho considera que: i) los actos de trámite son aquellas decisiones expedidas por la administración que tienen como finalidad impulsar las actuaciones, por lo que no son susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que, son susceptibles de control judicial.

Análisis del caso en concreto 13. Este Despacho observa que, conforme al contenido de la demanda y sus anexos, en el presente asunto se pretende la declaración de nulidad varios actos administrativos que se pueden clasificar en: i) acto administrativo acusado de contenido general; y ii) actos administrativos acusados de contenido particular; adicionalmente, estos últimos se pueden clasificar en: a) actos de trámite no susceptibles de control judicial; y b) actos definitivos susceptibles de control judicial, en los siguientes términos: Acto administrativo acusado de contenido general 14.

La Resolución núm. 10800 de 12 de diciembre de 2003, “[…] Por la cual se reglamenta el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto No. 3366 del 21 de noviembre de 2003 […]”, expedida por el Ministro de Transporte, corresponde a un acto administrativo de carácter general, por cuanto reglamenta de manera impersonal y abstracta el artículo 54[4] del Decreto núm. 3366 de 21 de noviembre de 2013[5], por consiguiente, el Despacho considera que su legalidad puede ser controvertida por el medio de control de nulidad, conforme con lo establecido en el artículo 137 de la Ley 1437.

Actos administrativos acusados de contenido particular 15. Los demás actos administrativos acusados son de carácter particular y concreto, por cuanto fueron expedidos dentro de unas investigaciones administrativas adelantadas contra la Cooperativa de Transportadores del Retén, de manera que sus efectos se produjeron, específicamente, respecto de dicha sociedad.

Actos de trámite no susceptibles de control judicial 16. El Despacho considera que los actos acusados relacionados con: i) informes de infracciones de transporte; ii) resoluciones de apertura de investigación administrativa; y iii) resolución que rechazó por extemporáneos unos recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, son actos de trámite no susceptibles de control judicial, por las razones que a continuación se exponen: 16.1.

Informes de infracciones de transporte. La parte demandante pretende la declaración de nulidad de los informes de infracciones de transporte números: i) 289590 de 28 de octubre de 2015[6], ii) 287772 de 8 de febrero de 2016[7], iii) 239499 de 11 de abril de 2016[8], iv) 286504 de 5 de septiembre de 2014[9], y v) 286254 de 14 de junio de 2015[10]. 16.1.1.

Respecto de los informes de infracciones de transporte, el artículo 54 del Decreto núm. 3366 de 21 de noviembre de 2003[11] establece que: “[…] Los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte. El informe de esta autoridad se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente […]” (Resalta el Despacho). 16.1.2.

En el presente asunto, el Despacho observa que, los informes de infracciones de transporte números 289590 de 28 de octubre de 2015, 287772 de 8 de febrero de 2016, 239499 de 11 de abril de 2016, 286504 de 5 de septiembre de 2014 y 286254 de 14 de junio de 2015, se limitan a indicar los datos del conductor, del vehículo y de la empresa responsable del servicio, así como el código, la fecha y hora de la presunta infracción. 16.1.3.

De conformidad con lo anterior, el Despacho considera que los informes de infracciones de transporte son actos de trámite comoquiera que se limitan a informar unos hechos con el propósito de iniciar e impulsar una investigación administrativa, sin que de ninguna manera pongan fin a la actuación administrativa o definan la responsabilidad del investigado, es decir, que estos carecen de carácter decisorio en la medida en que no crean, modifican, extinguen o definen alguna situación jurídica, sino que simplemente sirven como un instrumento para la formación del acto administrativo definitivo que se expedirá ulteriormente; razones por las cuales no son susceptibles de control judicial. 16.2.

Resoluciones de apertura de investigación administrativa. En cuanto a las resoluciones números: i) 36799 de 2 de agosto de 2016[12], ii) 57945 de 25 de octubre de 2016[13], iii) 30059 de 13 de julio de 2016[14], iv) 24472 de 28 de junio de 2016[15], y v) 49591 de 21 de septiembre de 2016[16], el Despacho evidencia que estos actos tienen por objeto abrir unas investigaciones administrativas contra la empresa de servicio público de transporte Cooperativa de Transportadores del Retén. 16.2.1.

Respecto de estas resoluciones acusadas, el Despacho considera que, al igual que los informes de infracciones de transporte, son actos de trámite no susceptibles de control judicial, en razón a que dieron inicio a las investigaciones administrativas por la presunta comisión de infracciones a las normas de tránsito, pero no concluyeron la actuación administrativa ni tampoco definieron la responsabilidad de la investigada, en consecuencia, están excluidas del control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 16.3.

Acto administrativo que rechazó por extemporáneos unos recursos de reposición y en subsidio de apelación. El Despacho observa que, en relación con la Resolución núm. 71742 de 22 de diciembre de 2017[17], la Superintendencia de Puertos y Transporte (hoy Superintendencia de Transporte) no analizó el fondo del asunto sino que se limitó a rechazar por extemporáneos los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, presentados por la Cooperativa de Transportadores del Retén, contra la Resolución núm. 48407 de 28 de septiembre de 2017, mediante la cual se le impuso una sanción pecuniaria. 16.3.1 Respecto de la naturaleza jurídica de los actos administrativos mediante los cuales la administración rechaza un recurso, esta Corporación ha precisado que: “[…] el acto mediante el cual la Administración, luego de examinar los requisitos de forma y de fondo para la tramitación de un recurso en la vía gubernativa, decide rechazarlo porque falta alguno de dichos requisitos, no es un acto definitivo.

Ese es un acto de trámite, ya que se limita a disponer que el recurso interpuesto por el administrado no puede ser estudiado de fondo. Como no se trata de un acto definitivo, no es susceptible de demanda ante la jurisdicción. De hecho, en ese caso ya hay un acto definitivo, que es el que se pretendía impugnar mediante el recurso y que ahora se intentará demandar ante los tribunales […].

La decisión de rechazar el recurso no es un acto administrativo propiamente dicho, es un acto de trámite, de procedimiento, pero que se dicta luego de proferido el real acto administrativo. Si el recurso es decidido por la Administración, significa que el acto definitivo podría estar contenido tanto en el acto inicial como en el que resuelve el recurso.

De hecho, si la Administración revoca el acto inicial, queda como definitivo el acto de revocación. Si el acto mediante el cual la Administración rechaza un recurso incoado contra la decisión definitiva resulta ilegal, la consecuencia es que el juez tenga por agotada en debida forma la vía gubernativa y que, por ende, pueda el particular afectado acudir a la vía jurisdiccional para que se resuelvan las pretensiones impugnatorias que tenga en contra del acto definitivo. […] Por todo lo anterior, la Sala considera que, cuando en la demanda se plantea como parte de la discusión la posible ilegalidad del acto que rechazó el recurso en la vía gubernativa, ese tema puede ser analizado y resuelto en la sentencia, pero solo con el propósito de establecer el cumplimiento de uno de los presupuestos procesales de la acción, el llamado agotamiento de la vía gubernativa.

Así las cosas, si del análisis se concluye que la vía gubernativa se agotó en regular forma, se abre para el juez la posibilidad de entrar al estudio de fondo de los cargos de nulidad. (En el nuevo procedimiento se supone que este punto debe resolverse en la audiencia inicial, que sirve para resolver las excepciones previas). No hay razón alguna que justifique la anulación del acto que rechazó el recurso, […].

No se entablan procesos contencioso administrativos para tener “derecho a la apelación en sede administrativa”. […] La nulidad del acto que rechazó el recurso implicaría el mero y absurdo derecho procesal y precario a que se tramite la apelación, lo que no es objeto de la jurisdicción, puesto que la jurisdicción lo que juzga son los actos que crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas materiales que reclamó en su momento la parte actora […]”[18] (Destacado por el Despacho). 16.3.2 Atendiendo a que la parte demandada, mediante la Resolución núm. 71742 de 22 de diciembre de 2017[19], rechazó por extemporáneos unos recursos de reposición y, en subsidio, de apelación y, por tanto, se abstuvo de resolverlos de fondo, este Despacho considera que: i) no es un acto administrativo definitivo, sino de trámite; ii) no es susceptible de control judicial; y iii) la oportunidad o no de los recursos, es un aspecto que solo resulta relevante para determinar si la parte demandante cumplió con el requisito previo establecido en el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437, consistente en haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

Actos definitivos susceptibles de control judicial 17. Resoluciones mediante las cuales se fallaron las investigaciones administrativas. En cuanto a la naturaleza jurídica de las resoluciones números: i) 056121 de 30 de octubre de 2017[20], ii) 14655 de 2 de abril de 2018[21], y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018[22], por medio de las cuales se declaró responsable a la Cooperativa de Transportadores del Retén por la comisión de infracciones de transporte y se le impusieron unas sanciones pecuniarias, el Despacho considera que son actos administrativos definitivos, por tratarse de las decisiones que resolvieron sobre el fondo del asunto y determinaron la responsabilidad de la mencionada empresa de transporte, por consiguiente, se concluye que estos actos sí son objeto de control judicial. 18.

No obstante lo anterior, el Despacho considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente para analizar la legalidad de estos actos administrativos definitivos de carácter particular, por las siguientes razones: Adecuación del trámite del medio de control 19. Vistos: i) el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; ii) el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) el inciso 1° del artículo 171 de la Ley 1437, sobre la adecuación del trámite del medio de control. 20.

Atendiendo a que, en el caso sub examine, de conformidad con el contenido de la demanda y sus anexos, la Cooperativa de Transportadores del Retén presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Transporte y Superintendencia de Puertos y Transporte (hoy Superintendencia de Transporte[23]), en ejercicio del medio de control de nulidad, para que se declare la nulidad, entre otras, de las resoluciones: i) 056121 de 30 de octubre de 2017, ii) 14655 de 2 de abril de 2018, y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018; las cuales constituyen actos administrativos de carácter particular y concreto, en la medida que por medio de estas se declaró responsable a la Cooperativa de Transportadores del Retén por la comisión de infracciones de transporte y se le impusieron unas sanciones pecuniarias. 21.

El Despacho adecuará el medio de control, específicamente, respecto de las pretensiones relacionadas con las resoluciones: i) 056121 de 30 de octubre de 2017, ii) 14655 de 2 de abril de 2018, y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018, al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que son actos administrativos de contenido particular y de la revisión de la demanda se desprende que: a) con la declaratoria de nulidad de los referidos actos administrativos se produciría un restablecimiento automático del derecho para la parte demandante, debido a que no tendría que pagar las sanciones pecuniarias impuestas por la Superintendencia de Puertos y Transporte (hoy Superintendencia de Transporte); b) no se trata de recuperar bienes de uso público; c) la parte demandante no expuso los motivos por los cuales considera que los actos acusados afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y d) la ley no establece expresamente una excepción frente a estos casos en particular.

Conclusiones 22. En suma, conforme al contenido de la demanda y sus anexos, respecto de los actos acusados, el Despacho concluye lo siguiente: 22.1. La Resolución núm. 10800 de 12 de diciembre de 2003 es un acto de carácter general, cuya legalidad se puede analizar por el medio de control de nulidad. 22.2. Los informes de infracciones de transporte números: i) 289590 de 28 de octubre de 2015, ii) 287772 de 8 de febrero de 2016, iii) 239499 de 11 de abril de 2016, iv) 286504 de 5 de septiembre de 2014, y v) 286254 de 14 de junio de 2015, son actos de trámite no susceptibles de control judicial. 22.3.

Las resoluciones números: i) 056121 de 30 de octubre de 2017, ii) 14655 de 2 de abril de 2018, y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018, que declararon responsable a la parte demandante de la comisión de infracciones de transporte, son actos administrativos definitivos de carácter particular susceptibles de control judicial, pero por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, se dispondrá la respectiva adecuación del medio de control frente a las pretensiones relacionadas con estos específicos actos administrativos.

La inadmisión de la demanda 23. Vistos: i) los artículos 161 a 164[24] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[25], sobre los requisitos de procedibilidad y admisibilidad de la demanda; ii) el artículo 166, sobre los anexos de la demanda y; iii) el artículo 170 de la Ley 1437, sobre inadmisión de la demanda. 24. Este Despacho procede a verificar si la demanda que presentó la Cooperativa de Transportadores del Retén contra la Nación – Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte (hoy Superintendencia de Transporte), cumple con los requisitos para ser admitida o si, por el contrario, deberá ser inadmitida para que sea corregida dentro del término de ley.

Defectos y término para corregir 25. Atendiendo a que los informes de infracciones de transporte números: i) 289590 de 28 de octubre de 2015, ii) 287772 de 8 de febrero de 2016, iii) 239499 de 11 de abril de 2016, iv) 286504 de 5 de septiembre de 2014, y v) 286254 de 14 de junio de 2015; las resoluciones de apertura de investigación administrativa números: i) 36799 de 2 de agosto de 2016, ii) 57945 de 25 de octubre de 2016, iii) 30059 de 13 de julio de 2016, iv) 24472 de 28 de junio de 2016, y v) 49591 de 21 de septiembre de 2016; y la Resolución núm. 71742 de 22 de diciembre de 2017, no son actos administrativos definitivos y, por ende, no son susceptibles de control judicial, este Despacho procederá a requerir a la parte demandante para que: 25.1.

ADECÚE las pretensiones de la demanda, conforme lo establece el numeral 2 del artículo 162 de la Ley 1437. 25.2. INDIVIDUALICE con precisión los actos administrativos acusados de conformidad con el artículo 163 de la Ley 1437. 26. Considerando que, específicamente, respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de nulidad de las resoluciones números: i) 056121 de 30 de octubre de 2017, ii) 14655 de 2 de abril de 2018, y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018, mediante las cuales se fallaron las investigaciones administrativas contra la parte demandante, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, este Despacho requerirá a la parte demandante para que: 26.1 ADECÚE las pretensiones de la demanda relacionadas con la declaratoria de nulidad de las resoluciones: i) 056121 de 30 de octubre de 2017, ii) 14655 de 2 de abril de 2018, y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 162 de la Ley 1437. 27.

Respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de nulidad de las resoluciones números: i) 056121 de 30 de octubre de 2017, ii) 14655 de 2 de abril de 2018, y iii) 10526 de 5 de marzo de 2018, de la revisión de los anexos de la demanda, se advierte que: a) la parte demandante no aportó copia de la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso, de los actos administrativos acusados; b) no acreditó haber ejercido los recursos que de acuerdo a la ley fueren obligatorios; y c) no acreditó el agotamiento del requisito previo de la conciliación extrajudicial, por lo que este Despacho procederá a requerir a la parte demandante para que: 27.1.

APORTE copia de la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso, de las resoluciones números 056121 de 30 de octubre de 2017, 14655 de 2 de abril de 2018 y 10526 de 5 de marzo de 2018, de conformidad con el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437. 27.2. ACREDITE el agotamiento de los recursos que de acuerdo a la ley fueren obligatorios, de conformidad con el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437. 27.3.

APORTE la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, de conformidad con el numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1437. 28. De la revisión de la demanda y sus anexos, se observa que la parte demandante no informó la dirección física y/o electrónica para efectos de notificaciones judiciales del Ministro del Transporte y del Superintendente de Transporte; por lo que este Despacho procederá a requerir a la parte demandante para que: 28.1.

INFORME la dirección física y/o electrónica para efectos de notificaciones judiciales del Ministro de Transporte y del Superintendente de Transporte, de conformidad con el numeral 7 del artículo 162 ibídem. 29. La parte demandante debe presentar el escrito corrigiendo los defectos advertidos en los numerales 25.1, 25.2, 26.1, y 28.1; y los documentos requeridos en los numerales 27.1, 27.2 y 27.3, de la presente providencia; así como aportar las copias de la demanda y sus anexos para realizar las notificaciones; por lo que este Despacho procederá a requerir a la parte demandante para que: 29.1.

APORTE las respectivas copias del escrito por medio del cual se corrige la demanda en los defectos advertidos en los numerales 25.1, 25.2, 26.1, y 28.1; y los documentos requeridos en los numerales 27.1, 27.2 y 27.3 de la presente providencia, así como las copias de la demanda y sus anexos, para realizar las notificaciones al Ministro de Transporte, al Superintendente de Transporte, al Ministerio Público y al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con el numeral 5 del artículo 166 de la Ley 1437. 30.

Por las consideraciones expuestas en este auto, se inadmitirá la demanda y se concederá a la parte demandante un plazo de diez (10) días para que la corrija en los defectos señalados en la parte motiva de este auto, so pena de rechazo de la misma, conforme lo previsto en el artículo 170 de la Ley 1437. Sobre el reconocimiento de personería 31.

Visto el artículo 74[26] y siguientes de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[27], sobre los poderes. 32. Atendiendo a que la abogada Isabela Luhan Torregroza, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 37.753.647 y con la tarjeta profesional de abogada núm. 175.262, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder para actuar en calidad de apoderada de la Cooperativa de Transportadores del Retén y considerando que el poder cumple con los requisitos de ley, este Despacho le reconocerá la respectiva personería. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: ADECUAR el trámite del medio de control de nulidad presentado por la Cooperativa de Transportadores del Retén contra la Nación – Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte, al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, específicamente respecto de las pretensiones relacionadas con la declaración de nulidad de las resoluciones números 056121 de 30 de octubre de 2017, 14655 de 2 de abril de 2018 y 10526 de 5 de marzo de 2018.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda presentada por la Cooperativa de Transportadores del Retén, para que sea corregida en los defectos señalados en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONCEDER a la parte demandante un plazo de diez (10) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, para que corrija la demanda, so pena de rechazo de la misma, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Isabela Luhan Torregroza, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 37.753.647 y con la tarjeta profesional de abogada núm. 175.262, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en calidad de apoderada de la la Cooperativa de Transportadores del Retén en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 2 del cuaderno núm. 1 del expediente.

QUINTO: Cumplido lo anterior, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Mediante el Decreto núm. 2409 de 24 de diciembre de 2018, “[…] por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones […]”, pasó a denominarse Superintendencia de Transporte, y su naturaleza jurídica es la de “[…] un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte […]”. [2] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001-23-33-002-2016-00839-01. [4] “Artículo 54.

Informe de infracciones de transporte. Los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte. El informe de esta autoridad se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente”. [5] “Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos”. [6] Cfr. Folio 13. [7] Cfr. Folio 26. [8] Cfr. Folio 50. [9] Cfr. Folio 40. [10] Cfr. Folio 44. [11] "[…] Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos […]". [12] “[…] Por la cual se abre investigación administrativa a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN, identificada con N.I.T 819002727-6 […]”, expedida por el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Automotor. [13] “[…] Por la cual se abre investigación administrativa a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN, identificada con N.I.T 819002727-6 […]” [14] “[…] Por la cual se abre investigación administrativa a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN-COOTRAR, identificada con N.I.T 819002727-6 […]” [15] “[…] Por la cual se abre investigación administrativa a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN-COOTRAR, identificada con N.I.T 819002727-6 […]” [16] “[…] Por la cual se abre investigación administrativa a la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN, identificada con N.I.T 819002727-6 […]” [17] “[…] Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES EL RETÉN […]” [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, auto de 11 de febrero de 2014, número único de radicación: 25000-23-27-000-2007-00120-02(18456). [19] “[…] Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES EL RETÉN […]” [20] “[…] por la cual se falla la investigación administrativa iniciada mediante Resolución No. 36799 del 02 de agosto de 2016 contra la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN identificada con el N.I.T 819.002.727-6 […]”. [21] “[…] Por la cual se falla la investigación administrativa iniciada mediante Resolución No. 57945 del 25 de octubre de 2016 contra la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor especial COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL RETÉN identificada con el N.I.T 819.002.727-6 […]”. [22] “[…] Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución no. 0059923 de fecha 14 de marzo de 2017, por medio de la cual se sancionó a la empresa de servicio público de transporte terrestre automotor especial Cooperativa de Transportadores del Retén – Cootrar identificada con N.I.T 819.002.727-6 […]” expedida por el Superintendente de Puertos y Transporte. [23] Mediante Decreto núm. 2409 de 24 de diciembre de 2018, “[…] por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones […]”, pasó a denominarse Superintendencia de Transporte, y su naturaleza jurídica es la de “[…] un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte […]”. [24] Sobre requisitos previos para demandar, contenido de la demanda, individualización de las pretensiones y la oportunidad para presentar la demanda. [25] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [26] “[…] Artículo 74.

Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento.

El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. Las sustituciones de poder se presumen auténticas. Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251.

Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorga hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante, se tendrán por establecidas estas circunstancias. De la misma manera se procederá cuando quien confiera el poder sea apoderado de una persona.

Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital. Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio. […]”. [27] “[…] Por medio del cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”.