ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Que libró mandamiento de pago / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / PROCESO EJECUTIVO CONTRA EL EXTINTO DAS / TÍTULO EJECUTIVO – No es el escenario para determinar el titular de la obligación de reintegro contenida en una sentencia judicial Advierte la Sala que los jueces de primera y segunda instancia en el proceso de ejecución, expusieron con claridad y suficiencia las razones por las cuales se libraría mandamiento de pago por la obligación de hacer.

Así pues, en la parte motiva de las providencias citadas explicaron que el mandamiento de pago está limitado por el título ejecutivo (sentencia) y que en éste último documento reposa una obligación de hacer en cabeza del DAS en supresión –hoy, por sucesión procesal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado–, que es clara, expresa y exigible.

Recordaron que el juez de segunda instancia del proceso declarativo, en consideración de la eventual extinción del DAS en supresión, construyó la orden en el sentido de ordenarle coordinar con las entidades receptoras de las funciones del DAS el reintegro del señor [N], en atención a las funciones que desempeñaba en la entidad. Adicionalmente, el Tribunal administrativo accionado fue enfático en señalar que la ANDJE no probó en el transcurso del proceso ejecutivo haber realizado alguna acción o gestión tendiente al cumplimiento de la obligación de hacer que se le impuso, y que no obraba en el plenario elementos certeros para corroborar la alegada imposibilidad física y jurídica de cumplir con la obligación de coordinar contenida en el título.

Esta Sala considera razonada y debidamente motivada la decisión de las autoridades judiciales accionadas, de ordenar seguir adelante con la ejecución del título respecto de la obligación de hacer, pues resultaría arbitrario indefinir, en perjuicio del ejecutante, un derecho ya reconocido en una sentencia judicial de condena, sin más argumentos que la aseveración de las demandadas de que no pueden cumplir con la obligación impuesta.

Más aún, cuando las intervenciones de las ejecutadas en el proceso, dan la impresión de que entienden que la obligación que se impuso fue la del reintegro, razón por la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca explicó, en diferentes oportunidades, que la obligación de hacer se concretaba en coordinar con las nuevas instituciones el reintegro del actor.

Por lo dicho, se tiene que el asunto que se trajo a manera de defecto procedimental, fue resuelto de manera razonable y motivada por los jueces de la ejecución, sin que de sus decisiones derive arbitrariedad o ilegalidad; en consecuencia, es claro que la real pretensión de las accionadas era contar con una instancia adicional para exponer su desacuerdo con las decisiones judiciales, sin que se observe una verdadera vulneración al debido proceso de las accionantes.

(…) En el caso sub examine, no puede desconocerse la claridad y exigibilidad de la obligación contenida en las decisiones judiciales referidas, con ocasión de los reproches expuestos por las autoridades obligadas en el cumplimiento de la orden de coordinación con las nuevas instituciones para el reintegro del señor [N]. Al consistir el título ejecutivo en una sentencia judicial ejecutoriada, no podía el juez de la ejecución, discutir la legalidad del derecho allí reconocido, ni quién es el obligado en cumplir la orden, pues cualquier controversia sobre el particular, quedó dirimida en el proceso declarativo que se adelantó y que dio lugar al pronunciamiento judicial cuyo cumplimiento se reclama.

Por todo lo anterior, para la Sala, la orden de tutela de primera instancia, que dejó sin efectos las sentencias del ejecutivo (…) desborda el contenido del título (sentencia judicial) y el propósito del proceso ejecutivo, que se dirige de manera exclusiva a hacer efectivas, mediante ejecución, obligaciones claras, expresas y exigibles, no tiene como finalidad constituir o declarar obligaciones o derechos, por lo que la vinculación de las entidades reseñadas a efectos de determinar el titular de la obligación de reintegro no es procedente en el trámite del proceso de ejecución. (…) la parte actora solicita la aplicación de la sentencia SU–556 de 2014 (…) Para la Sala resulta claro que dicha sentencia no constituye precedente en el caso concreto, porque (…) para el momento en que se profirió la sentencia de condena de segunda instancia en el proceso declarativo –esto es, el 13 de mayo de 2014, notificada por edicto desfijado el 20 del mismo mes y año –, todavía no se había proferido la sentencia SU–556 que data del 24 de julio de 2014.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04695-01(AC) Actor: PATRIMONIO AUTÓNOMO PÚBLICO – PAP FIDUPREVISORA S.A. DEFENSA JURÍDICA DEL EXTINTO DAS Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por el Juzgado Tercero Administrativo de Cali y por el señor Nelson Ortiz Morales, contra la sentencia del 12 de diciembre 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A’” que, en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A. y, como consecuencia, DEJAR sin efectos las providencias del 21 de enero de 2019 y del 18 de junio de 2019, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que, en el término de veinte (20) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia, se rehaga toda la actuación en ese proceso ejecutivo y se vincule a las entidades receptoras de funciones del extinto DAS, teniendo en cuenta lo dicho en la parte motiva de este fallo.”1 ANTECEDENTES 1.

Pretensiones El 30 de octubre de 20192, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE (en adelante ANDJE) y el Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del Extinto DAS y su Fondo Rotatorio (en adelante PAP Fiduprevisora S.A.), actuando por conducto de apoderado judicial3, interpusieron acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar que estas autoridades desconocieron su derecho fundamental al debido proceso.

En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones4: “PRIMERO: Que se TUTELE el amparo del derecho fundamental al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política.

SEGUNDO: Que se DECLARE que la sentencia No. 100 del 18 de junio de 2019 proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA que confirmó la sentencia No. 002 de 21 de enero de 2019 dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cali desconoció el artículo 29 de la Constitución Política.

TERCERO: Que se ordene DEJAR SIN EFECTOS la sentencia No. 100 del 18 de junio de 2019 proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA dictada dentro del proceso ejecutivo con radicado 76001333300320160007000 y se le ordene a esa colegiatura proferir una sentencia a fin de que se garantice el derecho fundamental al debido proceso.

CUARTO: En caso de no acceder a la petición anterior, solicito que se ORDENE dejar sin efecto todo el proceso ejecutivo con radicado 76001333300320160007000 para que antes de que se profiera el mandamiento de pago se vincule a las entidades receptoras de funciones del extinto DAS (de acuerdo con los Decretos 4057 de 2011 y 1303 de 2014), con el fin de que se pronuncien respecto de la orden de reintegro del actor a alguna de sus plantas de personal” 2.

Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Nelson Ortiz Morales laboró al servicio del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS del 21 de noviembre de 1994 hasta el 22 de junio de 2007, en el cargo de técnico administrativo 315-11. Y mediante la Resolución 0690 del 21 de junio de 2007, emitida por el extinto DAS, se declaró la insubsistencia de su nombramiento. 2.2.

Por lo anterior, el señor Nelson Ortiz Morales interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS pretendiendo la nulidad del acto administrativo que declaró la insubsistencia de su nombramiento (Resolución 0690 del 21 de junio de 2007), y a título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro y el pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir, desde la fecha de su desvinculación hasta que se haga efectivo su efectivo reintegro. 2.3.

Mediante sentencia del 23 de noviembre de 2012, el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda, en consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución de insubsistencia y, como restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro el actor al cargo que venía desempeñando, o a uno de igual o superior categoría, además del pago de salarios y prestaciones sociales dejados de devengar y el correspondiente aporte a las entidades de seguridad social.

La orden se profirió en los siguientes términos: “Segundo: CONDÉNASE a título de restablecimiento del derecho, al Departamento Administrativo de Seguridad Social DAS a reintegrar al actor al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual o superior categoría y a pagarle los salarios, y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha del retiro y hasta que se produzca el reintegro efectivo del cargo, así como el pago de los aportes por este periodo a las entidades de Seguridad Social.”5 2.4.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 13 de mayo de 2014, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia y la adicionó en el sentido de ordenarle al DAS en proceso de supresión, coordinar con las nuevas instituciones el reintegro del actor. En la parte resolutiva de la sentencia, se lee: “ADICIÓNESE la sentencia No. 217 del veintitrés (23) de noviembre de 2012, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santiago de Cali, en el sentido de indicar que el DAS- en proceso de Supresión coordinará con las nuevas instituciones el reintegro del actor, de acuerdo a las funciones que éste desempeñaba en la entidad demandada.”6 2.5.

En cumplimiento del fallo, la ANDJE profirió Resolución 409 del 18 de noviembre de 2015, por medio de la cual liquidó y dispuso el pago de los salarios y prestaciones sociales a favor del demandante, desde el retiro del servicio (22 de junio de 2007) hasta la fecha en que se extinguió el DAS (11 de julio de 2014). 2.6. Por considerar incumplida la obligación, el señor Nelson Ortiz Alzate promovió demanda ejecutiva contra la ANDJE y PAP Fiduprevisora S.A. con fundamento en título ejecutivo consistente en sentencia judicial debidamente ejecutoriada, con el propósito de que se librara mandamiento de pago por “la obligación de hacer, consistente en el reintegro al cargo de Técnico Administrativo 315-11 tal como se encuentra ordenado en Sentencia Judicial, (sic) y la obligación de pagar las sumas de dinero insolutas…”7 2.7.

El proceso ejecutivo le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Cali, que por auto del 22 de noviembre de 2016 negó el mandamiento de pago en relación con la obligación de hacer, pero lo libró frente a la obligación de pago desde la fecha del pago parcial hasta la fecha de presentación de la demanda ejecutiva más los intereses moratorios correspondientes. 2.8.

A instancias del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto del 31 de enero de 2018, en el que revocó parcialmente la decisión recurrida, en el sentido de “ordenar que se libre mandamiento de pago de hacer consistente en que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado coordine con las nuevas instituciones el reintegro del actor de acuerdo a las funciones que desempeñaba en el Das para lo cual concederá a la entidad un plazo de treinta (30) días.

(…) 2. Confirmar en lo demás la providencia impugnada.”8 2.9. El Juez Tercero Administrativo de Cali, en desarrollo de audiencia inicial celebrada el 21 de enero de 2019, dictó sentencia en la que (i) rechazó por improcedente las excepciones propuestas por las entidades ejecutadas y ordenó (ii) seguir a adelante con la ejecución, practicar la liquidación del crédito y condenó en costas y en agencias en derecho a la ANDJE y al PAP Fiduprevisora S.A. 2.10.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en audiencia de sustentación y fallo, celebrada el 18 de junio de 2018, confirmó la sentencia de primera instancia. 3. Fundamentos de la acción La parte actora alegó que las sentencias que rechazaron las excepciones en la acción ejecutiva incurrieron en los defectos procedimental y por desconocimiento del precedente judicial. 3.1.

Frente al defecto procedimental, expusieron que las autoridades judiciales impusieron obligaciones de hacer, consistente en la coordinación con las entidades receptoras para el reintegro del actor, pero las ejecutadas no están en la posibilidad de cumplir, por falta de competencia. Tal obligación podía corresponder a la Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional, Unidad Nacional de protección o a la Unidad Administrativa especial Migración Colombia, pero no fueron vinculadas al proceso ejecutivo.

Advirtió que de acuerdo con los artículos 1532 del Código Civil y 442 del CGP la obligación de hacer debe ser físicamente posible, y en el caso concreto a las ejecutadas no les es posible cumplirlas. La obligación de hacer contenida en la sentencia no acredita los presupuestos de claridad, expresividad y exigibilidad, en razón a que existe duda respecto del obligado frente a la orden de reintegro. 3.2.

Dijo que las accionadas desconocieron el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en las sentencias SU 354 de 2017 y SU 556 de 2014, que señalan que el pago de salarios y prestaciones sociales realizado en virtud de orden judicial son los dejados de percibir y que no procede el pago indefinido hasta que se produzca el reintegro. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 8 de noviembre de 20199, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, vinculó, en calidad de tercero con interés, al señor Nelson Ortiz Morales y ordenó la notificación de los sujetos procesales. 4.2. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cali10, por conducto del titular del despacho, aclaró que la orden de librar mandamiento de pago por la obligación de hacer no fue dictada por ese despacho, quien por el contrario advirtió la imposibilidad jurídica para materializarla en la medida ya que la entidad a la que correspondería cumplirla desapareció (el DAS).

Destacó que fue el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca quien en segunda instancia, adicionó el título ejecutivo para ejecutar la obligación de hacer. Por lo anterior, solicitó que se niegue la acción de tutela frente a su despacho porque que no incurrió en los defectos que alegan las actoras. 4.3. El señor Nelson Ortiz Morales11, por conducto de apoderado judicial, informó que existe otra acción de tutela en curso, instaurada por él, y que tiene por propósito garantizar el cumplimiento del título ejecutivo judicial y que fue contestada por las aquí accionantes con los mismos argumentos que se ventilan en este caso.

Por lo anterior, considera que la demanda de tutela está viciada por temeridad. Advirtió que existen casos en los que se cumplieron las órdenes de reintegro y reincorporación del extinto DAS en entidades receptoras, derivadas de la coordinación y concertación en mesas de trabajo en pro del efectivo cumplimiento de los títulos judiciales. Expuso que la pretensión de las actoras con la acción de tutela es dilatar el cumplimiento de la orden judicial. 5.

Providencia impugnada En sentencia del 12 de diciembre del 2019, la Sección Tercera, Subsección “A” accedió a las pretensiones de la acción de tutela y dejó sin efectos las providencias del 21 de enero y 18 de junio de 2019, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Cali y Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que en el término de 20 días hábiles contados a partir de la notificación de la sentencia de tutela, “se rehaga toda la actuación en dicho proceso ejecutivo y se vincule a las entidades receptoras de las funciones del extinto DAS, con sujeción a los lineamientos expuestos en este fallo”12.

Como fundamento de su decisión expuso que las entidades ejecutadas, de acuerdo con el Decreto 4057 de 2011 y 1303 de 2014, no son receptoras de las funciones del extinto DAS por lo que de ellas se predica la imposibilidad del cumplimiento de la orden. En consecuencia, corresponde a los jueces del ejecutivo vincular a todas las entidades receptoras pues no se conoce si en la planta de personal de éstas existe un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba el señor Nelson Ortiz moral.

Frente al cargo por desconocimiento del precedente judicial, el a quo advirtió que la orden del pago de salarios y demás emolumentos hasta el efectivo reintegro del actor, desconoce lo dispuesto en sentencia SU 556 de 2014. 6. Impugnación 6.1. El señor Nelson Ortiz Morales, impugnó la sentencia de amparo, porque considera que el a quo llegó a una conclusión errada cuando dijo que para las accionantes era imposible cumplir con la orden contenida en el título, pues en el proceso no consta que éstas hayan adelantado alguna gestión tendiente a coordinar o instalar mesas de trabajo con las receptoras de las funciones del DAS, con miras a dar cumplimiento a las providencias recurridas.

De acuerdo con lo anterior, se pregunta el actor ¿cuál es el fundamento fáctico y normativo de la alegada imposibilidad de cumplir con la orden judicial? Frente a la orden de pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos adeudados hasta que se efectúe su reintegro, señaló que aceptar su aplicación en el caso concreto implica aceptar que las sentencias ejecutoriadas, respecto de las cuales se predica la cosa juzgada, son modificables a través de la acción de tutela.

En esta línea llama la atención en cuanto a que, la sentencia SU 556 de 2014 no es aplicable al caso concreto porque, se trata de un caso de indemnización derivada de un acto ilegal y no de recibir salario como contraprestación de un trabajo realizado, el a quo yerra al poner en igual condición a un ciudadano que trabaja con otro dedicado al ocio.

Aclara que para resolver este asunto, debe aplicarse la jurisprudencia contenciosa establecida en las providencias de unificación con radicado No. 76001-23-31-000-2000-02046-02; 76001-23-31-000-2010-01626-01 y 11001-03-15-000-2016-02821-00. Llama la atención en que las sentencias judiciales son para cumplirlas con apego a su literalidad, sin que se admitan elucubraciones respecto de su contenido, corresponde al juez de la ejecución verificar el cumplimiento de la sentencia y, si es del caso, librar mandamiento de acuerdo con lo establecido en el título y eso fue lo que hicieron las autoridades acusadas, por lo que no es admisible que vía tutela se revoquen sus decisiones. 6.2.

El Juzgado Tercero Administrativo de Cali13 impugnó el fallo de tutela y evidenció que el juez de tutela partió de premisas erradas para llegar a la conclusión de la materialización de la violación al debido proceso de las actoras. Por ejemplo, dijo que los jueces del ejecutivo ordenaron el pago del salario, prestaciones sociales e intereses moratorios hasta el reintegro efectivo, pero ello riñe con lo ordenado en el mandamiento de pago en el que se dispuso que la orden de pago debía comprender el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de condena hasta la presentación de la demanda ejecutiva, sin ir más allá de esa fecha.

Adicional a lo anterior, llama la atención en que la ejecución debe surtirse en los términos del título y la orden de tutela dirigida a que se determine cuál de las entidades receptoras es la llamada al efectivo reintegro, desborda el contenido del título judicial, pues implicaría cambiarlo. A más de lo anterior, solicitó tener en cuenta que el proceso ejecutivo, dispuesto en el Código General del Proceso, no contempla la vinculación de terceros y esto es así porque uno de los requisitos para que proceda el mandamiento de pago es que la obligación conste en documento que provenga del deudor o de su causante y que constituya plena prueba contra él o que provenga de una sentencia de condena.

Finalmente, deja en evidencia que la ANDJE no ha adelantado ninguna labor tendiente a cumplir la orden de coordinación consignada en el título judicial, se limitó a exponer la imposibilidad de cumplir sin sustento fáctico, después de que pasaron cinco años de que se profiriera la sentencia de condena. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procedente de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales14 y especiales15 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.

En consecuencia, los procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 3. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al dejar sin efectos las sentencias proferidas en el proceso ejecutivo con radicado No. 76001-33-33-003-2016-00070- 00/01, por considerar que adolecían de defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional en sentencia SU 556 de 2014. 4.

Las providencias en el proceso ejecutivo fueron proferidas de conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial aplicable 4.1. Los argumentos expuestos por las accionantes en el escrito de tutela se dirigen a demostrar que las autoridades judiciales del proceso ejecutivo impusieron a las ejecutadas una obligación imposible de cumplir, dado que la orden de reintegro del señor Nelson Ortiz Morales depende de un tercero y no de las ejecutadas, lo cual se traduce en un defecto procedimental.

Advierten que no les fueron transferidas las funciones del extinto DAS en materia de reintegro, que esta competencia reposa en la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección y/o la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, entidades que no fueron vinculadas al proceso ejecutivo. Consideran que las autoridades accionadas dieron un alcance errado a los artículos 1532 del Código Civil y 442 del CGP, en razón a que la obligación de hacer debe ser física y moralmente realizable, pero en este caso no lo es.

De otra parte, que las providencias acusadas no tuvieron en cuenta el precedente constitucional contenido en las sentencias SU 556 de 2014 y SU 354 de 2017, en las que la Corte Constitucional expuso que no procede el pago de salarios de manera indefinida hasta que se produzca el reintegro. 4.2. Examinado el caso concreto, encuentra la Sala que lo pretendido por las autoridades accionantes es retomar el debate jurídico relativo imposibilidad de cumplir con la obligación de hacer contenida en el título ejecutivo; aspecto que ya había sido abordado por el juez de la ejecución. Y se tiene que dicho asunto fue suficientemente debatido y resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la segunda instancia del proceso ejecutivo, y que la decisión de continuar con la ejecución fue razonable, en tanto atendió al marco jurídico y al contenido del título ejecutivo consistente en una sentencia judicial. 4.3.

La Sala estima pertinente relacionar las órdenes emitidas en el proceso declarativo respecto a la condena impuesta al DAS en supresión, y algunas piezas procesales relevantes del proceso ejecutivo. 4.3.1. En sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Cali proceso, dentro del proceso nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76001-33-31-016-2007-00261-00, se dispuso lo siguiente: “Segundo: CONDÉNASE a título de restablecimiento del derecho, al Departamento Administrativo de Seguridad Social DAS a reintegrar al actor al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual o superior categoría y a pagarle los salarios, y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha dl retiro y hasta que se produzca el reintegro efectivo del cargo, así como el pago de los aportes por este periodo a las entidades de Seguridad Social.”16 Esta orden fue adicionada, a instancia del recurso de apelación, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en los siguientes términos: “ADICIÓNESE la sentencia No. 217 del veintitrés (23) de noviembre de 2012, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Santiago de Cali, en el sentido de indicar que el DAS- en proceso de Supresión coordinará con las nuevas instituciones el reintegro del actor, de acuerdo a las funciones que éste desempeñaba en la entidad demandada.” 17 4.3.2.

Por considerar incumplida dicha obligación, el señor Nelson Ortiz Alzate promovió acción ejecutiva la ANDJE y PAP Fiduprevisora S.A. La demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Cali, que por auto del 22 de noviembre de 2016 negó la ejecución en relación con la obligación de hacer, pero libró mandamiento frente a la indemnización económica desde la fecha del pago parcial hasta la fecha de presentación de la demanda ejecutiva más los intereses moratorios correspondientes. 4.3.3.

A instancias del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto del 31 de enero de 2018, en el que revocó parcialmente la decisión de primera instancia en el sentido de librar mandamiento de pago de hacer consistente en que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado coordine con las nuevas instituciones el reintegro del actor, de acuerdo a las funciones que desempeñaba en el DAS, para lo cual concedió un plazo de 30 días.

Como fundamento de su decisión expuso: “En ese marco e independientemente de la discusión sobre a cual entidad le corresponde esa coordinación, esta Sala no considera acertada la decisión del a quo en este aspecto pues aunque la orden de reintegro directa no es viable al desaparecer jurídicamente el DAS, ente a quien le correspondía primeramente reincorporar al actor, emerge la segunda alternativa con la orden de coordinar el reintegro, obligación que debe asumir la entidad responsable de cumplir las providencias judiciales condenatorias contra aquella entidad, por lo cual la obligación de hacer es finalmente coordinar dado que la relacionada con el reintegro directo, no cumple con los requisitos de ser una obligación expresa y clara ( ) Ahora como en la demanda ejecutiva se pide el cumplimiento de una de las dos obligaciones de hacer (coordinar y reintegro), no existe justificación para negar la orden de coordinar el reintegro del actor con otras entidades, pues se trata de una obligación expresa, clara y exigible para la entidad demandada Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y sobre la cual se guardó silencio en la Resolución 409 del 18 de noviembre de 2015 ( ).

No tiene razón limitarse a señalar que es materialmente imposible el reintegro al cargo sin el previo agotamiento de las gestiones de coordinación ante las entidades que asumieron las funciones del extinto DAS, solamente cumplida esa actividad podría concluirse si es material o jurídicamente factible el reintegro. En esa dirección, no se admiten los argumentos expuestos y se procede a ordenar se libre mandamiento contra la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por la obligación de hacer relativa a coordinar el reintegro del actor.”18 4.3.4.

El Juez Tercero Administrativo de Cali, en audiencia inicial, celebrada el 21 de enero de 2019, dictó sentencia en la que: (i) rechazó por improcedente las excepciones propuestas por las entidades ejecutadas, y (ii) ordenó seguir a adelante con la ejecución, practicar la liquidación del crédito y condenó en costas y en agencias en derecho a la ANDJE y al PAP Fiduprevisora S.A. Frente a la excepción de imposibilidad de cumplir con la obligación de hacer, dijo: “( ) ninguna de las excepciones propuestas por la [ANDJE], hacen parte de las enlistadas como admisibles en el artículo 422 del C.G del P. para este tipo de procesos, sobre las cuales el juez de la ejecución no tiene la obligación de pronunciarse.

No obstante y en gracia de discusión, resulta importante dejar claro que la presunta falta de mérito del título ejecutivo respecto de la obligación de hacer, fue analizada y discutida por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en providencia del 31 de enero de 2018 ( ), a través de la cual revocó el artículo primero del auto interlocutorio ( ) del 22 de noviembre de 2016, para disponer que se librara mandamiento de pago por la obligación de hacer, consistente en que la [ANDJE] coordinara con las nuevas instituciones el reintegro del actor ( ).19 4.3.5.

La anterior decisión fue apelada por las ejecutadas y, en audiencia de sustentación y fallo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la providencia del a quo, y frente a las excepciones de las ejecutadas, dijo: […] “La tesis que va a plantear la Sala es lo siguiente: se confirma la sentencia recurrida al determinar que cuando el mandamiento lo constituye una providencia judicial ( ) sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión o transacción siempre que se base en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento o la pérdida de la cosa debida, como lo señala el artículo 442 del CGP.

Frente a la excepción de imposibilidad jurídica de reintegro del demandante, la Sala advirtió que las entidades ejecutantes no probaron de forma eficiente y clara la realización de gestiones ante las entidades correspondientes para establecer de forma fehaciente la imposibilidad física o jurídica de cumplir la orden judicial. […] Ahora, si en gracia de discusión se pudiera decir que nos encontramos frente a una obligación de hacer en la cual se pueden proponer excepciones por fuera de las establecidas en el numeral 2° artículo 442 del CGP (…) considera la Sala que tales inconformidades no resultan procedentes ya que las mismas fueron resueltas por esta Corporación en providencia del 31 de enero del 2018 que hace parte íntegra del mandamiento de pago notificado en forma personal a la demandada.

Debe señalarse que la obligación de hacer que se señala en las providencias es la de: <<Que la ANDJE coordine con las nuevas instituciones el reintegro del actor de acuerdo a las funciones que desempeñaba en el DAS>>. Frente a este punto ( ) la Sala de decisión llama la atención, que las entidades ejecutadas no acreditaron en el plenario ninguna gestión administrativa mediante la cual se hubiera intentado coordinar el reintegro del demandante a cualquiera de las entidades receptoras de las funciones del extinto DAS, requisito indispensable para que la Sala de decisión entrara a analizar la excepción de imposibilidad jurídica del reintegro planteada precisando (…).

La Corte Constitucional ha señalado que para asegurar que se configura la imposibilidad jurídica de reintegro de un trabajador se debe en primer lugar (.,.) probar por parte de la accionada de forma eficiente, clara y definitiva la imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden original y como segundo elemento configurador de la situación ha previsto el empleo de vías alternas para la satisfacción de los intereses del titular protegido en el fallo judicial las cuales o permitan equiparar sus consecuencias al cumplimiento de la orden judicial original llegando de esta forma a la satisfacción material del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (providencia del 28 de enero de 2016 radicación 201501870-01) (…).

En los casos en que no es posible cumplir con la orden por la supresión de la entidad estatal debe garantizarse un medio de pago a modo de indemnización de perjuicios como una forma de respeto a las garantías mínimas laborales (…) En el caso que nos ocupa, considera la Sala de decisión no cumplieron con la carga de demostrar la imposibilidad de cumplir el mandato judicial, esto es, no se acreditó en el plenario las gestiones realizadas a fin de coordinar el reintegro del demandante ante los organismos receptores de las funciones del extinto DAS limitándose la ANDJE a indicar que no se encuentra entre sus funciones el reintegro del personal debido a las limitaciones establecidas por la Ley 1753 de 2015, reiterando la Sala que la obligación de hacer impuesta en las sentencias objeto de ejecución consiste en coordinar con las nuevas instituciones, el reintegro del actor de acuerdo con las funciones que éste desempeñaba en la entidad demandada.”20 4.4.

Advierte la Sala que los jueces de primera y segunda instancia en el proceso de ejecución, expusieron con claridad y suficiencia las razones por las cuales se libraría mandamiento de pago por la obligación de hacer. Así pues, en la parte motiva de las providencias citadas explicaron que el mandamiento de pago está limitado por el título ejecutivo (sentencia) y que en éste último documento reposa una obligación de hacer en cabeza del DAS en supresión –hoy, por sucesión procesal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado–, que es clara, expresa y exigible.

Recordaron que el juez de segunda instancia del proceso declarativo, en consideración de la eventual extinción del DAS en supresión21, construyó la orden en el sentido de ordenarle coordinar con las entidades receptoras de las funciones del DAS el reintegro del señor Nelson Ortiz Morales, en atención a las funciones que desempeñaba en la entidad.

Adicionalmente, el Tribunal administrativo accionado fue enfático en señalar que la ANDJE no probó en el transcurso del proceso ejecutivo haber realizado alguna acción o gestión tendiente al cumplimiento de la obligación de hacer que se le impuso, y que no obraba en el plenario elementos certeros para corroborar la alegada imposibilidad física y jurídica de cumplir con la obligación de coordinar contenida en el título.

Esta Sala considera razonada y debidamente motivada la decisión de las autoridades judiciales accionadas, de ordenar seguir adelante con la ejecución del título respecto de la obligación de hacer, pues resultaría arbitrario indefinir, en perjuicio del ejecutante, un derecho ya reconocido en una sentencia judicial de condena, sin más argumentos que la aseveración de las demandadas de que no pueden cumplir con la obligación impuesta.

Más aún, cuando las intervenciones de las ejecutadas en el proceso, dan la impresión de que entienden que la obligación que se impuso fue la del reintegro, razón por la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca explicó, en diferentes oportunidades, que la obligación de hacer se concretaba en coordinar con las nuevas instituciones el reintegro del actor.

Por lo dicho, se tiene que el asunto que se trajo a manera de defecto procedimental, fue resuelto de manera razonable y motivada por los jueces de la ejecución, sin que de sus decisiones derive arbitrariedad o ilegalidad; en consecuencia, es claro que la real pretensión de las accionadas era contar con una instancia adicional para exponer su desacuerdo con las decisiones judiciales, sin que se observe una verdadera vulneración al debido proceso de las accionantes. 4.5.

Por todo lo anterior, esta Sala se aparta de la decisión del juez de tutela de primera instancia, porque, como se expuso, considera que las decisiones de las autoridades judiciales de la ejecución atendieron al contenido del título ejecutivo, a las omisiones de las demandadas en el cumplimiento de la sentencia judicial de condena, y al marco jurídico aplicable.

En este escenario, deben prevalecer los principios de autonomía, independencia y especialidad. 4.5.1. No se debe olvidar que el proceso ejecutivo, tiene como finalidad específica y esencial asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo. 4.5.2.

Para adelantar una ejecución es requisito central que exista una obligación (de dar, hacer o no hacer) clara, y cuyo cumplimiento sea exigible. Y toda obligación que se ajuste a los preceptos y requisitos generales del artículo 422 del Código General del Proceso, presta mérito ejecutivo, de manera que la labor del intérprete se limita a determinar si en el caso que se somete a su consideración se dan los requisitos que exige la norma. 4.5.3.

Son unánimes la doctrina y la jurisprudencia al señalar que uno de los requisitos de fondo que debe contener un documento para que alcance la connotación de “título ejecutivo” es que la obligación en él contenida sea exigible. Y se tiene que en el caso sometido a estudio, el título que sirve de base para la ejecución se compone de unas sentencias judiciales de las cuales se deriva la obligación que se reclama.

Al juez de la ejecución, le corresponde verificar que el título ejecutivo presentado como base de recaudo reúna los requisitos que establece la ley, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Y no se pueden desconocer estas características, en una providencia judicial en firme, la cual es de obligatorio acatamiento, y que a la fecha no se ha cumplido.

Como lo ha sostenido la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, “…el Estado de Derecho no puede operar si las providencias judiciales no son acatadas, o si lo son según el ánimo y la voluntad de sus destinatarios. Estos, a juicio de la Corte, no pueden tener la potestad de resolver si se acogen o no a los mandatos del juez que conduce determinado proceso, independientemente de las razones que puedan esgrimir en contra, pues el camino para hacerlas valer no es la renuencia a ejecutar lo ordenado sino el ejercicio de los recursos que el sistema jurídico consagra…” (Sentencias T-262 de 1997 y T–670 de 1998).

Y en la Sentencia T–329 del 18 de julio de 1994, señaló:  "Todos los funcionarios estatales, desde el más encumbrado hasta el más humilde, y todas las personas, públicas y privadas, tienen el deber de acatar los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos. Basta saber que han sido proferidos por el juez competente para que a ellos se deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados por sus resoluciones contraigan la obligación perentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantías constitucionales.  […]  “El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella.

Esto, a la vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-329 del 18 de julio de 1994)”. 4.5.4.

No puede pasarse por alto, que las sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, lo que las dota de un triple carácter: imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad, con el ánimo de garantizar la seguridad jurídica inherente a toda decisión judicial y que es el sustrato del ejercicio de la función pública jurisdiccional (artículo 228 Constitución Política y artículo 1º de la Ley 270 de 1996). 4.5.5.

En el caso sub examine, no puede desconocerse la claridad y exigibilidad de la obligación contenida en las decisiones judiciales referidas, con ocasión de los reproches expuestos por las autoridades obligadas en el cumplimiento de la orden de coordinación con las nuevas instituciones para el reintegro del señor Nelson Ortiz Morales. Al consistir el título ejecutivo en una sentencia judicial ejecutoriada, no podía el juez de la ejecución, discutir la legalidad del derecho allí reconocido, ni quién es el obligado en cumplir la orden, pues cualquier controversia sobre el particular, quedó dirimida en el proceso declarativo que se adelantó y que dio lugar al pronunciamiento judicial cuyo cumplimiento se reclama. 4.6.

Por todo lo anterior, para la Sala, la orden de tutela de primera instancia, que dejó sin efectos las sentencias del ejecutivo con el propósito de que “se rehaga toda la actuación en el proceso ejecutivo y se vincule a las entidades receptoras de funciones del extinto DAS” y que se determine en el proceso ejecutivo “a cuál de las entidades receptoras le correspondía cumplir la orden de reintegro” desborda el contenido del título (sentencia judicial) y el propósito del proceso ejecutivo, que se dirige de manera exclusiva a hacer efectivas, mediante ejecución, obligaciones claras, expresas y exigibles, no tiene como finalidad constituir o declarar obligaciones o derechos22, por lo que la vinculación de las entidades reseñadas a efectos de determinar el titular de la obligación de reintegro no es procedente en el trámite del proceso de ejecución. 5.

Del presunto defecto por desconocimiento del precedente 5.1. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).

También Se ha considerado como causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad23 y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela24, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 5.2.

En el caso concreto, la parte actora solicita la aplicación de la sentencia SU–556 de 2014, la cual delimita el lapso de indemnización que no podrá ser inferior a seis meses ni superior a veinticuatro. Para la Sala resulta claro que dicha sentencia no constituye precedente en el caso concreto, porque además de que no se cuestionan las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Nelson Ortiz Morales contra el entonces DAS en supresión –sino algunas providencias proferidas en el proceso ejecutivo–; para el momento en que se profirió la sentencia de condena de segunda instancia en el proceso declarativo –esto es, el 13 de mayo de 201425, notificada por edicto desfijado el 20 del mismo mes y año26–, todavía no se había proferido la sentencia SU–556 que data del 24 de julio de 201427.

Por lo anterior, no es posible predicar un defecto por desconocimiento del precedente judicial, ya que el título ejecutivo se constituyó antes de proferida la mencionada sentencia de tutela. 6. Conclusión Como consecuencia de los argumentos expuestos, la Sala revocará la decisión impugnada, y en su lugar, negará las pretensiones de la acción de tutela interpuesta, al no encontrar acreditada la configuración de los defectos alegados, ni la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, A FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 12 de diciembre de 2019, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. En su lugar, negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE y el Patrimonio Autónomo Público PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica del Extinto DAS y su Fondo Rotatorio, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero