IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL Como quedó expuesto, la sociedad demandante pretende el cumplimiento de los artículos 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011 para que la Superintendencia Nacional de Salud le reconozca el silencio administrativo positivo frente al recurso de apelación interpuesto contra uno acto administrativo que le impuso sanción en su contra.
En la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó por improcedente la acción al concluir que la Clínica La Victoria tenía a su alcance otro medio de defensa judicial, pero la sociedad actora resaltó que esta regla no es aplicable porque está sometida a un perjuicio grave e inminente por el proceso coactivo seguido en su contra.
(…) Advierte la Sala que la pretensión de la sociedad actora dirigida a obtener el reconocimiento del silencio administrativo positivo a su favor, en virtud de la aplicación de los artículos 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011, implica controvertir la legalidad de las resoluciones 005621 de 2016 y 005719 de 2017 que impusieron la sanción en su contra.
Desde este punto de vista, el estudio sobre la validez de dichos actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud no puede llevarse a cabo en desarrollo de la acción de cumplimiento, pues corresponde hacerlo al juez ordinario en virtud de las acciones procedentes contra tales decisiones de carácter particular adoptadas contra la Clínica La Victoria.
Es claro, entonces, que la sociedad actora tenía a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial para discutir la legalidad de los actos sancionatorios, como era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…) En este sentido, advierte la Sala que si la sociedad actora era consciente de que el requisito de subsidiariedad de la acción podía ser superado en caso de seguir un perjuicio grave e inminente en su contra, dicha circunstancia debió ser expuesta ante el juez de primera instancia, que tramitó la demanda, para que resolviera sobre el particular.
En la medida en que no lo hizo, como era su deber según se desprende de lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, impidió que el Tribunal Administrativo del Atlántico pudiera hacer el análisis sobre la alegada existencia de dicha circunstancia como condición para que fuera flexibilizado el cumplimiento de ese requisito. Considera la Sala que el simple hecho de estar en curso el proceso de cobro coactivo en su contra no configura por sí mismo el perjuicio grave e inminente contra la Clínica La Victoria, pues tuvo la oportunidad de controvertir la legalidad de los actos que sustentan la referida actuación y, sin embargo, no lo efectuó por su propia omisión. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00774-01(ACU) Actor: CLINICA LA VICTORIA S.A.S. Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia de enero 20 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó por improcedente la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud Por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la sociedad Clínica La Victoria S.A.S. presentó demanda contra la Superintendencia Nacional de Salud en la cual incluyó las siguientes pretensiones: “Que se ordene a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD que reconozca los efectos legales de la decisión favorable con fuerza material de Ley que tiene la protocolización que fuera realizada por la CLÍNICA LA VICTORIA S.A.S., el día 9 de febrero de 2018 en la Notaría Décima de Barranquilla, mediante Escritura Pública número ciento treinta y siete (137) con sujeción a los artículos 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, ORDENE SUSPENDER cualquier tipo de actuación administrativa que contraríe dicha protocolización, como lo hace el procedimiento de cobro coactivo iniciado por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD en contra de la CLÍNICA LA VICTORIA S.A.S.”. (Mayúsculas del texto original). 2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: Indicó que el 4 de agosto de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud notificó por aviso a la Clínica La Victoria la Resolución 005621 de octubre 19 de 2016, que resolvió una investigación en su contra y le impuso sanción de multa equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales.
Agregó que el 23 de noviembre del mismo año, la sociedad actora presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra dicho acto, el primero de los cuales fue resuelto mediante Resolución 002377 de septiembre 29 de 2017 en el sentido de modificar parcialmente la decisión y fijar la sanción en 150 salarios mínimos legales mensuales.
Aseguró que dentro del año que siguió a la interposición de los recursos, la parte demandante no fue notificada de ningún acto que resolviera la apelación, por lo cual debe entenderse que fue fallado a su favor según lo dispuesto en el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Explicó que por lo anterior y en virtud de lo establecido en el artículo 85 del CPACA, la Clínica La Victoria invocó el silencio administrativo positivo y llevó a cabo la protocolización de la copia del recurso de apelación, junto con la declaración jurada de no haber sido notificada de la decisión dentro del término legal.
Añadió que el 20 de febrero de 2018, allegó dicha protocolización a la Superintendencia Nacional de Salud para que reconociera los efectos de la decisión, pero el 11 de abril del mismo año la entidad le envió citación para notificación de la Resolución 005719 de 2017, que resolvió desfavorablemente la apelación y confirmó la Resolución 005621 de 2016.
Estimó que el organismo había perdido competencia para expedir dicho acto porque había transcurrido el término de un año para resolver y notificar el recurso y señaló que en la diligencia de notificación ocurrieron irregularidades, pues en el citado acto no fueron estipuladas la fecha ni la hora de la notificación. Explicó que luego, la Superintendencia Nacional de Salud brindó respuesta a la solicitud de silencio administrativo positivo y advirtió que las resoluciones 002377 y 005719 de 2017 fueron expedidas dentro del término establecido por el legislador, sin que sea necesario notificar el acto dentro del mismo plazo como quiera que la ley no exige dicha actuación. Precisó que el 5 de mayo de 2018, la Clínica La Victoria presentó recurso de reposición y en subsidio apelación y mediante oficio NURC-1.2018.068959 de julio 24 del mismo año la entidad señaló que no contra todo acto administrativo proceden recursos, por lo cual no era procedente la solicitud de la sociedad actora.
Concluyó que el 12 de agosto de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud envió la citación para la notificación personal de la Resolución 7473 de julio 30 del mismo año, proferida dentro del procedimiento de cobro coactivo y agregó que esto desconoció los efectos de la protocolización del silencio administrativo positivo. 3. Razones del posible incumplimiento La parte actora estimó que los artículos 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011 están siendo incumplidos porque la entidad no reconoció el silencio administrativo positivo frente al recurso de apelación interpuesto contra una sanción que le fue impuesta, el cual, a su juicio, fue resuelto por fuera del año con el cual contaba para hacerlo. 4.
Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante providencia de noviembre 29 de 2019, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó la notificación al representante legal del organismo demandado (f. 117). 5. Contestación de la demanda El escrito de contestación fue presentado extemporáneamente (ff. 123 y 124). 6.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico advirtió que la situación expuesta por la Clínica La Victoria involucra un debate que debe ser discutido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como mecanismo idóneo para determinar la legalidad de la sanción y la posible configuración del silencio administrativo.
Explicó que las pretensiones están enfocadas a buscar el cumplimiento de un acto ficto positivo para demostrar la falta de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para la imposición de la sanción, por no haber resuelto el recurso de apelación contra la Resolución 005621 de 2016 en el término previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.
Así, rechazó por improcedente la acción ante la existencia de otro medio de defensa judicial que la parte actora tenía para hacer efectivo el derecho que le asistiría y del cual no hizo uso, por lo cual no puede pretender subsanar por la vía de esta acción la incuria en que incurrió. 7. La impugnación La apoderada de la sociedad demandante resaltó que si bien la acción no procede cuando existen otros mecanismos judiciales, no resulta menos cierto que esta regla no es viable cuando, en caso de no proceder el juez, siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Consideró que por esta razón, el Tribunal Administrativo no debió limitarse a plantear teóricamente que cuenta con otro medio idóneo distinto a esta acción, sin abordar el problema jurídico que consiste en el incumplimiento del artículo 85 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
Insistió en que la acción es procedente en los eventos en que permite evitar un perjuicio irremediable, en forma transitoria, como es el caso de la Clínica La Victoria que se encuentra en dicha situación por el proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, que compromete su patrimonio económico. Estimó que es impostergable ordenar el cumplimiento del deber legal de reconocer los efectos positivos de la protocolización llevada a cabo el 9 de febrero de 2018 en la Notaría Décima de Barranquilla para que la Superintendencia Nacional de Salud archive el trámite de cobro coactivo.
Reiteró parte los argumentos de la demanda y señaló que los otros mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos de la parte actora carecen de eficacia para el efectivo cumplimiento de las normas invocadas, por estar la Clínica La Victoria en presencia de una situación gravosa. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[1]. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de enero 20 del presente año que rechazó por improcedente la acción. 3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.
Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.
Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;
(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.
La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.
(Negrillas fuera del texto). Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[2]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[3] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.
Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Junto con la demanda, la apoderada de la parte actora acompañó fotocopia del escrito radicado ante la Superintendencia Nacional de Salud, el 6 de septiembre de 2019, en el cual reclamó el cumplimiento de los artículos 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011 para que fuera reconocido el silencio administrativo positivo (ff. 105 a 108).
Mediante oficio de septiembre 19 del mismo año, el jefe de la oficina asesora jurídica del organismo negó la solicitud por considerar que tanto la Resolución 005621 de 2016 como la Resolución 005719 de 2017 fueron expedidas dentro del término establecido por el legislador, es decir dentro del año siguiente a la interposición de los recursos (ff. 109 a 114).
Así, el requisito de procedibilidad de la acción fue agotado por la parte actora. 5. El caso concreto Como quedó expuesto, la sociedad demandante pretende el cumplimiento de los artículos 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011 para que la Superintendencia Nacional de Salud le reconozca el silencio administrativo positivo frente al recurso de apelación interpuesto contra uno acto administrativo que le impuso sanción en su contra.
En la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó por improcedente la acción al concluir que la Clínica La Victoria tenía a su alcance otro medio de defensa judicial, pero la sociedad actora resaltó que esta regla no es aplicable porque está sometida a un perjuicio grave e inminente por el proceso coactivo seguido en su contra.
Revisado el expediente, observa la Sala que mediante Resolución 005621 de octubre 19 de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió una investigación administrativa adelantada contra la sociedad actora y le impuso sanción pecuniaria (ff. 20 a 26). Contra esta decisión adoptada por la delegada para procesos administrativos, la representante legal de la sociedad actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación de acuerdo con lo consignado en la parte resolutiva de dicho acto (ff. 27 a 39).
Por resolución 002377 de septiembre 29 de 2017, la funcionaria modificó parcialmente el acto sancionatorio, fijó un nuevo monto de la multa en el valor de 150 salarios mínimos legales mensuales y concedió el recurso de apelación (ff. 43 a 57). Este último medio de impugnación de la fase administrativa fue desatado desfavorablemente por el superintendente nacional de salud mediante la Resolución 005719 de noviembre 22 de 2017, que confirmó la Resolución 005621 de 2016 (ff. 83 a 92).
Advierte la Sala que la pretensión de la sociedad actora dirigida a obtener el reconocimiento del silencio administrativo positivo a su favor, en virtud de la aplicación de los artículos 52 y 85 de la Ley 1437 de 2011, implica controvertir la legalidad de las resoluciones 005621 de 2016 y 005719 de 2017 que impusieron la sanción en su contra.
Desde este punto de vista, el estudio sobre la validez de dichos actos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud no puede llevarse a cabo en desarrollo de la acción de cumplimiento, pues corresponde hacerlo al juez ordinario en virtud de las acciones procedentes contra tales decisiones de carácter particular adoptadas contra la Clínica La Victoria.
Es claro, entonces, que la sociedad actora tenía a su alcance otro mecanismo ordinario de defensa judicial para discutir la legalidad de los actos sancionatorios, como era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En ejercicio de dicha acción ordinaria, la parte demandante también tenía a su disposición la posibilidad de solicitar las medidas cautelares que estimara procedentes contra los actos que impusieron la sanción, si consideraba que su expedición, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, afectaba su situación. Al no haber acudido al medio de control que podía interponer contra los actos administrativos que resolvieron la investigación en su contra, mal puede invocar la acción de cumplimiento, cuyo carácter es subsidiario, para tratar de impedir su ejecución a partir de la pretensión de suspensión de la actuación administrativa de cobro.
En este sentido, advierte la Sala que si la sociedad actora era consciente de que el requisito de subsidiariedad de la acción podía ser superado en caso de seguir un perjuicio grave e inminente en su contra, dicha circunstancia debió ser expuesta ante el juez de primera instancia, que tramitó la demanda, para que resolviera sobre el particular.
En la medida en que no lo hizo, como era su deber según se desprende de lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, impidió que el Tribunal Administrativo del Atlántico pudiera hacer el análisis sobre la alegada existencia de dicha circunstancia como condición para que fuera flexibilizado el cumplimiento de ese requisito. Considera la Sala que el simple hecho de estar en curso el proceso de cobro coactivo en su contra no configura por sí mismo el perjuicio grave e inminente contra la Clínica La Victoria, pues tuvo la oportunidad de controvertir la legalidad de los actos que sustentan la referida actuación y, sin embargo, no lo efectuó por su propia omisión. En consecuencia, la sentencia adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico será confirmada en el sentido de declarar improcedente la acción, al no haberse superado el requisito de subsidiariedad exigido para el trámite de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [3] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019.