CONTROL DE LEGALIDAD DE CIRCULARES E INSTRUCCIONES- Procede cuando contienen una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos y vinculantes frente a los administrados / ACTO ADMINISTRATIVO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Lo son las instrucciones que se limiten a fijar pautas u orientaciones frente a la aplicación de una determinada normativa / ACTO ADMINISTRATIVO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es la instrucción que efectúa unas recomendaciones a los notarios acerca de la función de control de legalidad de los actos jurídicos que recaen sobre predios adjudicados sobre baldíos / RECHAZO DE LA DEMANDA - Por no ser el acto susceptible de control judicial De la lectura de la […] instrucción [demandada], el Despacho observa que no constituye un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento ante esta Jurisdicción, en tanto no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna.
En efecto, y de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corporación, las circulares o instrucciones pueden ser demandadas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y vinculantes frente a los administrados. […] En este orden de ideas, no son demandables las instrucciones que se limiten a fijar pautas u orientaciones frente a la aplicación de una determinada normativa, como sucede en el caso sub lite, en el que los Superintendentes Delegados para el Notariado y para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras efectúan unas recomendaciones a los notarios acerca de la función de control de legalidad de los actos jurídicos que recaen sobre predios adjudicados como baldíos, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 160 de 3 de agosto de 1994.
En consecuencia, comoquiera que el acto demandado no es susceptible de control de legalidad, se configura la causal de rechazo prevista en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA […] Por las anteriores razones, la Sala Unitaria rechazará la presente demanda y ordenará que se devuelvan los anexos. NORMA DEMANDADA: INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 08 DE 2013 (8 de octubre) SUPERINTENDENTE DELEGADA PARA EL NOTARIADO Y EL SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA PROTECCIÓN, RESTITUCIÓN Y FORMALIZACIÓN DE TIERRAS DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO (Demanda rechazada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00265-00 Actor: NELLY TAMAYO BERNAL Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: Medio de control de nulidad Asunto: Rechaza demanda AUTO INTERLOCUTORIO Llegada la oportunidad procesal de resolver sobre la admisión de la demanda, el Despacho observa que: La ciudadana NELLY TAMAYO BERNAL, quien actúa en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la nulidad de la Instrucción Administrativa núm. 08 de 8 de octubre de 2013, expedida por la Superintendente Delegada para el Notariado y el Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO.
El acto acusado es del siguiente tenor: «INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA NÚM.08 PARA: NOTARIOS DEL PAÍS DE: SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA EL NOTARIADO Y PARA LA PROTECCIÓN, RESTITUCIÓN Y FORMALIZACIÓN DE TIERRAS. ASUNTO: CONTROL DE LEGALIDAD PARA EVITAR LA ACUMULACIÓN DE PREDIOS INICIALMENTE ADJUDICADOS COMO BALDÍOS. FECHA: 08 OCT 2013 Señores notarios: Cómo es de su conocimiento, la función notarial implica hacer un estricto control de legalidad a cada uno de los documentos que se otorguen en las notarías, de conformidad con la naturaleza del acto para determinar que se acomoden, de una parte, a la manifestación de voluntad de los comparecientes, y de otra, a las disposiciones legales.
En este orden de ideas, el presente instructivo se realiza con el fin de orientarlos en cuanto a la forma de hacer el control de legalidad sobre las prohibiciones y limitaciones que se consagran en la Ley 60 de 1994, respecto del tema predios que han sido adjudicados inicialmente como baldíos. (…) FORMA DE CONTROL DE LEGALIDAD Con el fin de realizar el correspondiente control de legalidad y evitar que con los actos y contratos se acumulen predios adjudicados inicialmente como baldíos, en contravención de las disposiciones agrarias vigentes, el notario deberá indagar sobre la naturaleza jurídica de los predios objeto del negocio y para ello deberá tomar declaración juramentada al comprador donde manifiesta que al momento de celebrar el contrato (…) no es propietario de ningún otro predio proveniente de adjudicación de baldíos o la sociedad que representa no es titular del derecho de dominio de otros predios provenientes de adjudicación de baldíos […]» De la lectura de la citada instrucción, el Despacho observa que no constituye un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento ante esta Jurisdicción, en tanto no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna.
En efecto, y de acuerdo con la Jurisprudencia de la Corporación, las circulares o instrucciones pueden ser demandadas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y vinculantes frente a los administrados. Sobre el particular, en providencia de 19 de marzo de 2009, esta Sección indicó: « […] Las instrucciones o circulares administrativas son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, dependiendo básicamente de su contenido.
En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda.
En ese sentido, mediante providencia de 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: “El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica.
Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dichpa hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”.
(Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 de 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta) […]»[1]. (Resaltado fuera del texto). En este orden de ideas, no son demandables las instrucciones que se limiten a fijar pautas u orientaciones frente a la aplicación de una determinada normativa, como sucede en el caso sub lite, en el que los Superintendentes Delegados para el Notariado y para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras efectúan unas recomendaciones a los notarios acerca de la función de control de legalidad de los actos jurídicos que recaen sobre predios adjudicados como baldíos, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 160 de 3 de agosto de 1994[2].
En consecuencia, comoquiera que el acto demandado no es susceptible de control de legalidad, se configura la causal de rechazo prevista en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, según el cual: «Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2.
Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.» (Resaltado fuera del texto). Por las anteriores razones, la Sala Unitaria rechazará la presente demanda y ordenará que se devuelvan los anexos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: RECHÁZASE la demanda presentada por NELLY TAMAYO BERNAL.
Ejecutoriado este proveído, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 19 de marzo de 2009, número único de radicación: 11001-03-24-000-2005-00285-00, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Esta tesis fue reiterada en sentencia de la misma Sección de 14 de octubre de 2010, número único de radicación: 11001-03-24-000-2006-00132-00, C.P María Elizabeth García González. [2] «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones».