SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se fijan los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de Corpocaldas / FAJAS O FRANJAS PARALELAS A LOS CAUCES PERMANENTES DE AGUA – Pueden oscilar entre cero 0 y treinta 30 metros / FAJAS O FRANJAS PARALELAS A LOS CAUCES PERMANENTES DE AGUA – Metodología para su demarcación cumple con los parámetros de espacio público a que alude el Código Nacional de Recursos Ambientales / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega porque el acto acusado no ha establecido franjas forestales inferiores a las previstas en el ordenamiento jurídico La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales considera que la Resolución 077 es violatoria del literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, en razón a que “la faja paralela de hasta 30 metros de ancho, a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, constituyen bienes públicos” y, en tal sentido, “no le era dable a CORPOCALDAS (…) disminuir éstas áreas, cuando el Decreto nacional en ningún momento hizo tal distinción, pues siempre señaló que la franja debía ser no inferior a treinta (30) y cien (100) metros a cada lado, en tratándose de ríos o nacimientos de agua”.

Pues bien, de conformidad con el marco normativo previamente esbozado, el Despacho encuentra que dicho argumento no cuenta con vocación de prosperidad, dado que: i) la figura de protección contemplada en el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 puede oscilar entre los 0 y 30 metros; y, además, ii) la autoridad ambiental demandada explicó en la contestación a la solicitud de suspensión provisional que realizó diversos estudios técnicos con miras a señalar los criterios de protección hídrica del espacio público objeto de debate, dentro de las fronteras contempladas en el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, en su zona jurisdiccional […] razón por la cual el Despacho no comparte el juicio de reproche sostenido por la parte actora, según el cual “todo espacio de terreno ubicado dentro de los treinta (30) metros de ancho a cada lado de las quebradas, o 100 metros en los nacimientos, ostentan la calidad de bienes de dominio público”, pues, como ya se explicó, ello depende de las condiciones territoriales.

Por lo anterior, no resulta cierto que la autoridad ambiental demandada haya establecido franjas forestales “inferiores a las previstas en el ordenamiento jurídico colombiano, permitiendo de esta manera que particulares y el mismo Estado, hagan uso de bienes de dominio público”, dado que los lineamientos contenidos en los artículos 4° y 5° de la Resolución 077 de 2011 respetan lo dispuesto en el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se fijan los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de Corpocaldas / NORMAS AMBIENTALES – Son de orden público / PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS BOSQUES – Deberes de los propietarios de predios de importancia ambiental hídrica / DEBER DEL PROPIETARIO DE PREDIOS DE IMPORTANCIA AMBIENTAL HÍDRICA – Mantener una cobertura boscosa no inferior a treinta 30 metros paralela a las líneas de mareas máximas a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos y alrededor de los lago y depósitos de agua que no hubiesen sido delimitados como de propiedad del Estado / ÁREA FORESTAL PROTECTORA – Concepto / DEBER DEL PROPIETARIO DE PREDIOS DE IMPORTANCIA AMBIENTAL HÍDRICA – Mantener prácticas de conservación de las aguas y de los bosques protectores y suelos / COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES CAR – Para acotar la faja paralela a los cuerpos de agua, líneas de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos se establece en términos de propiedad pública / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Se niega al no vislumbrarse vulneración al ordenamiento superior [L]a Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales indicó que “el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 impone el acatamiento irrestricto” del artículo 3 del Decreto 1449 de 1977 “dada la necesaria coherencia y armoniosa concurrencia que debe existir en la regulación ambiental entre el nivel nacional y el nivel regional”.

En efecto, las normas ambientales son de obligatorio cumplimiento en tanto constituyen mandatos “de orden público” que “no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares” (artículo 107 de la Ley 99 de 1993). Sin embargo, una interpretación armónica de la disposición cuyo desconocimiento se alega, conduce necesariamente al deber de diferenciar la figura de protección contemplada en el literal d) del artículo 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en adelante CNRNPMA, respecto de la señalada en el artículo 3 del Decreto 1449 de 1977, en cuyo marco es posible concluir que los mínimos territoriales de protección previstos en la última disposición, no resultan aplicables a la figura establecida en la primera norma, pero tampoco se contradicen pues versan sobre materias distintas pero conexas. […] Nótese que [en el artículo 3 del Decreto 1449 de 1977], el Gobierno Nacional estableció un mecanismo de protección de los territorios rurales paralelos a los ríos -que no hubiesen sido delimitados como de propiedad del Estado en virtud de lo dispuesto en el literal d) del aludido artículo 83, cuya conservación boscosa resulta necesaria para la preservación de la cuenca.

Este compromiso también fue reiterado en el artículo 209 del Decreto 1541 de 1978, a cuyo tenor, los propietarios, poseedores o tenedores de predios en los que nacen, atraviesan o circundan fuentes de agua, independientemente de su carácter rural o urbano, deben mantener prácticas de conservación de las aguas y de los bosques protectores y suelos. […] Ahora bien, aquel deber ciudadano remite a la figura de “área forestal protectora”, reglada en el artículo 204 del Código de Recursos Naturales Ahora bien, aquel deber ciudadano remite a la figura de “área forestal protectora”, reglada en el artículo 204 del Código de Recursos Naturales, en los siguientes términos: “[…] Artículo 204.- Se entiende por área forestal protectora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables.

En el área forestal protectora debe prevalecer el efecto protector y solo se permitirá la obtención de frutos secundarios del bosque. […]” Precisamente, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en su titulo III denominado “de los bosques”, clasificó las “Áreas Forestales” como protectoras, productoras y protectora-productora (Art. 202 del Decreto Ley 2811 de 1974), definiendo la protectora como la “zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables”.

Así las cosas, tal y como se explicó en el acápite IV.3.1 de esta providencia, el instituto de protección de la zona de ronda contemplado en el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA, cuyo acotamiento es de competencia de CORPOCALDAS, conforme lo señala el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, establece una regulación en términos de propiedad pública, mientras que el Decreto 1449 de 1977 reconoció un deber en cabeza de los propietarios de los sectores ya titulados.

De esa manera, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales no podía pretender aplicar lo dispuesto en el Decreto 1449 de 1977 respecto de la delimitación de los bienes de dominio público, dado que el acto demandado fija principalmente las determinantes para la protección de la zona de ronda de propiedad estatal que pertenece al espacio público. […] En tal orden de ideas, el artículo 13 de la norma ibídem contempló dos elementos constitutivos naturales del espacio público de nivel estructural, a saber: el “área forestal protectora” y los “retiros de cuerpos de agua”; sin embargo, el acto acusado en su parte motiva aclaró que estaba demarcando exclusivamente la segunda de estas categorías, la cual se asemeja a la reglada por el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA.

Con base en lo anterior, se observa prima facie que la Resolución 077 de 2011 no desconoció el artículo 3° del Decreto 1449 de 1977, compilado en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015, dado que la Corporación no estaba haciendo uso especial de la figura de área forestal protectora y, adicionalmente, en su artículo 8° mantuvo los deberes de los propietarios de los predio rurales ya titulados cuando los límites de la zona de ronda sean mayores a los previstos en el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se fijan los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de Corpocaldas / COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES CAR – Para acotar la faja paralela a los cuerpos de agua, líneas de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos / DEBER DEL ESTADO – De proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica / DEBER DEL ESTADO – De planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución / PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO – Aplicación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Se niega al no vislumbrarse vulneración al ordenamiento superior [E]l Despacho encuentra que la Resolución 077, emana del ejercicio de la competencia de delimitación “de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974”, sin desconocer tampoco la obligación mencionada en el artículo 3° del Decreto 1449 de 1977 (compilado en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015).

Ciertamente, CORPOCALDAS ha cumplido con deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica atribuido a las autoridades públicas (artículo 79 superior), y con la obligación de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución (artículo 80 superior).

Además, es una realidad que el acto acusado tampoco quebranta el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, en tanto los presupuestos fácticos necesarios para la aplicación de los principios de gradación normativa y de rigor subsidiario, no se configuran en el presente caso, conforme a lo previsto en los incisos 1°, 3° y 4° del artículo 63 de la Ley 99 de 1993 […] Precisamente, el acto demandado no conculcó normas superiores ni señaló criterios más flexibles y, además, lo cierto es que las Corporaciones Autónomas Regionales no son entidades territoriales, tal y como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-596 de 1998.

Por último, la Sala tampoco comparte el reproche propuesto por la parte demandante atinente a que “[…] los entes territoriales, en cumplimiento de las directrices expedidas por CORPOCALDAS, terminaron adoptándolas, lo que en el fondo se tradujo en una forma de habilitación legal para permitir el desarrollo de actividades de expansión, construcciones y urbanizaciones dentro de la zona de 100 y 30 metros de las franjas forestales protectoras, en franco detrimento de los recursos naturales y del ambiente […]”.

Como ya se explicó CORPOCALDAS, en ejercicio de la competencia fijada por el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, estableció los parámetros técnicos de acotamiento de la faja territorial prevista el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA, los cuales (en el criterio mínimo) oscilan alrededor de los limites reconocidos de propiedad pública y en el evento de resultar superiores, respetan los deberes de los particulares a que se refiere el Decreto 1449 de 1977, es decir, la Resolución demandada respeta los distintos mecanismos establecidos en el Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente, tendientes a la salvaguarda del espacio geográfico boscoso que alimenta a las corrientes hídricas.

Además, en sentencia de 15 de octubre de 2009, esta Sección puso de presente que las autoridades territoriales podrían adoptar criterios mayores a los previstos en la normatividad ambiental al momento de ejercer su función urbanística, ya sea a través de la protección de la zona de ronda o del área forestal protegida. En consecuencia, la Sala unitaria concluye que no es procedente decretar la suspensión provisional de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011 dado que el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.

NORMAS AMBIENTALES – Son el eje articulador de los procesos prospectivos de desarrollo sostenible en todo el territorio nacional / DEBER DEL ESTADO – De proteger las riquezas naturales, la diversidad e integridad del ambiente / DEBER DEL ESTADO – De garantizar la función ecológica de la propiedad y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica / ACCIÓN URBANÍSTICA – Debe estar orientada a la materialización de los intereses generales y debe ser desarrollada dentro del marco jurídico de los usos del suelo / COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES – Para ejercer la función de ordenamiento del territorio local a través de acciones urbanísticas / COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES CAR – Para participar en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de posicionar el factor ambiental en los planes de ordenamiento de territorial y los planes básicos de ordenamiento territorial El ordenamiento ambiental del territorio, entendido como la facultad atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de planificación de uso del suelo y de los recursos naturales renovables de la Nación, es el eje articulador de los procesos prospectivos de desarrollo sostenible en todo el territorio nacional (artículo 5 de la Ley 99 de 1993), cuyo fundamento jurídico yace en la Constitución Política.

Los artículos 8, 58, 79, 80 y 95 del estatuto constitucional consagran la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales, la diversidad e integridad del ambiente, así como garantizar la función ecológica de la propiedad y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica. Además, el artículo 82 superior reconoce que el espacio público, como elemento estructurador del territorio, está destinado a ser disfrutado por la colectividad y, por esa razón, las autoridades públicas están obligadas a velar por su integridad.

Sumado a lo anterior, los artículos 310, 311, 313 (numeral 7), 330 (numeral 1) y 334 superiores señalan que la acción urbanística está orientada hacia la materialización de los intereses generales y debe ser desarrollada dentro del marco jurídico del uso del suelo. Dicho ejercicio prospectivo depende de la interlocución adecuada entre las autoridades municipales y las Corporaciones Autónomas Regionales.

Las primeras encargadas de ejercer la función pública de ordenamiento del territorio local a través de acciones urbanísticas. Y, las segundas, como participantes en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de posicionar el factor ambiental en los POT y PBOT o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, según lo previsto en el artículo 31 de la Ley 99.

Es más, el artículo 20 del Decreto 2372 de 2010, establece la obligación de las autoridades ambientales (con competencias en la declaración de las áreas protegidas del SINAP) de acompañar y asesorar al municipio para garantizar la conservación de los suelos de protección que no pertenezcan al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, pero que estén localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo de que trata la Ley 388 de 1997 y tengan restringida la posibilidad de urbanizarse debido a su importancia ambiental estratégica.

CUENCAS HIDROGRÁFICAS – Las normas y directrices expedidas por la CAR y la autoridad ambiental constituyen reglas de superior jerarquía que deben ser acatadas durante la elaboración, adopción y modificación de los planes de ordenamiento territorial / COMPETENCIA DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES CAR – Para acotar la faja paralela a los cuerpos de agua, líneas de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos hasta treinta 30 metros de ancho / FAJAS O FRANJAS PARALELAS A LOS CAUCES PERMANENTES DE AGUA – Son un bien inembargable, inalienable e imprescriptible del Estado / FAJAS O FRANJAS PARALELAS A LOS CAUCES PERMANENTES DE AGUA – Son un elemento constitutivo del espacio público / MUNICIPIOS – Deben seguir las determinaciones que fijen las Corporaciones Autónomas Regionales CAR en materia de protección a los acuíferos [E]n los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, lo cierto es que “las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción” y “las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica”, constituyen reglas de superior jerarquía que deben ser acatadas durante la elaboración, adopción y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos.

En este escenario de conservación y de usos del suelo, específicamente, en lo atinente a las corrientes hídricas, cabe resaltar que el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible del deber de acotar “la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974”, y su “área de protección o conservación”. […] Así las cosas, el citado literal d) del artículo 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, establece una regulación en términos de propiedad pública de las zonas territoriales paralelas al río, conforme a la cual el espacio geográfico lateral a las corrientes hídricas de hasta treinta (30) metros es un bien inembargable e imprescriptible del Estado. […] Siguiendo esta lógica, el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, no solo trasladó a “las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a los Grandes Centros Urbanos y a los Establecimientos Públicos Ambientales” la competencia prevista en el literal d) del mencionado artículo 83, que en su momento fue ejercida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (artículo 14 del Decreto 1541 de 1978 ), sino que también señaló que al delimitar la franja protectora aledaña a los ríos aquellas autoridades realizarían estudios técnicos siguiendo las directrices fijadas por el Gobierno Nacional para tal efecto.

Por ello, y de conformidad con lo consignado en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 y en el artículo 5 del Decreto 1504 de 1998, las franjas de retiro de los ríos y la extensión paralela delimitada por la autoridad ambiental en un rango entre los 0 hasta los 30 metros, comprende un elemento constitutivo del espacio público, inalienable, imprescriptible e inembargable, en los términos del artículo 63 de la Constitución Política. […] En conclusión, de acuerdo con los apartes subrayados de las normas transcritas, la Sala observa que los municipios, en ejercicio de su función urbanística, deben seguir las determinantes que fijen las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de protección aledañas a los acuíferos.

Así, en tratándose de las áreas a que se refiere el literal d) del mencionado artículo 83, las Corporaciones deben efectuar estudios para delimitar el territorio de dominio público que garantiza conservación y preservación de los ríos, espacio que oscila entre los 0 y los 30 metros. MEDIDAS CAUTELARES - Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES - Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES - Clasificación / MEDIDAS CAUTELARES - Criterios de aplicación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Aplicación de los requisitos: periculum in mora o perjuicio de la mora y fumus boni iuris o apariencia de buen derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Secciones Primera, Segunda y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 27 de agosto de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2015-00194- 00, C.P. María Elizabeth García González; 6 de septiembre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00022-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, 21 de octubre de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2012-00317-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 15 de octubre de 2009, Radicación 25000-23-25-000-2002-01021-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso; 6 de septiembre de 2018, Radicación 11001- 03-25-000-2018-00368-00 (1392-18), C.P. William Hernández Gómez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de la Corte Constitucional, C- 834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos, sentencia C-596 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 95 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 310 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 311 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 330 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / LEY 1450 DE 2011 – ARTÍCULO 206 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 63 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 107 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.1.18.2 / DECRETO 1449 DE 1977 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1541 DE 1978 – ARTÍCULO 209 / DECRETO 2811 DE 1974 – ARTÍCULO 83 LITERAL D / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 677 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1521 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2519 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2372 DE 2010 – ARTÍCULO 20 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 077 DE 2011 (2 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS CORPOCALDAS – ARTÍCULO 5 (No suspendido) / RESOLUCIÓN 077 DE 2011 (2 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS CORPOCALDAS – ARTÍCULO 7 (No suspendido) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00101-00 Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS – CORPOCALDAS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Tema: NIEGA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos jurídicos de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011 / criterios normativos para delimitar la zona de ronda AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011, “Por la cual se fijan los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de Corpocaldas”, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas - Corpocaldas.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, en ejercicio del medio de control de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener las siguientes declaratorias y condenas: “Declarar la nulidad de los artículos quinto (5o) y sétimo (7o) de la Resolución 077 de 2 de marzo de 2011, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas “CORPOCALDAS", mediante el cual se fijaron los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de esa Autoridad Ambiental”.

I.2. Solicitud de medida cautelar En un acápite del escrito de la demanda y previa remisión expresa a los cargos en ella propuestos, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011, luego de considerar que las citadas normas desconocen lo dispuesto en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, 3° del Decreto 1449 de 1977 (compilado en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015), 63 de la Ley 99 de 1993 y 83 del Decreto 2811 de 1974, por las razones que a continuación se sintetizan: I.2.1.

Del desconocimiento de los artículos 79 y 80 de la Constitución Política A juicio de la parte demandante, “[…] la Resolución demandada lejos de contribuir con la conservación y protección de estas áreas de especial importancia ecológica, (…) conllevó a una desmejora sustancial materializada en el hecho de reducir drásticamente las franjas mínimas de protección de cobertura vegetal adyacente a los nacimientos y cauces de los ríos y quebradas establecidos en el artículo 3 del Decreto 1449 de 1977; comportando una especie de regresión en su estándar de protección ambiental, circunstancia que terminó incidiendo adversamente en la adopción de los planes de ordenamiento territorial de los Municipios del Departamento de Caldas; pues los entes territoriales, en cumplimiento de las directrices expedidas por CORPOCALDAS, terminaron adoptándolas, lo que en el fondo se tradujo en una forma de habilitación legal para permitir el desarrollo de actividades de expansión, construcciones y urbanizaciones dentro de la zona de 100 y 30 metros de las franjas forestales protectoras, en franco detrimento de los recursos naturales y del ambiente […]”.

I.2.2. Del desconocimiento del artículo 3° del Decreto 1449 de 1977, compilado en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015. La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales consideró inadmisible que la autoridad ambiental demandada hubiese establecido franjas forestales “[…] inferiores a las previstas en el ordenamiento jurídico colombiano, permitiendo de esta manera que particulares y el mismo Estado, hagan uso de bienes de dominio público y se apropien de los mismos, porque todo espacio de terreno ubicado dentro de los treinta (30) metros de ancho a cada lado de las quebradas, o 100 metros en los nacimientos, ostentan la calidad de bienes de dominio público […]”.

Adicionalmente, indicó que “[…] el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 impone el acatamiento irrestricto [del artículo 3° del Decreto 1449 de 1977], con mayor razón, frente a decisiones expedidas por la Autoridades que conforman el Sistema Nacional Ambiental, de la cual hace parte CORPOCALDAS, dada la necesaria coherencia y armoniosa concurrencia que debe existir en la regulación ambiental entre el nivel nacional y el nivel regional […]”.

Añadió que la Resolución 077 de 2011 no podía introducir normas con menores exigencias a las establecidas en el Decreto 1449 de 1977, lo que incidio de forma negativa en los limites fijados a traves de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios del departamento de Caldas, afectando el estándar de protección de éstas áreas, las cuales hacen parte del sistema de áreas protegidas, conforme lo establece el Decreto 2372 de 2010.

Finalmente, señaló que la zonas de ronda hídrica hacen parte del espacio público, en los términos de la Ley 9° de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, y al tenor de lo previsto en el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998. I.2.3. Del desconocimiento del artículo 63 de la Ley 99 de 1993. El demandante también consideró que las normas acusadas contrarían los principios de rigor subsidiario y de gradación normativa en virtud de los cuales a la Corporación Autónoma Regional de Caldas le corresponder acatar la normatividad superior en el ejercicio de su la facultad reguladora, tal y como lo sostiene la Corte Constitucional en la sentencia C-554 de 2007.

I.2.4. Del desconocimiento del literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974 Sostuvo que “[…] la faja paralela de hasta 30 metros de ancho, a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, constituyen bienes públicos; en consecuencia no le era dable a CORPOCALDAS mediante Resolución disminuir éstas áreas, cuando el Decreto nacional en ningún momento hizo tal distinción, pues siempre señaló que la franja debía ser no inferior a treinta (30) y cien (100) metros a cada lado, en tratándose de ríos o nacimientos de agua […], criterio que, según anota, también fue sostenido por el Consejo de Estado, Sección Primera, a través de la sentencia de 4 de junio de 2015[1].

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Magistrado conductor del proceso ordenó dar traslado a la entidad demanda de la solicitud de medida cautelar, presentada por las accionantes, para que se pronunciara sobre esta en el término de (5) días[2]. II.1. Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS A través de memorial electrónico de 12 de julio de 2018, la Corporación Autónoma Regional de Caldas se opuso al decreto de la medida cautelar, luego de advertir que las normas acusadas no contradicen las normas superiores invocadas como trasgredidas.

En síntesis, aclaró que, atendió a lo dispuesto en el artículo 83 del Decreto 2811 de 1974 con el propósito de fijar los criterios de relimitación de la ronda hídrica, toda vez que esa era la norma aplicable para ejercer la competencia establecida en el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011. En tal sentido, puso de presente que la utilización del término “hasta” en el texto del literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974[3], esta asociado a “[…] una proposición que expresa límite, por lo que ha de entenderse en principio como límite máximo de la franja, dentro de este límite, incluido o contenido en él […]”, razón por la que esa autoridad podía definir un parámetro que girase en torno a este límite de conformidad con las condiciones materiales de la zona hídrica.

Adicionalmente, la apoderada judicial explicó que la Sección Tercera del Consejo de Estado, al interpretar el contenido del literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, reconoció que los entes territoriales, en ejercicio de la competencia de regular el desarrollo de su territorio, pueden exceder el límite legal allí previsto. Sumado a lo anterior y luego de comparar las demarcaciones fijadas por el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974 y por el artículo 3° del Decreto 1449 de 1977[4], explicó que la distancia prevista en el artículo 3° del Decreto 1449 no era aplicable al presente caso, pues aquella disposición regulaba, exclusivamente, las obligaciones de los propietarios de los predios rurales.

En lo ateniente a la figura de conservación denominada Área Forestal Protectora, indicó que la norma en comento debe analizarse bajo los parámetros previstos en el artículo 7° del Decreto 877 de 1976, así como en los señalados en el Decreto 1541 de 1978. Agregó que: “[…] la Ley 1450 de 2011, no sólo definió lo correspondiente a las zonas hídricas, sino que facultó a las Corporaciones Autónomas Regionales para reglamentar el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua definidos en el literal d) del artículo 83 de la Ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente (…).

De allí que sean las Corporaciones Autónomas Regionales quienes expidan los parámetros que han de tener en cuenta los Concejos Municipales al estudiar y aprobar los Planes de Ordenamiento Territorial - POT, específicamente en lo relacionado con las zonas forestales de protección y las fajas de agua, debiendo clarificarse que el tope de treinta (30) metros a que alude la norma denota un límite espacial que puede ser inferior […]”.

En tal sentido, explicó que, a través de la citada norma, el legislador pretendió “[…] unificar los criterios técnicos nacionales para la definición de las rondas hídricas, acorde con criterios técnicos que defina el reglamento y le otorga dicha función a las Corporaciones Autónomas Regionales y de desarrollo Sostenible, a los Grandes Centros urbanos y los establecimientos públicos Ambientales para el correspondiente acotamiento de la franja paralela a las aguas, conforme el literal "d" del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974.

(…) y otorgo expresamente una facultad a las autoridades ambientales, para que en su territorio delimiten dichos retiros, ello fundamentado en unos criterios geológicos, hidrológicos y ribereño-ecológicos, los cuales varían según las características del territorio […]”. Luego advirtió que “[…] los retiros que se lograron determinar en los artículos 5 y 7 de la resolución Demandada, no son determinantes caprichosas como quizás el accionante quiere hacer ver, por el contrario, son resultado de un estudio juicioso y dedicado que Corpocaldas efectuó, incluso sin existir criterios ambientales definidos por el Estado a través del Ministerio de Ambiente para regular el tema de que se trata […]”.

Señaló que la Resolución 077 del 2011 se fundamenta en el artículo 10° de la Ley 388 de 1997, en el Decreto 1504 de 1998 y en la Resolución 471 del 30 de diciembre de 2009[5], normas estas que regulan las determinantes ambientales que deben tenerse en cuenta en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial municipales, así como las reglas para el manejo del espacio público Puso de presente que el asunto objeto del litigio fue reglamentado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través del Decreto 2245 del 29 de diciembre de 2017[6] y de la Resolución 0957 de 2018[7], razón por la que esa autoridad ambiental pretende ajustar el acto administrativo cuestionado con base en los referidos criterios.

Con base en lo anterior, concluyó lo siguiente: “[…] la Resolución 077 de 2011 no va en contravía con la regulación nacional, por el contrario lo que hace es desarrollarla y regularla en su jurisdicción, ya que la existente (decreto 2811/74) es somera y no establece criterios técnicos para definir las fajas; ahora, respecto al decreto 1449 de 1977 vemos que los destinatarios del Decreto mencionado, son los propietarios de predios rurales, imponiendo obligaciones sobre el particular a este grupo de población, de mantener en cobertura boscosa para el efecto una faja de terreno no inferior a 30 metros de ancho paralela a las líneas máximas de marea, a los lados de los cauces o depósitos de aguas (literal b, artículo 3), y lo que pretende la resolución de la autoridad ambiental es: • Disminuir la vulnerabilidad a las inundaciones y a las avenidas torrenciales. • Disminuir la erosión superficial y de orillas. • Facilitar los procesos de infiltración y percolación en zonas de carga y almacenamiento. • Actuar como filtro para reducir la contaminación. • Respetar el papel ecológico que desempeñan las zonas riparias con su biota asociada. • Generar corredores ambientales que sirvan como espacios para la instalación de redes de servicios públicos, la recreación, el esparcimiento, la sensibilización ambiental y el embellecimiento del paisaje. […]”[8].

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Normas acusadas El acto administrativo enjuiciado corresponde a los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011, normas que disponen: “[…] Resolución 077 de 2011 “Por la cual se fijan los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de Corpocaldas El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Caldas en uso de sus atribuciones legales y estatutarias RESUELVE (…) TITULO II FAJAS FORESTALES PROTECTORAS (…) CAPITULO II METODOLOGIA Y USOS PEMITIDOS (…)

ARTÍCULO QUINTO: Faja forestal protectora mínima.- Hasta tanto se aplique la metodología descrita en el artículo anterior, se deberá respetar una faja forestal protectora mínima, según el orden de la corriente. de la siguiente manera: ORDEN DE LA CORRIENTE RETIRONETROS |1 |30 | |2 |20 | |3 Y 4 |15 | |6,7,8 |10 | |≥9 |6 | (…)

ARTÍCULO SÉPTIMO: Determinación de la Faja Forestal Protectora de Nacimientos.- La faja forestal protectora en los nacimientos se define por el radio tomado desde el punto de afloramiento de agua hasta el borde exterior del área de encharcamiento. El retiro es igual a 3 veces el radio. En caso que dicho retiro supere la divisoria de aguas, éste será hasta la divisoria En cualquier caso, el retiro no podrá ser inferior a 15 metros. [pic][…]”[9] II.2.- Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo II.2.1.- Sobre la finalidad[10] de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: «[…] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […]»[11].

II.2.2.- En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley[12]. II.2.3.- Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez.

Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «[…] proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]».

II.2.4.- En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. II.2.5.- En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[13] II.2.6.- Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.

II.2.7.- En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que «[…] podrá decretar las que considere necesarias […]»[14]. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]» (Resaltado fuera del texto).

II.2.8.- Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]»[15] (Negrillas fuera del texto).

II.2.9.- Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]»[16](Negrillas no son del texto).

II.2.10.- Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.

II.3.- La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado II.3.1.- En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[17], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[18] y siguientes del CPACA.

II.3.2.- Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a «[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho […]»[19].

II.3.3.- De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la «manifiesta infracción de la norma invocada», indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.

Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas[20]. II.3.4.- Acerca de la forma en la que el Juez debe abordar este análisis inicial, la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014- 03799), sostuvo: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]» (Resaltado fuera del texto).

II.3.5.- Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que, la decisión sobre la medida cautelar, de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «[…] mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto […]»[21].

II.3.6.- Dicho lo anterior, es menester indicar que la Sección Tercera de esta Corporación, en el auto de 13 de mayo de 2015[22], citado anteriormente, ha señalado que: «[…] la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio […]».

(Subrayado y resaltado fuera de texto) II.3.7.- Asimismo, en auto de 6 de septiembre de 2018[23], la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con los citados requisitos, indicó: «[…] El primer punto a examinar es el relacionado con la confrontación del acto administrativo con las normas superiores invocadas como violadas, lo cual, en cierta medida, pone en tela de juicio la presunción de legalidad y ejecutividad del acto administrativo.

Ahora bien, a la luz del CPACA se trata de una confrontación integral o plena, sin el matiz que contemplaba el antiguo Código Contencioso Administrativo el cual autorizaba la medida cautelar si se trataba de una «manifiesta infracción»,[24] argumento que fue recurrente en las decisiones de aquel entonces y que sirvió de fundamento para negar la mayoría de las medidas cautelares solicitadas.

Veamos la nueva redacción del artículo 231: […] Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;

(ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.-; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación;

(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA, es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas -suspensión de los efectos del acto demandado- resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad, lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana, según la cual, ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable, es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo.[25] El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así: «[ ] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[…]».[26] […]» (subrayado y resaltado fuera de texto) II.3.8.- Ahora bien, la visión anterior ha sido compartida por esta Sección, que en el auto de 27 de agosto de 2015[27], subrayó lo siguiente: «[…] En esta providencia no se está adoptando decisión de fondo, pues lo que se resuelve es la solicitud de suspensión provisional, la cual se niega mediante auto interlocutorio, entre otras razones, porque no se configuran los requisitos que la Jurisprudencia y la Doctrina denominan Fumus bonis iuris (apariencia de buen derecho) y periculum in mora (necesidad de urgencia de la medida cautelar) […]».

(Subrayado y resaltado fuera de texto) II.3.9.- En igual sentido, en el auto de 6 de septiembre de 2019[28], se indicó lo siguiente: «[…] A su turno, el artículo 231 del CPACA., definió que, para decretar una medida cautelar, incluida la suspensión provisional, se deben reunir los siguientes requisitos, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.

II.3.10.- Por su parte, la doctrina se ha pronunciado en relación con los requisitos para adoptar las medidas cautelares, en la siguiente forma: «[…] 2380. Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo con la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, por lo que es sable entender que en el escenario de las medidas cautelares el juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de las medidas cautelares el juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus subprincipios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]»[29] (Subrayado y resaltado fuera de texto). «[…]

5. REQUISITOS PARA EL DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES […] En el estudio de los requisitos para decretarlas, inicia el artículo 231 que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, procede la suspensión provisional de los efectos del mismo, por violación de las disposiciones invocadas en la demanda, o en la solicitud separada, cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Con esta redacción desaparece la violación directa o manifiesta y se le da al juez la posibilidad de elucubración, para que utilice la fórmula universal del uso del buen derecho, mucho más cuando se trate de un (sic) acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que en este evento además, el juez tendrá que exigir, al menos sumariamente, la prueba del perjuicio ocasionado con la expedición del acto administrativo cuestionado, pero igualmente y con el principio fumus boni iuris tomará la decisión de suspender o no los efectos de dicho acto […]»[30].

II.3.11.- De acuerdo con lo anterior, no puede señalarse que unos son los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y otros que corresponden a las demás cautelas. II.3.12.- Al respecto, es posible afirmar que el legislador estableció, para el caso de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, el requisito de la apariencia de buen derecho – fumus boni iuris – que corresponde a la acreditación – preliminar – de la violación de las disposiciones invocadas – en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado – surgida de su confrontación con los actos administrativos enjuiciados o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud – apariencia de ilegalidad –.

II.3.13.- Ahora bien, resulta inherente a la cautela de suspensión provisional el requisito del perjuicio de la mora – periculum in mora – en tanto que no puede permitirse y resulta perjudicial para el interés general y el Estado de Derecho, que un acto administrativo catalogado – inicialmente – como contrario al ordenamiento jurídico, siga surtiendo sus efectos mientras se decide en forma definitiva el proceso en el cual está siendo enjuiciado, lo cual hace pertinente una decisión provisional en tiempo justo.

IV. EL CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales solicita la suspensión provisional de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011, por cuanto considera que “el acto administrativo enjuiciado fijó las franjas de protección de cobertura vegetal adyacente a los nacimientos y cauces de los ríos y quebradas, con distancias inferiores a las establecidas por el Gobierno Nacional”, vulnerando con ello los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, 3° del Decreto 1449 de 1977, 83 del Decreto 2811 de 1974 y 63 de la Ley 99 de 1993.

Por su parte, la Corporación Autónoma Regional de Caldas se opuso a la anterior solicitud, tras advertir que el artículo 3° del Decreto 1449 de 1977 contiene obligaciones de conservación a cargo de los propietarios de los predios cercanos a los ríos ubicados en área rural, disposición que no resulta aplicable al caso concreto. Agregó que profirió la regulación acusada en ejercicio de la competencia a ella atribuida por el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, que la habilita para delimitar la faja hídrica a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, en una circunscripción de protección que puede ser menor a 30 metros.

Así las cosas, con miras a abordar la acusación formulada por la parte demandante y teniendo en cuenta que la norma demandada “fija los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de Corpocaldas”, el Despacho considera pertinente estudiar, de manera preliminar, el marco jurídico que debió acatar dicha autoridad ambiental al momento de formular los parámetros de conservación de las fuentes hídricas que serían utilizados por las autoridades municipales en el ejercicio de la acción urbanística.

IV.1. El ordenamiento ambiental del territorio y la conservación de las fuentes hídricas. El ordenamiento ambiental del territorio, entendido como la facultad atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de planificación de uso del suelo y de los recursos naturales renovables de la Nación, es el eje articulador de los procesos prospectivos de desarrollo sostenible en todo el territorio nacional (artículo 5° de la Ley 99 de 1993), cuyo fundamento jurídico yace en la Constitución Política.

Los artículos 8°, 58, 79, 80 y 95 del estatuto constitucional consagran la obligación del Estado de proteger las riquezas naturales, la diversidad e integridad del ambiente, así como garantizar la función ecológica de la propiedad y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica[31]. Además, el artículo 82 superior reconoce que el espacio público, como elemento estructurador del territorio[32], está destinado a ser disfrutado por la colectividad y, por esa razón, las autoridades públicas están obligadas a velar por su integridad.

Sumado a lo anterior, los artículos 310, 311, 313 (numeral 7°), 330 (numeral 1°) y 334 superiores señalan que la acción urbanística esta orientada hacia la materialización de los intereses generales y debe ser desarrollada dentro del marco jurídico del uso del suelo. Dicho ejercicio prospectivo depende de la interlocución adecuada entre las autoridades municipales y las Corporaciones Autónomas Regionales.

Las primeras encargadas de ejercer la función pública de ordenamiento del territorio local a través de acciones urbanísticas. Y, las segundas, como participantes en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de posicionar el factor ambiental en los POT y PBOT o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, según lo previsto en el artículo 31 de la Ley 99.

Es más, el artículo 20 del Decreto 2372 de 2010, establece la obligación de las autoridades ambientales (con competencias en la declaración de las áreas protegidas del SINAP) de acompañar y asesorar al municipio para garantizar la conservación de los suelos de protección que no pertenezcan al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, pero que estén localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo de que trata la Ley 388 de 1997 y tengan restringida la posibilidad de urbanizarse debido a su importancia ambiental estratégica.

Además, en los términos del articulo 10° de la Ley 388 de 1997, lo cierto es que “las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción” y “las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica”, constituyen reglas de superior jerarquía que deben ser acatadas durante la elaboración, adopción y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial de los municipios y distritos.

En este escenario de conservación y de usos del suelo, específicamente, en lo atinente a las corrientes hídricas, cabe resaltar que el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 dotó a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible del deber de acotar “la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974”, y su “área de protección o conservación”, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 206. RONDAS HÍDRICAS. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional […]” Así las cosas, el citado literal d) del artículo 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente[33], establece una regulación en términos de propiedad pública de las zonas territoriales paralelas al río, conforme a la cual el espacio geográfico lateral a las corrientes hídricas de hasta treinta (30) metros es un bien inembargable e imprescriptible del Estado.

Precisamente, aquella norma contempla lo siguiente: “[…] CAPÍTULO II DEL DOMINIO DE LAS AGUAS Y SUS CAUCES (…) Artículo 83º.- Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: (…) d.- Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho […]” (Destaca el Despacho) Nótese cómo el Presidente de la Republica, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso, utilizó la preposición hasta al momento de señalar la demarcación máxima de las franjas paralelas de los cauces permanentes de los ríos; término que refiere al “límite final de una trayectoria en el espacio o en el tiempo”, al “límite máximo de una cantidad variable” y al concepto “no antes de”[34].

Es decir, el espacio de dominio público a que alude dicho precepto, sin menoscabo de los derechos adquiridos antes del 18 de agosto de 1974, puede oscilar entre los 0 y 30 metros, ello en consonancia con lo previsto en los artículos 677[35],1521[36] y 2519 del Código Civil[37]. Siguiendo esta lógica, el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, no solo trasladó a “las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, a los Grandes Centros Urbanos y a los Establecimientos Públicos Ambientales” la competencia prevista en el literal d) del mencionado artículo 83, que en su momento fue ejercida por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (artículo 14[38] del Decreto 1541 de 1978[39]), sino que también señaló que al delimitar la franja protectora aledaña a los ríos aquellas autoridades realizarían estudios técnicos siguiendo las directrices fijadas por el Gobierno Nacional para tal efecto.

Por ello, y de conformidad con lo consignado en el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989[40] y en el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998[41], las franjas de retiro de los ríos y la extensión paralela delimitada por la autoridad ambiental en un rango entre los 0 hasta los 30 metros, comprende un elemento constitutivo del espacio publico[42], inalienable[43], imprescriptible[44] e inembargable[45], en los términos del artículo 63 de la Constitución Política[46].

Precisamente, el Decreto 1508 de agosto 4 de 1998[47], en su artículo 5º estableció: “Artículo 5º.- El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: I. Elementos constitutivos 1) Elementos constitutivos naturales: a. Áreas para la conservación y preservación del sistema orográfico o de montañas, tales como: cerros, montañas, colinas, volcanes y nevados; b. Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental; ii) Elementos artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como: canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares, rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental (…)” En conclusión, de acuerdo con los apartes subrayados de las normas transcritas, la Sala observa que los municipios, en ejercicio de su función urbanística, deben seguir las determinantes que fijen las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de protección aledañas a los acuíferos.

Así, en tratándose de las áreas a que se refiere el literal d) del mencionado artículo 83, las Corporaciones deben efectuar estudios para delimitar el territorio de dominio público que garantiza conservación y preservación de los ríos, espacio que oscila entre los 0 y los 30 metros. IV.2. De los cargos propuestos por el demandante como fundamento de la solicitud de suspensión provisional de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011 De conformidad con el marco normativo previamente esbozado, la Sala Unitaria se pronunciará sobre el cargo de trasgresión del ordenamiento jurídico superior propuesto por la parte actora en la demanda, dada la remisión expresa que efectuó en el acápite del escrito en el que solicitó la medida cautelar.

IV.2.1. Del desconocimiento del literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974 La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales considera que la Resolución 077 es violatoria del literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, en razón a que “la faja paralela de hasta 30 metros de ancho, a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, constituyen bienes públicos” y, en tal sentido, “no le era dable a CORPOCALDAS (…) disminuir éstas áreas, cuando el Decreto nacional en ningún momento hizo tal distinción, pues siempre señaló que la franja debía ser no inferior a treinta (30) y cien (100) metros a cada lado, en tratándose de ríos o nacimientos de agua”.

Pues bien, de conformidad con el marco normativo previamente esbozado, el Despacho encuentra que dicho argumento no cuenta con vocación de prosperidad, dado que: i) la figura de protección contemplada en el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 puede oscilar entre los 0 y 30 metros; y, además, ii) la autoridad ambiental demandada explicó en la contestación a la solicitud de suspensión provisional que realizó diversos estudios técnicos con miras a señalar los criterios de protección hídrica del espacio público objeto de debate, dentro de las fronteras contempladas en el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, en su zona jurisdiccional, a saber: “[…] 1.

Contrato 060 de 2009 celebrado entro Corpocaldas y la Corporación Centro de Ciencia y Tecnología de Antioquia. Cuyo objeto fue: "Desarrollar un proyecto do carácter científico y tecnológico para aplicar metodologías que permitían delimitar retiros en las corrientes del suelo rural y recomendar lineamientos para establecer las rondas hídricas con fines de recuperación, prevención do amenazas por crecientes y zonas Inestables en la cuenca del río La Miel". 2.

Contrato 258 de 2009. Celebrado entre Corpocaldas y Omega & Asociados LTDA. Cuyo objeto fue: Proponer determinantes ambientales para el ordenamiento minero y el manejo de las áreas forestales protectoras de corrientes urbanas de los municipios de Caldas. 3. Contrato 223 del 2011. Celebrado entre Corpocaldas y Omega & Asociados LTDA. Cuyo objeto fue: “Demarcar las fajas forestales protectoras de las corrientes urbanas y rurales priorizadas en el departamento de Caldas; y establecer las determinantes para su intervención y manejo". 4.

Contrato 163 del 2012. Celebrado entre Corpocaldas y Víctor Mauricio Aristizábal Cuyo objeto fue: "Aplicar modelos hidrológicos e hidráulicos que permitan zonlflcar y evaluar la amenaza de Inundación con énfasis en la evaluación de procesos de Inundación lenta que se asocian con planicies aluviales para la revisión de la metodología adoptada por Corpocaldas en la delimitación de fajas forestales protectoras". 5.

Contrato 197 del 2012. Celebrado entre Corpocaldas y SIÉ INGENIERIA SAS. Cuyo objeto fue: ajuste a las fajas forestales protectoras a escala de detalle de las corrientes de la zona urbana del municipio de Manizales del departamento de caldas según la resolución 561 de 2012”. Es así como CORPOCALDAS puso de presente que, al momento de expedir el acto acusado, el Gobierno Nacional aún no había reglamentado los criterios técnicos que se utilizarían para delimitar el espacio territorial al que alude el pluricitado literal d), labor que se efectuó posteriormente a través el Decreto 2245 de 2017[48] y que, por tal razón, realizó los citados estudios técnicos con miras a “contar con una metodología apropiada para establecer, con base en las características del territorio, las rondas hídricas en el departamento con criterios geológico, hidrológico y ribereño- ecológico”.

Es más, el Despacho observa que el acto demandado no solo cumple con los parámetros de espacio publico a que alude el Código Nacional de Recursos Naturales en esta materia, sino que, además, la directriz contenida en el articulo 5° de la Resolución 077, depende del procedimiento garantista fijado en su articulo 4°, cuyo tenor literal es el siguiente: “ARTÍCULO CUARTO: Metodología para la Demarcación de la Faja Forestal Protectora.- Para garantizar los objetivos planteados, la faja forestal protectora se determinará teniendo en cuenta ur retiro por inundación y/o torrencialidad, un retiro asociado a la amenaza geológica y un retiro ribereño, de la siguiente manera: Retiro por Amenaza de Inundación y/o Torrencialidad -RIT El retiro por amenaza de inundación corresponde a la mancha de inundación para la creciente con Tr= 100 años.

Se utiliza cuando el tramo de la corriente en evaluación presenta un gradiente menor a 12%. [pic] El retiro por torrencialidad, es el equivalente al retiro por amenaza de inundación, incrementado en un 40% por aporte de sedimentos; se utiliza en las corrientes con gradiente mayor o igual al 12% y en aquellas con eventos torrenciales identificados.

Retiro Asociado a la Amenaza Geológica -RG Se determina por la estabilidad de las laderas ante fenómenos de socavación de orillas, susceptibilidad a la generación de fenómenos de remoción en masa o por la pendiente transversal. En las corrientes que tienen pendiente transversal mayor a 88% el retiro es igual a toda la ladera con dicha pendiente.

En los cauces con valles en forma de 'U' el retiro es igual a dos veces la altura (21-1) del mismo [pic] Retiro Ribereño y de Protección Forestal -RB. Esta faja se determina con base en el ancho del lecho y el uso predominante del predio, en cada lado, de la siguiente manera: TIPO DE USO, DIMENSI • NiANCHO DE CAUCE Bosque Natural/Bosque Plantado 1 I ancho Cultivo Permanente/SemipermanentelSistema A. oforestal 1 'A ancho Cultivo Transitorio/Pastos 2 anchos La anchura de la faja forestal protectora la define el mayor de los tres retiros, siempre y cuando éste supere el retiro mínimo previsto en el siguiente articulo.

Parágrafo: En caso de que un predio cuente con usos o pendientes combinados, cada tramo será calificado de manera independiente ARTÍCULO QUINTO: Faja forestal protectora mínima.- Hasta tanto se aplique la metodología descrita en el artículo anterior, se deberá respetar una faja forestal protectora mínima, según el orden de la corriente de la siguiente manera: ORDEN DE LA CORRIENTE RETIRONETROS |1 |30 | |2 |20 | |3 Y 4 |15 | |6,7,8 |10 | |≥9 |6 | (…)” Como se observa, la Corporación Autónoma Regional de Caldas adoptó una metodología técnica a efectos de acotar el territorio de dominio público cercano a las corrientes hídricas, sin desconocer lo previsto por el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, razón por la cual el Despacho no comparte el juicio de reproche sostenido por la parte actora, según el cual “todo espacio de terreno ubicado dentro de los treinta (30) metros de ancho a cada lado de las quebradas, o 100 metros en los nacimientos, ostentan la calidad de bienes de dominio público”, pues, como ya se explicó, ello depende de las condiciones territoriales.

Por lo anterior, no resulta cierto que la autoridad ambiental demandada haya establecido franjas forestales “inferiores a las previstas en el ordenamiento jurídico colombiano, permitiendo de esta manera que particulares y el mismo Estado, hagan uso de bienes de dominio público”, dado que los lineamientos contenidos en los artículos 4° y 5° de la Resolución 077 de 2011 respetan lo dispuesto en el literal d) del artículo 83 del Decreto 2811 de 1974.

IV.2.2. Del desconocimiento del artículo 3° del Decreto 1449 de 1977, compilado en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015. En segundo lugar, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales indicó que “el artículo 107 de la Ley 99 de 1993 impone el acatamiento irrestricto” del artículo 3° del Decreto 1449 de 1977 “dada la necesaria coherencia y armoniosa concurrencia que debe existir en la regulación ambiental entre el nivel nacional y el nivel regional”.

En efecto, las normas ambientales son de obligatorio cumplimiento en tanto constituyen mandatos “de orden público” que “no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares” (artículo 107 de la Ley 99 de 1993). Sin embargo, una interpretación armónica de la disposición cuyo desconocimiento se alega, conduce necesariamente al deber de diferenciar la figura de protección contemplada en el literal d) del artículo 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en adelante CNRNPMA, respecto de la señalada en el artículo 3° del Decreto 1449 de 1977, en cuyo marco es posible concluir que los mínimos territoriales de protección previstos en la última disposición, no resultan aplicables a la figura establecida en la primera norma, pero tampoco se contradicen pues versan sobre materias distintas pero conexas.

Concretamente, el Decreto 1449 de 1977, “Por el cual se reglamentan parcialmente el inciso 1 del numeral 5 del artículo 56 de la Ley número 135 de 1961 y el Decreto-Ley número 2811 de 1974”, en el artículo 3º, determinó los siguientes deberes de los propietarios de predios de importancia ambiental hídrica, a saber: “Artículo 3º.- En relación con la protección y conservación de los bosques, los propietarios de predios están obligados a:  1.

Mantener en cobertura boscosa dentro del predio las áreas forestales protectoras. Se entiende por áreas forestales protectoras: a.Los nacimientos de fuentes de aguas en una extensión por lo menos de 100 metros a la redonda, medidos a partir de su periferia. b.Una faja no inferior a 30 metros de ancha, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no, y alrededor de los lagos o depósitos de agua;

(…)” Nótese que en la precitada norma, el Gobierno Nacional estableció un mecanismo de protección de los territorios rurales paralelos a los ríos -que no hubiesen sido delimitados como de propiedad del Estado en virtud de lo dispuesto en el literal d) del aludido artículo 83, cuya conservación boscosa resulta necesaria para la preservación de la cuenca.

Este compromiso también fue reiterado en el artículo 209[49] del Decreto 1541 de 1978[50], a cuyo tenor, los propietarios, poseedores o tenedores de predios en los que nacen, atraviesan o circundan fuentes de agua, independientemente de su carácter rural o urbano, deben mantener prácticas de conservación de las aguas y de los bosques protectores y suelos.

Ahora bien, aquel deber ciudadano remite a la figura de “área forestal protectora”, reglada en el artículo 204 del Código de Recursos Naturales, en los siguientes términos: “[…] Artículo 204º.- Se entiende por área forestal protectora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables.

En el área forestal protectora debe prevalecer el efecto protector y solo se permitirá la obtención de frutos secundarios del bosque. […]” Precisamente, el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en su titulo III denominado “de los bosques”, clasificó las “Áreas Forestales” como protectoras, productoras y protectora- productora (Art. 202 del Decreto Ley 2811 de 1974), definiendo la protectora como la “zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables” Así las cosas, tal y como se explicó en el acápite IV.3.1 de esta providencia, el instituto de protección de la zona de ronda contemplado en el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA, cuyo acotamiento es de competencia de CORPOCALDAS, conforme lo señala el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, establece una regulación en términos de propiedad pública[51], mientras que el Decreto 1449 de 1977 reconoció un deber en cabeza de los propietarios de los sectores ya titulados.

De esa manera, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales no podía pretender aplicar lo dispuesto en el Decreto 1449 de 1977 respecto de la delimitación de los bienes de dominio público, dado que el acto demandado fija principalmente las determinantes para la protección de la zona de ronda de propiedad estatal que pertenece al espacio público.

Específicamente, el acto prevé como sus fundamentos, los siguientes “De conformidad con lo dispuesto en el articulo 10° de la Ley 388 de 1997, en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial municipales deben tenerse en cuenta las determinantes ambientales, entre las cuales se encuentran las normas proferidas por la respectiva Corporación Autónoma Regional para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica.

El Decreto 1504 de 1998, por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial, establece en su artículo quinto que las rondas hídricas y las zonas de manejo y protección ambiental son elementos constitutivos naturales del espacio público. Por medio de la Resolución 471 del 30 de diciembre de 2009, Corpocaldas define la estructura ecológica principal del territorio de su jurisdicción, establece el sistema regional de áreas protegidas y dicta normas sobre los elementos constitutivos naturales del espacio público.

El artículo décimo tercero de la mencionada resolución contempla como elementos constitutivos del espacio público del nivel estructural que deben ser protegidos y por lo tanto identificados en los planes de ordenamiento territorial, los retiros de los cuerpos de agua en suelo rural que corresponden a las fajas aledañas a los cauces medidas desde las cotas de crecientes ordinarias, cuyo ancho se definirá a partir de los criterios: geológico, hidrológico y ribereño-ecológico y variará según las características del territorio, conforme la metodología establecida por Corpocaldas para este fin.

El articulo 202 del Decreto 2811 de 1974 prescribe que la naturaleza forestal de los suelos se debe determinar según criterios ambientales y socioeconómicos”. Respecto del tercer considerando, es de resaltar que el artículo 13 de la Resolución 471 de 2009 es del siguiente tenor: “ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO: Otros Elementos Constitutivos Naturales del Espado Público del Nivel Estructural.- En los procesos de revisión y ajuste de tos POT, los municipios deberán identificar otras áreas que ameritan ser protegidas.

En esto sentido, se considerarán: a. Retiros de Cuerpos de Agua. Los retiros de cauces y lechos de las de corrientes y depósitos de agua en suelo rural corresponden a una franja paralela al cauce, medida desde la cota de crecientes ordinarias, cuyo ancho se definirá a partir de los criterios: geológico, hidrológico y ribereño- ecológico, y variará según tas características del territorio, conforme la metodología establecida por Corpocaldas para este fin.

Estas fajas de retiro se zonificarán en las categorías de manejo planteadas en el literal b) del articulo octavo de la presente resolución. Para asignar las categorias, se cruzará el mapa de amenazas (movimientos en maza, inundación y deslizamientos) con el mapa de coberturas vegetales y se aplicaran los criterios que se presentan en la siguiente tabla: |Amenaza |Cobertura vegetal | | |Vegetación|Agrícola y|Pasto | | |natural |plantación| | | | |forestal | | | | | | | |Movimiento|Restauraci|Restauraci|Preservaci| |s |ón |ón |ón | |en Masa | | | | | |Restauraci|Restauraci|Preservaci| | |ón |ón |ón | | |Uso |Uso |Preseivaci| | |Sosterible|Sostenibla|ón | |Inundación|Restauraci|Restauraci|Preservaci| | |ón |ón |ón | | |Uso |Uso |Preservaci| | |Sostente |Sosterible|ón | | |Restauraci|Restauraci|Preseivaci| | |ón |ón |ón | | |Uso |Uso |Preservaci| | |Sosterible|Sostenlble|ón | a. Áreas Forestales Protectoras de Pendiente.

Corresponden a los terrenos con pendiente igual o superior a 40°, Para la delimitación de estas áreas en el suelo rural se tomará como referencia la cartografía básica oficial del IGAC escala 1:25.000, con curvas de nivel cada 50 metros y se efectuará el levantamiento topográfico respectivo. b. Otras Áreas Foréstalos Protectoras. Las zonas con vocación forestal protectora que estén en cobertura de bosques, cualquiera sea su estado sucesional, consolidados a partir de coberturas agropecuarias, que incidan en la regulación hidrica y la conservación de la blodiversidad, harán parte de la EEP”.

En tal orden de ideas, el artículo 13 de la norma ibídem contempló dos elementos constitutivos naturales del espado público de nivel estructural, a saber: el “area forestal protectora” y los “retiros de cuerpos de agua”; sin embargo, el acto acusado en su parte motiva aclaró que estaba demarcando exclusivamente la segunda de estas categorias, la cual se asemeja a la reglada por el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA.

Con base en lo anterior, se observa prima facie que la Resolución 077 de 2011 no desconoció el artículo 3° del Decreto 1449 de 1977, compilado en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015, dado que la Corporación no estaba haciendo uso especial de la figura de área forestal protectora y, adicionalmente, en su artículo 8°[52] mantuvo los deberes de los propietarios de los predio rurales ya titulados cuando los límites de la zona de ronda sean mayores a los previstos en el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA.

IV.2.3. Del desconocimiento de los artículos 79 y 80 de la Constitución Política y 63 de la Ley 99 de 1993. En este orden de ideas, el Despacho encuentra que la Resolución 077, emana del ejercicio de la competencia de delimitación “de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974”, sin desconocer tampoco la obligación mencionada en el artículo 3° del Decreto 1449 de 1977 (compilado en el artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto 1076 de 2015).

Ciertamente, CORPOCALDAS ha cumplido con deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica atribuido a las autoridades públicas (artículo 79 superior), y con la obligación de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución (artículo 80 superior).

Además, es una realidad que el acto acusado tampoco quebranta el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, en tanto los presupuestos fácticos necesarios para la aplicación de los principios de gradación normativa y de rigor subsidiario[53], no se configuran en el presente caso, conforme a lo previsto en los incisos 1°, 3° y 4° del artículo 63 de la Ley 99 de 1993[54], a saber: “[…]

ARTÍCULO

63. PRINCIPIOS NORMATIVOS GENERALES. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.

(…) Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias.

Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.

Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley […]”.

Precisamente, el acto demandado no conculcó normas superiores ni señaló criterios más flexibles y, además, lo cierto es que las Corporaciones Autónomas Regionales no son entidades territoriales, tal y como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-596 de 1998[55]. Por último, la Sala tampoco comparte el reproche propuesto por la parte demandante atinente a que “[…] los entes territoriales, en cumplimiento de las directrices expedidas por CORPOCALDAS, terminaron adoptándolas, lo que en el fondo se tradujo en una forma de habilitación legal para permitir el desarrollo de actividades de expansión, construcciones y urbanizaciones dentro de la zona de 100 y 30 metros de las franjas forestales protectoras, en franco detrimento de los recursos naturales y del ambiente […]”.

Como ya se explicó CORPOCALDAS, en ejercicio de la competencia fijada por el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, estableció los parámetros técnicos de acotamiento de la faja territorial prevista el literal d) del artículo 83 del CNRNPMA, los cuales (en el criterio mínimo) oscilan alrededor de los limites reconocidos de propiedad publica y en el evento de resultar superiores, respetan los deberes de los particulares a que se refiere el Decreto 1449 de 1977, es decir, la Resolución demandada respeta los distintos mecanismos establecidos en el Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente, tendientes a la salvaguarda del espacio geográfico boscoso que alimenta a las corrientes hídricas.

Además, en sentencia de 15 de octubre de 2009[56], esta Sección puso de presente que las autoridades territoriales podrían adoptar criterios mayores a los previstos en la normatividad ambiental al momento de ejercer su función urbanística, ya sea a través de la protección de la zona de ronda o del área forestal protegida. En consecuencia, la Sala unitaria concluye que no es procedente decretar la suspensión provisional de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011 dado que el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 5° y 7° de la Resolución 077 de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Sección Primera, M.P. Maria Claudia Rojas Lasso [2] Lo anterior mediante auto de 28 de junio de 2018 obrante a folio 17 del cuaderno medida cautelar. [3] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente [4] Por el cual se reglamentan parcialmente el inciso 1 del numeral 5 del artículo 56 de la Ley 135 de 1961 y el Decreto Ley No. 2811 de 1974. [5] Por medio de la cual se define la estructura ecológica principal del territorio de su jurisdicción, se establece el sistema regional de áreas protegidas y se dictan normas sobre los elementos constitutivos naturales del espacio público. [6] “Por el cual se reglamenta el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 y se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el acotamiento de rondas hídricas" [7] Por la cual se adopta "La guía técnica de criterios para el acotamiento de rondas hídricas en Colombia y se dictan otras disposiciones” [8] Sección Primera, Consejera Ponente MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO.

Sentencia del 4 de Junio de 2015. Ref. cxp. 85001235100020090002501 [9] Ver folios 16 y 17. [10] Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: «[…] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.» [11] Corte Constitucional, Sentencia C-834/13.

Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 «Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso». Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). [12] Constitución Política, artículo 238. [13] Artículo 230 del CPACA [14] Artículo 229 del CPACA [15] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [16] Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: «(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del CPACA. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» [17] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [18] «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]» (Negrillas fuera del texto). [19] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [20] Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo CPACA, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), en la cual se puntualizó: «Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional.

Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones.

Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.» (Resaltado es del texto). [21] Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente núm. 2013 00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: «Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del C.P.A.C.A. expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’.

De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. // La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ].

La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia».(Negrillas fuera del texto). [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Bogotá D.C., 13 de mayo de 2015.Radicación número: 11001-03-26-000-2015- 00022-00(53057). Actor: CARACOL Televisión S.A. y RCN Televisión S.A. Demandado: Autoridad Nacional de Televisión – ANTV. Referencia: Medio de control de nulidad simple (Auto medida cautelar de suspensión provisional) [23] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A. CONSEJERO PONENTE: Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ.

Bogotá D.C., 6 de septiembre de 2018. Expediente: 11001-03-25-000-2018- 00368-00.Interno: 1392-2018. Demandante: Wilson García Jaramillo. Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil. [24] El artículo 152 del Decreto 01 de 1984, incluía el adjetivo "manifiesta infracción" [25] Chinchilla Marín, Carmen. La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1991, p. 128, citada por Daniela S. Sosa y Laura E. Giménez, Régimen cautelar en el proceso contencioso administrativo de Córdoba.

Biblioteca jurídica virtual del Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3282/8.pdf. Consultado el 30 de julio de 2018. [26] Chinchilla Marín, Carmen “Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo en España”, p. 156, en la publicación “Las medidas cautelares en el proceso administrativo en Iberoamérica”, Asociación de Magistrados de Tribunales Contencioso Administrativos en los Estados Unidos Mexicanos, México 2009, tomado el 30 de julio de 2018.

Página electrónica: https://es.scribd.com/document/209225123/Las-Medidas- Cautelares-en-El-Proceso-Administrativo-en-Iberoamerica [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., 27 de agosto de 2015. Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00194-00.

Actor: Marco Fidel Ramírez Antonio. Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social. [28] SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00022-00. Actor: PARCELACIÓN SANTILLANA DE LOS VIENTOS P.H. Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA.

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. [29] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de derecho administrativo, Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017, p. 916-917. [30] Cuevas Cuevas, Eurípides de Jesús. Medidas cautelares en el CPACA y el CGP, en Código General del Proceso, Bogotá: Instituto Colombiano de Derecho Procesal. 2014, p. 474-475. [31] En el Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992 y aprobado por medio de la Ley 162 de 1994, las partes contratantes se comprometen, en la medida de lo posible y según proceda, a establecer un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica. [32] RESTREPO CARVAJAL, Diego Alejandro.

“Espacio público como estructurante de las ciudades de las ciudades y el territorio”. Medellín: Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín, 2017. http://bdigital.unal.edu.co/59421/1/1152187116.2017.pdf [33] Decreto Ley 2811 de 1974 [34] Consulta del diccionario de la Real Academia de la Lengua Española [35] El artículo 677 del Código Civil: “[…]

ARTÍCULO 677. <PROPIEDAD SOBRE LAS AGUAS>. Los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso público en los respectivos territorios […]”. [36] El artículo 1521 del Código Civil, establece: “[…]

ARTÍCULO 1521. <ENAJENACIONES CON OBJETO ILÍCITO>. Hay un objeto ilícito en la enajenación: 1o.) De las cosas que no están en el comercio. 2o.) De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona. 3o.) De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello. […]” [37] El artículo 2519 del Código Civil, establece: […]ARTÍCULO 2519. <IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO>.

Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso.” [38] “[…]

ARTÍCULO 14. Para efectos de aplicación del artículo 83, letra d, del Decreto - Ley 2811 de 1974, cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, pretenda titular tierras aledañas a ríos o lagos procederá, conjuntamente con el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente - INDERENA-, a delimitar la franja o zona a que se refiere este artículo, para excluirla de la titulación. Tratándose de terrenos de propiedad privada situados en las riberas de ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona a que se refiere el artículo anterior, cuando por mermas, desviación o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales, quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que los forman no accederán a los predios ribereños sino que se tendrán como parte de la zona o franja a que alude el artículo 83, letra d, del Decreto - Ley 2811 de 1974, que podrá tener hasta treinta (30) metros de ancho.” [39] “Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto - Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973” [40] “[…] Artículo 5º.

Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua,[…]” [41] “Artículo 5º.

(…) El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios: 1. Elementos constitutivos naturales: (…) b) Áreas para la conservación y preservación del sistema hídrico: conformado por: i) Elementos naturales, relacionados con corrientes de agua, tales como: cuencas y microcuencas, manantiales, ríos, quebradas, arroyos, playas fluviales, rondas hídricas, zonas de manejo, zonas de bajamar y protección ambiental, y relacionados con cuerpos de agua, tales como mares, playas marinas, arenas y corales, ciénagas, lagos, lagunas, pantanos, humedales, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental;…”. [42]Al respecto ver la sentencia de 15 de octubre de 2009CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01021-01(AP) [43] No puede ser objeto de apropiación o venta. [44] No se pierde su propiedad por el transcurso del tiempo, en otras palabras, su posesión no genera derecho alguno en su poseedor. [45] No puede ser objeto de la medida cautelar de embargo. [46] “ARTICULO  63.

Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” [47] “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial” [48] "Por el cual se reglamenta el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 y se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el acotamiento de rondas hídricas" [49] Compilado en el artículo 2.2.3.2.20.3 del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 [50] Por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto - Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973. [51] Se reitera que el literal d) señala los siguientes bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: “(…) Artículo 83º.- Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: d.- Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho […]” (Destaca el Despacho) [52] “[…]

ARTÍCULO OCTAVO: Obligaciones de Propietarios y Poseedores.- En aplicación del principio constitucional que asigna a la propiedad una función ecologica, los propietarios y poseedores de inmuebles rurales deberán preservar las fajas forestales protectoras de nacimientos y corrientes de agua; por consiguiente tendrán que cumplir las siguientes obligaciones: •Demarcar y aislar el área forestal protectora. •En las fajas forestales que se encuentren sin cobertura vegetal se favorecerá la regeneración natural o se adelantarán acciones de revegetalización con especies propias de la zona y se efectuarán mantenimientos cada tres meses durante el primer año del establecimiento y por lo menos dos veces en el segundo año. •Los bosques naturales o plantados no podrán ser aprovechados, salvo la obtención de productos secundarios. •Los bosques de guadua, cañabrava y bambú podrán ser aprovechados siempre y cuando se garantice la conservación de la cobertura arbórea suficiente para brindar los servicios ambientales a que están destinados. •Instalar abrevaderos fuera del área forestal protectora y construir pontones con su respectivo aislamiento para el paso del ganado. […]” (Destaca el Despacho) [53] La Corte Constitucional, a través de la sentencia C-596 de 1998, al analizar la naturaleza y funciones de las corporaciones autónomas regionales, arribó a la siguiente conclusión: “11.

No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central.

“Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido” [54] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. [55] La Corte Constitucional, a través de la sentencia C-596 de 1998, al analizar la naturaleza y funciones de las corporaciones autónomas regionales, arribó a la siguiente conclusión: “11.

No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central.

“Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades territoriales. Espe c q <>æçèàVíÛÌÛº¨í–…tcR@.#h[56]SMhJM?5?CJOJ[57]QJ[58]^J[59]aJ#h[60]SMh='5?CJOJ[61] QJ[62]^J[63]aJ h[64]SMh=cíficamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido” [65] CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01021-01(AP)