IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una instancia adicional al proceso ordinario El asunto no tiene de relevancia constitucional, en razón a que el objeto de debate principal no es diferente al que ya se estudió y decidió de manera razonable en el proceso ordinario, referido a establecer si el actor tiene derecho a que se le reconozca la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada (…) [L]a inconformidad del actor se traduce en un debate puramente legal, que por regla general, corresponde resolver al juez natural en aplicación de los principios de autonomía, independencia y especialidad, salvo que advierta que en ese ejercicio incurrió en una flagrante vulneración los de derechos fundamentales del actor, pero, como se indicó, en el caso concreto se observa que las providencias acusadas fueron debidamente motivadas y razonadas, sin que de sus decisiones derive arbitrariedad o ilegalidad alguna, por lo que, es claro que la real pretensión de las accionadas es contar con una instancia adicional para exponer su desacuerdo con las decisiones judiciales que le resultaron adversas (…) Como consecuencia de los argumentos expuestos, la Sala revocará la decisión impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, y en su lugar, declarará la improcedencia la misma, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente el de relevancia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ(E) Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04153-01(AC) Actor: JOSÉ ANTONIO FORERO LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción. La relevancia constitucional. Requisitos para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. Servidores de la Superintendencia de Notariado y Registro. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por José Antonio Forero López contra la sentencia del 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que en el trámite de la acción de la referencia, resolvió: “PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo promovida por el señor José Antonio Forero López contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.” 1 ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 16 de septiembre de 20192, José Antonio Forero López, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
TUTELAR mis derechos fundamentales a la igualdad; Derecho al trabajo, al debido proceso y Administración de Justicia (Por falta de motivación), consagrados en los artículos 13, 25, 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia. 2. DEJAR sin efectos las sentencias proferidas por EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, del 12 de agosto de 2019 Y EL JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, 1 de marzo de 2016. 3.
ORDENA R a la Superintendencia de Notariado y Registro que apruebe el reconocimiento de la Prima Técnica al peticionario, de conformidad con las pretensiones de la demanda inicial.” 3 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. José Antonio Forero López refiere que, por medio de Resolución 14059 del 18 de diciembre de 2013, fue nombrado en propiedad como registrador seccional código 01912 grado 7 de instrumentos públicos del circuito de San Vicente de Chucurí. Santander. 2.2.
El 7 de enero de 2014, solicitó a la Superintendencia de Notariado y Registro el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, por considerar que cumplía con los requisitos necesarios, ya que es contador con especialización en revisoría fiscal y auditoría externa4; cuenta con título de abogado5 y con experiencia laboral superior a 23 años en diferentes instituciones públicas.
Agregó que en su último cargo desempeñado, se le había reconocido la prima técnica. 2.3. Dicha solicitud fue denegada por medio de la Resolución No. 4673 del 25 de abril de 20146. Frente a tal negativa, presentó recurso de reposición que fue decidido desfavorablemente en Resolución No. 1237 del 5 de febrero de 20157. 2.4. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Superintendencia de Notariado y Registro, pretendiendo la nulidad de los actos que negaron la prima técnica, y que se ordenara su reconocimiento con las correspondiente indemnizaciones, indexación y pago de intereses causados. 2.5.
Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, que en sentencia del 1 de marzo de 20168, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los estudios y experiencia laboral que acreditó el demandante no reúnen las especiales características relacionadas con las funciones del cargo de registrador regional de instrumentos públicos, ya que los soportes aportados corresponden a su desempeño profesional como contador público. 2.6.
A instancia del recurso de apelación interpuesto, el Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 12 de agosto de 20199 confirmó la decisión, al estimar que para el otorgamiento de la prima técnica se requiere no solo la experiencia calificada, sino la formación avanzada y los títulos que fueron aportados para acreditar esta última no guardan relación con el perfil del empleo. 3.
Fundamentos de la acción El actor insiste que cumple con los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica, dado que cuenta con amplia experiencia en el ejercicio de cargos públicos de dirección, estudios de posgrado y una carrera adicional, la de contaduría, estudios y experiencia que guarda relación con las funciones de su cargo actual.
Alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, debido proceso y administración de justicia y la configuración de defecto fáctico, sustantivo y decisión sin motivación, que sustentó de la siguiente manera: 3.1. Defecto fáctico. La autoridad accionada hizo una valoración arbitraria de los medios de prueba y su peso en el efectivo reconocimiento de la prima técnica. 3.2.
Defecto sustantivo. Las autoridades judiciales accionadas confundieron los requisitos para desempeñar el cargo de Registrador Seccional, consagradas en los artículos 76, 77 y 78 de la Ley 1579 de 2012, con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica, establecidos en el artículo 1° del Decreto 2177 de 2006. Las autoridades no tuvieron en cuenta, que de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 1579 de 2012, es responsable de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, por lo que su experiencia como contador sí se relacionaba con funciones de carácter técnico y administrativo del cargo. 3.3.
Decisión sin motivación. Las decisiones judiciales se limitaron a reiterar lo que lo dicho por la administración. Las autoridades incurrieron en las mismas omisiones, como no indagar sobre las funciones que debe realizar un registrador de instrumentos públicos, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 1579 de 2012. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.
En auto del 18 de septiembre de 201910, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y dispuso vincular, como tercero con interés, a la Superintendencia de Notariado y Registro. 4.2. El Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga11, informó a través de correo electrónico que el expediente solicitado en calidad de préstamo se encuentra en el Tribunal Administrativo de Santander. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Santander12, remitió en medio magnético el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, pero no se pronunció respecto de los fundamentos y pretensiones de la acción de tutela. 4.4. La Superintendencia de Notariado y Registro13 pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela y, subsidiariamente, pidió que se negaran las pretensiones de amparo.
Para tales fines, aseguró que la parte actora pretende usar la tutela como una tercera instancia y agregó que, de todos modos, el fallo cuestionado se dictó de acuerdo a las normas y precedentes vigentes y aplicables al caso concreto, es decir, que no se presentó ninguna de las causales especiales de procedencia de la tutela contra sentencias. 5.
Providencia impugnada En sentencia del 3 de octubre de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda, luego de circunscribir los alegatos al defecto sustantivo, por considerar que la argumentación expuesta por el Tribunal Administrativo de Santander para abstenerse de declarar la nulidad de las resoluciones que negaron el reconocimiento de la prima técnica atendió a las presupuestos normativos aplicables al caso concreto, sin que de su análisis derive arbitrariedad alguna que justifique un eventual amparo.
Señaló que le asistió razón al tribunal accionado al indicar que la experiencia altamente calificada era la adquirida con posterioridad a la obtención del título de abogado, afirmación que está acorde con lo dispuesto en el artículo 1º. Del Decreto 2177 de 2006, que señala que “para efectos del otorgamiento de la prima técnica por título de estudios de formación avanzada y cinco (5) años de experiencia altamente calificada, se requiere que el funcionario acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe”.
De acuerdo con lo anterior, consideró razonable la conclusión del Tribunal accionado según la cual, la experiencia altamente calificada requiere que exceda los requisitos del cargo, esto es: ser abogado. De otra parte, dijo que aunque es cierto que las autoridades accionadas no tomaron en consideración el artículo 92 de la Ley 1579 de 2012, que determina las funciones del cargo de Registrador Seccional, advirtió que no había lugar a ello en razón a que la norma citada por el Tribunal lo que exige es que el funcionario acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que desempeñe, mas no experiencia relacionada con el cargo. 6.
Impugnación El señor José Antonio Forero López impugnó la decisión el 7 de octubre de 2019, la cual fue concedida en auto del 13 de enero de 2020, debido a que el expediente fue enviado mediante oficio No. CEW-0100 del 18 de octubre de 2019 a la Corte Constitucional y devuelto a la Secretaría del Consejo de Estado el 19 de diciembre de 2019.
Reiteró los argumentos de la tutela, indicando que para el reconocimiento de la prima técnica se está desconociendo el requisito de estudio adicional y su experiencia, como un aporte esencial para el ejercicio de la función que desempeña, que es técnica y administrativa, tal como lo señala el artículo 92 de la Ley 1579 de 2012. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales14 y especiales15 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 3. Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una tutela contra providencias judiciales, al juez constitucional le corresponde verificar que la controversia propuesta suponga un verdadero cuestionamiento constitucional de la decisión del juez natural y no, simplemente, que se utilice como si se tratara de una instancia judicial adicional a las previstas en el proceso ordinario para debatir nuevamente asuntos de legalidad.
De superarse el test de procedibilidad, la Sala se pronunciará de fondo en relación con la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada relacionada con las funciones de registrador seccional de instrumentos públicos. 4. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Relevancia constitucional 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Sobre este punto, en la Sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional explicó que la acción de tutela contra providencias judiciales “No [es] un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso.
De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho” (Corchetes añadidos).
Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Exigencia cuya finalidad es i) proteger la autonomía e independencia judicial y ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 4.2.
Aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que sí son de relevancia constitucional y los que no, en la Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena del Consejo de Estado explicó que para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, se debe tener en consideración varios elementos: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa justificando suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para esto “[n]o basta (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales”16. Por el contrario, la parte actora tiene la carga de argumentar suficiente y claramente por qué se hace necesaria la intervención del juez constitucional y por qué el caso, antes que ser una cuestión de mera legalidad, realmente implica la trasgresión de derechos fundamentales. ii) Que efectivamente se transgredan las garantías del debido proceso constitucional. iii) Que la decisión judicial controvertida implique una verdadera vulneración de derechos fundamentales. iv) Que la acción de tutela no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que la finalidad de este mecanismo constitucional es la protección de derechos fundamentales.
No es, por ende, la oportunidad para que el actor discuta las discrepancias que tenga frente a la decisión judicial. Con relación a este último elemento, en la Sentencia T–061 de 2007 la Corte Constitucional señaló que solo en los casos en que se vulneren las garantías del debido proceso constitucional existirá relevancia constitucional. Tales garantías hacen referencia al derecho al juez natural, el derecho a presentar y controvertir las pruebas, el derecho de defensa, el derecho a la segunda instancia en el proceso penal, el principio de legalidad, el derecho a la publicidad de los procesos, entre otras.
En sus palabras: “salvo desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica-, sólo serán objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso.
Es decir, aquellas decisiones que anulen o restrinjan, de manera grave, el equilibrio procesal entre las partes; lo anterior equivale a decir que el juez de tutela debe proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario”17. Se desprende de lo anterior que los asuntos de auténtica relevancia constitucional son aquellos que implican una trasgresión notoria a las garantías constitucionales que hacen parte del núcleo esencial del debido proceso. 4.3.
El asunto no tiene de relevancia constitucional, en razón a que el objeto de debate principal no es diferente al que ya se estudió y decidió de manera razonable en el proceso ordinario, referido a establecer si el actor tiene derecho a que se le reconozca la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. Se recuerda que, frente a la acreditación del requisito de experiencia altamente calificada en el caso del señor José Antonio Forero López, el Tribunal Administrativo de Santander dijo lo siguiente: “De lo anterior, y siendo que se cuestiona en este caso la formación avanzada y experiencia altamente calificada, se tiene que el señor JOSÉ ANTONIO LÓPEZ obtuvo el título de abogado en el año 2008- requisito para ser Registrador Seccional-, acreditó el título de especialista en revisoría fiscal y auditoría externa de la Universidad de Santander y además allegó el título de contador público de la Universidad Cooperativa de Colombia del año 1995.
No obstante, esta Sala al igual que lo señaló la administración y la primera instancia considera que los requisitos ya referidos no se encuentran satisfechos, toda vez que siendo requisito para acceder al cargo de Registrador Seccional el de ser abogado titulado, el que solo se adquirió en el año 2008, mal podría avalarse como experiencia la adquirida como contador, cuando para el desempeño de dicho cargo se requiere se abogado. […] Lo expuesto, deja ver que para el otorgamiento de la prima técnica se requiere no solo la experiencia altamente calificada, sino también la formación avanzada, la que si bien en el presente caso se acreditó con la especialización en revisoría fiscal y auditoría externa, estos títulos nada tienen que ver con el perfil del empleo, pues se exige la titulación de abogado y no en contaduría. Así las cosas, aun cuando el accionante en la apelación refiere que se está haciendo una intelección restrictiva de la norma, al habérsele indicado que la experiencia altamente calificada era adquirida con posterioridad a la obtención del título de abogado para ser Registrador, es del caso señalar que en efecto es de esa manera que se debe entender dicha disposición, ya que no puede contarse la experiencia altamente calificada como abogado cuando ni siquiera se ha obtenido el título, lo que desde cualquier punto de vista sería ilógico.
Y no es posible aceptar como experiencia calificada la desarrollada como contador especialista en revisoría fiscal y auditoría interna, toda vez que, esta era requerida por el demandante para el desarrollo de una actividad diferente a la de Registrador Seccional.”18 4.4. De la lectura de la sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, deriva que la autoridad judicial accionada: (i) fundamentó su decisión en el marco jurídico aplicable, dado que relacionó el contenido del Decreto 2177 de 200619, del Acuerdo 036 de 199920 y de los artículos 76, 77 y 78 de la Ley 1579 de 201221, (ii) estableció el alcance del requisito de formación avanzada y experiencia alta experiencia en atención a una interpretación literal y sistemática de las disposiciones antes citadas y con doctrina aplicable al asunto22 y (iii) analizó los medios de prueba aportados otorgándoles el valor correspondiente que fue plasmado en la sentencia. En atención a los requisitos mínimos que exige la Ley 1579 de 2012 (artículos 76 y 78), para ejercer el cargo de Registrador Seccional –entre otros: tener título de abogado y haber ejercido cargo público de dirección, manejo y control por un término no menor de 6 años, o la judicatura o el profesorado universitario en derecho al menos por 8 años, o la profesión con buen crédito por un término no menor de 10 años–, el Tribunal accionado estableció, con buen criterio, que la experiencia profesional altamente calificada debe computarse después de cumplido el requisito general para ser Registrador Seccional, consistente en tener título de pregrado en derecho, lo que descarta de inmediato que para tal cómputo se pueda tener en cuenta la experiencia que adquirió el demandante en su calidad de contador público con formación avanzada en revisoría fiscal y auditoría externa, pero antes de tener la calidad académica de jurista exigida por la Ley. 4.5.
Lo anterior permite concluir que la inconformidad del actor se traduce en un debate puramente legal, que por regla general, corresponde resolver al juez natural en aplicación de los principios de autonomía, independencia y especialidad, salvo que advierta que en ese ejercicio incurrió en una flagrante vulneración los de derechos fundamentales del actor, pero, como se indicó, en el caso concreto se observa que las providencias acusadas fueron debidamente motivadas y razonadas, sin que de sus decisiones derive arbitrariedad o ilegalidad alguna, por lo que, es claro que la real pretensión de las accionadas es contar con una instancia adicional para exponer su desacuerdo con las decisiones judiciales que le resultaron adversas.
Se debe recordar que la acción de tutela no debe ser entendida como una instancia adicional, en la que se pretenda reactivar el debate jurídico y probatorio ya surtido en el proceso ordinario, pues en armonía con su carácter constitucional, residual y subsidiario, su objeto se restringe a verificar la vulneración de derechos fundamentales y no debatir las divergencias que se tengan frente a la apreciación judicial. 5.
Como consecuencia de los argumentos expuestos, la Sala revocará la decisión impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, y en su lugar, declarará la improcedencia la misma, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente el de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 3 de octubre de 2019, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el José Antonio Forero López, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero