ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / NORMATIVA APLICABLE / PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN NORMATIVA [R]esultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de la presentación de la demanda; las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el CPACA; así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / AUTO DE PONENTE / EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PROCESALES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA [E]l despacho es competente para decidir el presente asunto de acuerdo con lo señalado en el inciso final del numeral 6 del artículo 180 CPACA, por ser el Auto a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió sobre la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 COMPETENCIA DEL PONENTE / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / AUTO DE PONENTE / EXCEPCIONES PROCESALES / AUTO QUE DECIDE EXCEPCIONES PROCESALES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA En lo que respecta a la autoridad judicial que debe decidir el recurso - Sala o Ponente -, se advierte que, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 243 ibídem, la decisión debe ser adoptada por el Magistrado Ponente, toda vez que la providencia recurrida no se trata de las señaladas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del citado artículo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / IMPUTACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO [L]a legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación pasiva en la causa hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado por considerarlo responsable del daño antijurídico infringido.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / PARTES DEL PROCESO / EXCLUSIÓN DE LAS PARTES DEL PROCESO [P]rescindiendo de la etapa procesal en la que se encuentre el proceso, si se evidencia que no existe una relación sustancial entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, es decir, se identifica la falta de legitimación en la causa, el juez podrá declararla y excluir de la misma a quien no tenga relación en ella.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / INCENDIO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL / FUNCIONES DE PREVENCIÓN / PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / INCENDIO FORESTAL / MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE / FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL [L]a parte actora demandó, entre otras entidades, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en atención al deber general del Estado de proteger el medio ambiente, pues se colige de los argumentos planteados que, a juicio de los demandantes, el incendio que se generó en el Departamento de Cesar, tuvo como causa la falta de prevención e intervención por parte de las entidades que les asiste este deber.

(…) dentro de las funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se encuentra la adopción de una política de protección del suelo, de los servicios ambientales y de la biodiversidad, la cual implica tomar medidas de prevención en materia ambiental. En relación con la prevención de incendios, en el CONPES 3146 de 2001, se estableció que, el Ministerio del Medio Ambiente (MMA), en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y otros, culminarían la formulación del Plan Nacional de Acción para la Prevención, Control y Mitigación de Incendios Forestales y Restauración de las Áreas Afectadas.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / INCENDIO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN / MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL / FUNCIONES DE PREVENCIÓN / PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE / INCENDIO FORESTAL / MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE / FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / RAMA EJECUTIVA / SECTOR CENTRAL / ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL / Lo anterior quiere decir que, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, si está facultado para tomar acciones encaminadas a la prevención del medio ambiente, razón por la cual, le asiste interés en el litigio.

Ahora bien, determinar si frente al caso en concreto, tenía el deber de adoptar medidas de prevención y si debe reparar algún perjuicio como consecuencia del incendio, depende de la verificación de los elementos de la responsabilidad. (…) [E]n esta etapa procesal no hay razones suficientes, para desvincular al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por falta de legitimación pasiva, toda vez que, tiene relación con las pretensiones de la demanda, y serán las circunstancias particulares del caso, las que definan si fue responsable del daño antijurídico.

En ese orden de ideas, este despacho confirmará la decisión impugnada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2018-00739-01 (65231) Actor: JAIR GALVIS MONTAÑO Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437/11) Tema: recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa.

Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por una de las entidades demandadas, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1. A N T E C E D E N T E S 1. En el Municipio de Pueblo Bello (Cesar), entre el 21 y 30 de marzo de 2016, se desató un incendio, que generó daños a los habitantes de la zona, entre estos, a los propietarios de las fincas denominadas el Rastrojo, Nueva China, Nueva Idea, Nueva Ilusión I, Nueva Ilusión II, Sal Si Puedes, la Frontera, el Porvenir, Buena Vista y la Esperanza. 2.

El 18 de abril de 2018[1], los señores Jair Galvis Montaño, Cristóbal Moisés Luquez Martínez, Cristóbal de Jesús Luquez Ochoa, Eduer Yovani Arias Corzo, Vidal Segura y las señoras Yanelis Clavijo, Atalía Clavijo Cuadros y Sara Elena Machado de Mindola como propietarios de las fincas antes mencionadas, mediante apoderado, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporación Autónoma del Cesar – CORPOCESAR, el Departamento del Cesar, y el Municipio de Pueblo Bello; con el propósito de que se les declarara solidariamente responsables de los perjuicios causados con ocasión del incendio antes referido, pues, la parte actora consideró que estas entidades tenían a cargo el deber de proteger los recursos naturales. 3.

El 31 de enero de 2019[2], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda y ordenó notificar y correr traslado a las partes según lo establecido en el CPACA. 4. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento del Cesar y CORPOCESAR, en oposición a las pretensiones de la demanda, propusieron como excepción previa, la falta de legitimación pasiva, pues, consideraron que no tenían relación con el hecho dañoso, ni funciones frente a la prevención y atención de incendios en el Departamento de Cesar, razón por la que, concluyeron que no estaban llamadas a responder por los hechos y las pretensiones de la demanda. 5.

Además, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como fundamento de la excepción previa, señaló que, en los hechos de la demanda, no se indicó que alguno fuera resultado de acciones u omisiones de este organismo. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corrió traslado de las excepciones propuestas, y el 13 de junio de 2019[3], la parte actora se pronunció. Respecto a la falta de legitimación en la causa, citó jurisprudencia sobre el tema y concluyó que todas las entidades tienen capacidad para ser parte.

Así las cosas, adelantado el trámite procesal pertinente, el 19 de julio de 2019[4], el Tribunal fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial. 7. El 20 de septiembre de 2019[5], se celebró la audiencia inicial, en esta el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró no probada la excepción de falta de legitimación pasiva propuesta por la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporación Autónoma del Cesar – CORPOCESAR y el Departamento del Cesar; pues consideró que, de conformidad con la demanda, la responsabilidad se imputó a título de omisión frente a programas de prevención, atención oportuna del desastre y en el apoyo a los accionantes al momento del incendio; en ese orden de ideas y contrastadas las funciones de quienes promovieron la excepción, se consideró que en principio se encontraba legitimadas para integrar el contradictorio. 8.

Contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la apoderada de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, interpuso recurso de apelación, con fundamentos en que en los hechos de la demanda no se hizo alusión a este ministerio, ni frente a las acciones u omisiones que se hubiesen podido presentar. 9.

En el mismo sentido, señaló que en el Decreto 2478 de 1999, se establece que el objetivo primordial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, es la formulación coordinación y adopción de las políticas públicas del sector agropecuario, pesquero y sector del desarrollo rural, es decir, en lo que concierne al presente caso, no tenía competencia. Aunado a ello, manifestó que el incendio se presentó en un resguardo indígena arahuaco, respecto del cual tampoco tenía competencia este ministerio. 10.

El Ministerio de Medio Ambiente, COPORCESAR y el Ministerio Público no interpusieron recurso contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Luego de la sustentación del recurso formulado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se corrió traslado a los demás participes en la audiencia inicial. Al respecto, el Ministerio de Medio Ambiente, señaló que, a su juicio, el recurso reúne los presupuestos para que se declare la falta de legitimación pasiva en la causa, sin sustentar de fondo su afirmación. 11.

De otro lado, el Ministerio Público, argumentó que existía la falta de legitimación de hecho y la material. Así las cosas, en el marco de la audiencia inicial consideró que era prematuro señalar si había falta de legitimación material, de ahí que, con la relación fáctica que hace el demandante bastaba para darle trámite al proceso. 12. La Magistrada sustanciadora, por ser procedente, concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, Sección Tercera, en el efecto suspensivo, por considerar que este cumplió con los requisitos de los artículos 322 y 323 del Código General del Proceso. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Régimen jurídico aplicable. 2.2. Competencia. 2.3. Excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. 2.4. Caso en concreto. 2.1. Régimen jurídico aplicable 13. Al presente caso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de la presentación de la demanda; las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el CPACA; así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.2.

Competencia 14. El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 prevé que el “Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia (…) de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”. 15. De igual forma, se advierte que el despacho es competente para decidir el presente asunto[6] de acuerdo con lo señalado en el inciso final del numeral 6 del artículo 180 CPACA, por ser el Auto a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió sobre la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. 16.

En lo que respecta a la autoridad judicial que debe decidir el recurso - Sala o Ponente -, se advierte que, según el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 243 ibídem, la decisión debe ser adoptada por el Magistrado Ponente, toda vez que la providencia recurrida no se trata de las señaladas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del citado artículo. 2.3.

Excepción de falta de legitimación pasiva en la causa 17. En términos generales, la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, en principio, tal como lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, la legitimación pasiva en la causa hace alusión al vínculo jurídico que emana de las pretensiones formuladas, esto es, de la imputación que el extremo activo efectúa al demandado por considerarlo responsable del daño antijurídico infringido. 18.

Entonces, lo que se busca con la legitimación pasiva en la causa, es dar cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas – partes o no del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda. De ahí que, cuando un sujeto no guarde relación alguna con los intereses relacionados en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, las pretensiones formuladas estarían llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico afectado y susceptible de ser resarcido y el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores. 19.

Así las cosas, prescindiendo de la etapa procesal en la que se encuentre el proceso, si se evidencia que no existe una relación sustancial entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, es decir, se identifica la falta de legitimación en la causa, el juez podrá declararla y excluir de la misma a quien no tenga relación en ella. 2.4 Caso en concreto 20.

Revisadas las pretensiones y los argumentos de la demanda, el despacho observa que, la parte actora demandó, entre otras entidades, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en atención al deber general del Estado de proteger el medio ambiente, pues se colige de los argumentos planteados que, a juicio de los demandantes, el incendio que se generó en el Departamento de Cesar, tuvo como causa la falta de prevención e intervención por parte de las entidades que les asiste este deber. 21.

Por el contrario, la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, consideró que, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2478 de 1999, este Ministerio no tiene ninguna competencia frente a la prevención de incendios en resguardos indígenas del Municipio de Pueblo Bello, y que en los hechos de la demanda no se hizo alusión al Ministerio de Agricultura.

En consecuencia, no está legitimada para ser parte dentro del proceso. 22. En primer lugar, respecto de las pretensiones de la demanda, el despacho advierte que se hizo referencia específica al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin embargo en los fundamentos fácticos no se hizo referencia a ninguna entidad, sino que se circunscribieron a indicar lo relacionado con el incendio, esto es, la fecha, la manera en que se propagó, las fincas afectadas y las actuaciones de la comunidad para combatirlo; no obstante esta situación no impide la vinculación de una entidad en calidad de demandada, máxime cuando la imputación se realizó a título de omisión, es decir, cuando la entidad no participó de manera activa en los hechos que dieron lugar al hecho dañoso. 23.

Ahora bien, es pertinente determinar si la entidad que alegó la falta de legitimación pasiva en la causa, tenía alguna función respecto a la prevención y auxilio del incendio ocurrido entre el 21 y 30 de marzo de 2016, que la haga tener un vínculo frente a las pretensiones formuladas. 24. Sobre el particular, el despacho advierte que, si bien el Decreto 2478 de 1999, no establece ningún deber específico frente a la prevención y atención de incendios, tiene un objetivo que consiste en “la  formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”.  25.

Ahora bien, este objetivo está planteado de manera general, y para su desarrollo, tal como lo establece el numeral 6 del artículo 3 del mencionado decreto es necesario “Armonizar y coordinar la formulación y adopción de la política de protección y uso productivo de los servicios ambientales, agua, suelo, captura de carbono y biodiversidad con el Ministerio del Medio Ambiente”.  26.

Obsérvese que, dentro de las funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se encuentra la adopción de una política de protección del suelo, de los servicios ambientales y de la biodiversidad, la cual implica tomar medidas de prevención en materia ambiental. En relación con la prevención de incendios, en el CONPES 3146 de 2001, se estableció que, el Ministerio del Medio Ambiente (MMA), en coordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y otros, culminarían la formulación del Plan Nacional de Acción para la Prevención, Control y Mitigación de Incendios Forestales y Restauración de las Áreas Afectadas. 27.

Lo anterior quiere decir que, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, si está facultado para tomar acciones encaminadas a la prevención del medio ambiente, razón por la cual, le asiste interés en el litigio. Ahora bien, determinar si frente al caso en concreto, tenía el deber de adoptar medidas de prevención y si debe reparar algún perjuicio como consecuencia del incendio, depende de la verificación de los elementos de la responsabilidad. 28.

Por otro lado, en relación con la falta de competencia en el resguardo indígena Arahuaco ubicado en el Municipio de Pueblo Bello, se advierte que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hace parte del sector central[7], en consecuencia tiene competencia a nivel nacional. 29. Así las cosas, en esta etapa procesal no hay razones suficientes, para desvincular al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por falta de legitimación pasiva, toda vez que, tiene relación con las pretensiones de la demanda, y serán las circunstancias particulares del caso, las que definan si fue responsable del daño antijurídico.

En ese orden de ideas, este despacho confirmará la decisión impugnada. 3. DECISIÓN El despacho, como consecuencia de las anteriores consideraciones

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada el 20 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, mediante la cual se declaró no probada la falta de legitimación pasiva en la causa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA LISC ----------------------- [1] Folio 1 – 191 del expediente. [2] Folio 198 – 202 del expediente. [3] Folio 293- 302 del expediente. [4] Folio 304 del expediente. [5] Folio 312 – 314 del cuaderno del Consejo de Estado. [6] El despacho en el mismo sentido profirió Auto de 29 de mayo de 2017.

Exp. 2017-00611-01 (63.442). [7]

ARTICULO

38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos.