11001-03-15-000-2020-00250-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - Por cosa juzgada absoluta en el trámite de procesos de acción popular [E]s posible concluir que en la decisión cuestionada se acreditó que la acción popular identificada con el número único de radicación (2018-00306- 01), objeto de la presente acción de tutela, y la 2018-00144-00, se dirigen contra el mismo ente territorial (municipio de Bucaramanga), sus hechos y pretensiones guardan identidad fáctica, en razón a que ambas pretenden la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, debido a las condiciones en que se encuentran determinados andenes en el Municipio de Bucaramanga que impiden y ponen en riesgo el tránsito seguro de personas con discapacidad física y visual.

De otra parte, a juicio del actor, los conceptos de andenes y pompeyanos son distintos e independientes, por lo que no existe identidad de elementos en las acciones populares antes mencionadas. (…) la Sala resalta que en ningún momento la autoridad judicial accionada asimiló el concepto de andenes con el de pompeyanos, sino que, tales órdenes son amplias y obligan al municipio de Bucaramanga a realizar todas las obras tendientes a mejorar el tránsito peatonal de la ciudad, por lo que el amparo de los derechos colectivos invocados por el actor, se encuentra inmerso en la precitada sentencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que la providencia dictada dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 2008-144-00, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, resolvió extender los efectos del fallo a todo el municipio de Bucaramanga (…) De lo expuesto en precedencia, la Sala considera que las acciones populares bajo los radicados 2018-00306-01 y 2008-00144-00, guardan identidad de hechos, pretensiones y están dirigidas contra el mismo ente territorial, razón suficiente para aseverar que se configuró el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta, toda vez que ya existe una sentencia ejecutoriada que resolvió la afectación de los derechos colectivos que se pretendían amparar a través de la nueva demanda.

(…) Lo anterior pone de manifiesto que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el defecto de violación directa de la constitución, de tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de las providencias judiciales acusadas, no así las falencias que alega. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / INCIDENTE DE DESACATO - Medio judicial ordinario, idóneo y eficaz para lograr el cumplimiento de órdenes impartidas en sentencia de acción popular Por lo demás, tampoco es posible analizar de vulneración al acceso a la administración de justicia, toda vez que como se ha dicho en reiterada jurisprudencia, el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, esto es, el incidente de desacato, a través del cual puede perseguir el cumplimiento de la orden de amparo proferida en la acción popular identificada con el número único de radicación 2008-00144-00, pues aun cuando no hizo referencia directa a la dirección objeto de controversia en esta oportunidad, esto es la nomenclatura calle 19 # 31-45, tal y como se indicó en líneas anteriores, extendió el amparo constitucional a todo el municipio de Bucaramanga.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00250-00(AC) Actor: JAIME ORLANDO MARTINEZ GARCIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por el actor contra el Tribunal Administrativo de Santander[1] y el Juzgado Doce Administrativo Oral de Bucaramanga[2].

I – ANTECEDENTES I.1.- La acción El señor JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA, obrando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado y el Tribunal, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, al proferir, respectivamente, los autos de 28 de febrero y 31 de julio de 2019, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 2018-00306-01.

I.2.- Hechos Adujo que presentó derecho de petición ante la Alcaldía de Bucaramanga, con el fin de que se realizaran las adecuaciones constructivas necesarias en la calle 19 # 31-45, de conformidad con el Decreto 1538 de 2005. Refirió que ante la falta de diligencia del mencionado ente territorial, el 1o. de agosto de 2018 promovió acción popular con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la libertad de locomoción y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, la seguridad y salubridad pública y la realización de las construcciones, edificaciones y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, la cual fue identificada bajo el número único de radicación 2018-00306-00.

Expuso que la demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado, que en auto de 9 de agosto de 2018 la admitió, no obstante, a través de providencia de 28 de febrero de 2019, tal autoridad judicial declaró la nulidad de todo lo actuado y, en su lugar, ordenó el rechazo de la acción popular por configurarse el agotamiento de la jurisdicción. Indicó que el Juzgado arribó a tal conclusión bajo el argumento de que mediante la acción popular identificada con el número único de radicación 2008-00144-00, conocida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, se resolvió de fondo la controversia planteada en esta nueva demanda.

Mencionó que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal mediante auto de 31 de julio de 2019, en el sentido de confirmar la decisión del a quo. I.3 Fundamentos de la solicitud Argumentó que tanto el Juzgado como el Tribunal vulneraron sus derechos fundamentales alegados al considerar que se configuró el agotamiento de la jurisdicción, pues, en su criterio, las autoridades judiciales accionadas erróneamente equipararon el concepto de “andén” al de “pompeyano”.

En ese orden de ideas, adujo que no es de tal acierto que exista identidad de elementos entre las acciones populares identificadas con los números únicos de radicación 2018-00306-00 y 2008-00144-00. I.4. Pretensiones Solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se acceda a las siguientes pretensiones: “[…] 1- Revocar el auto de agotamiento de jurisdicción expedido por el juzgado que avocó conocimiento y motivo de la presente acción de tutela. 2- Revocar en su totalidad el auto expedido por el Tribunal Administrativo de Santander con el cual confirmó el rechazo de la acción popular que nos ocupa. 3- Pido se proteja el principio de igualdad (art. 13 C.N.) y se me restituya; se dé la orden tanto al juzgado que avocó conocimiento de la acción popular motivo de esta acción de tutela como al Tribunal Administrativo de Bucaramanga (sic) aplicar las sentencias que de forma real y eficiente protegen más los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad visual […] 4-Se dé la orden de expedir el auto de la etapa procesal que corresponda a derecho. […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- El Juzgado solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela o, en su defecto, se deniegue el amparo solicitado, en razón a que en el presente caso no se han vulnerado los derechos fundamentales alegados. Sostuvo que las actuaciones judiciales surtidas dentro de la acción popular tuvieron como base los preceptos legales, constitucionales y jurisprudenciales, por lo que no le asiste razón al actor en su escrito de tutela.

I.5.2.- El Tribunal, pese ser vinculado en debida forma, guardó silencio. I.6.- Intervinientes I.6.1.- La Alcaldía de Bucaramanga afirmó que son reiteradas las acciones populares que ha iniciado el señor MARTÍNEZ GARCÍA, las cuales son copia idéntica una de las otras, razón por la que las autoridades judiciales han considerado rechazarlas por agotamiento de la jurisdicción. Señaló que la Sección Primera del Consejo de Estado[3], en un asunto similar, negó el amparo solicitado por considerar que el Tribunal Administrativo de Santander no vulneró los derechos fundamentales invocados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

De la acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[4], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que la acción de tutela contra providencia judicial es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella, elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[5].

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera de texto). La presente acción de tutela tiene por objeto que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado y el Tribunal al proferir, respectivamente, los autos de 28 de febrero y 31 de julio de 2019, por medio de los cuales se rechazó la acción popular identificada con el número único de radicación 2018-00306-01 por configurarse el agotamiento de jurisdicción. Como consecuencia de lo anterior, el actor solicita que se le ordene a las autoridades judiciales accionadas, que dejen sin efectos las providencias de 28 de febrero y 31 de julio de 2019, proferidas dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 2018-00306-01 y, en consecuencia, se amparen los derechos colectivos allí invocados.

No obstante lo anterior, la Sala entrará a analizar únicamente la decisión dictada por el Tribunal mediante auto de 31 de julio de 2019, en razón a que fue la que puso fin al proceso. Problema Jurídico En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si el caso bajo estudio cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De superarse tal derrotero, se determinará si el Tribunal vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, al proferir la providencia de 31 de julio de 2019, por medio de la cual confirmó el auto de 28 de febrero de 2019, dictado por el Juzgado, que declaró el agotamiento de jurisdicción dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 68001- 33-33-012-2018-00306-01.

Para efecto de dar respuesta a los problemas jurídicos referidos en precedencia, la Sala analizará los siguientes temas: i) los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) El agotamiento de la jurisdicción en la acción popular y; iii) el caso concreto. La Sala observa que el presente caso cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss., idem); la providencia acusada fue notificada el 1o. de agosto de 2019 y la acción de tutela se interpuso el 27 de enero de 2020, es decir, en un plazo razonable[6] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

En ese orden de ideas, visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala procede a hacer el estudio del fondo del asunto, esto es, si el Tribunal, al proferir la providencia de 31 de julio de 2019, vulneró los derechos fundamentales invocados. La Sala advierte que, pese a que el actor no especificó el defecto en el que presuntamente incurrió el Tribunal, lo cierto es que sus argumentos se enmarcan en el defecto por violación directa de la Constitución, por lo que el estudio se dirigirá a determinar su configuración. En cuanto al defecto mencionado, es menester advertir que la Corte Constitucional en su sentencia SU-024 de 5 de abril de 2018[7], manifestó que: « [ ] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.

De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. […]» (Resaltado fuera de texto). Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela se estructura cuando el Juez adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la Ley al margen de los dictados de la Constitución”[8].

En el primer caso, la Corte Constitucional ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y;

(c) cuando el Juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución[9]. En el segundo caso, ha dicho esa Corporación que, en virtud del artículo 4º Superior, el Juez debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, cuando advierta incompatibilidad entre estas y aquellas.

A juicio del actor, el Tribunal vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia al proferir el auto de 31 de julio de 2019, por medio del cual confirmó la decisión dictada por el Juzgado que declaró el agotamiento de jurisdicción, asimilando erróneamente el concepto de andenes con el de pompeyanos. El agotamiento de la jurisdicción en la acción popular La figura del agotamiento de la jurisdicción resulta ser de creación jurisprudencial, aplicada en un primer momento en asuntos de naturaleza electoral[10] y, posteriormente, en procesos relacionados con la protección de derechos colectivos, por lo que la Sala Plena de esta Corporación fijó su postura en los siguientes términos: “[…] la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción […] “[…] la Sala considera que, justamente, a fin de darle cabal aplicación a los antes mencionados principios que se consagran en el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, que se insiste, es norma especial que reglamenta la acción popular, es preciso que igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios.

(…) Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de que, ante situaciones como las antes descritas, procede que si la segunda demanda fue admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las modalidades señaladas, se declare la nulidad de todo lo actuado y se rechace esta nueva demanda por presentarse agotamiento de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda), cuando se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión […][11].

(negrillas de la Sala) De lo anterior, es posible concluir que el agotamiento de la jurisdicción resulta aplicable a la acción popular siempre que las demandas: i) tengan similitud de hechos y pretensiones y, ii) se dirijan contra el mismo demandado, sin que coincida el mismo demandante, en razón a que es una acción que protege derechos colectivos.

Caso concreto La Sala advierte que en el presente asunto, el actor estima que el Tribunal vulneró sus derechos fundamentales al declarar el agotamiento de la jurisdicción en la acción popular identificada con el número único de radicación 68001-33-33-012-2018-00306-01. En este estado de cosas, la Sala precisa lo siguiente: - El señor MARTÍNEZ GARCÍA promovió acción popular en contra del municipio de Bucaramanga, con el fin de que se protejan los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público; la libertad de locomoción y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la seguridad y salubridad pública y la realización de las construcciones, edificaciones y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; vulnerados, a su juicio, específicamente en la calle 19 # 31-45, por lo que solicitó: “[…]1-Se decrete mediante sentencia que el municipio de Bucaramanga se encuentra vulnerando los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad física y visual ordenándole al municipio de Bucaramanga en cabeza del señor alcalde o a quien haga sus veces al momento en que se emita el fallo de la presente acción pública, o al que corresponda, realizar las obras civiles necesarias para construir el correspondiente POMPEYANO, dando continuidad a todo el sendero peatonal a la misma altura y sin que presente altibajos o gradas. 2- Se decrete mediante sentencia que el municipio de Bucaramanga se encuentra vulnerando los derechos colectivos de la población en situación de discapacidad física y visual ordenándole construir el POMPEYANO, dando continuidad a todo el andén a la misma altura y sin que presente altibajos o gradas, teniendo como referente para la fecha en que se emita el fallo el Decreto No. 1538 de 2005, numeral 7, literal A […]” La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado, que en auto de 9 de agosto de 2018 la admitió; no obstante, a través de providencia de 28 de febrero de 2019, tal autoridad judicial declaró la nulidad de todo lo actuado y, en su lugar, ordenó el rechazo de la acción popular por configurarse el agotamiento de la jurisdicción. El actor, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal mediante auto de 31 de julio de 2019, en el sentido de confirmar la decisión del a quo, al considerar que se cumplían con los presupuestos de identidad de hechos, objeto y causa petendi con la acción popular identificada con número único de radicación 68001-33-31-004-2008-00144-00.

Se | |Se condene en costas y agencias |condene en costas y se reconozca| |en derecho al demandado. |el incentivo a favor del actor | | |popular. | De acuerdo con lo anterior, concluyó que: “[…] Una vez analizado el cuadro comparativo anteriormente ilustrado, observando la Sala que las demandas interpuestas en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos por los ciudadanos Jaime Orlando Martínez García y José David Rudman Gutiérrez, se dirigen contra la misma autoridad (Municipio de Bucaramanga) y guardan similitud en sus hechos y pretensiones, pues ambas buscan la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, debido a las condiciones en que se encuentran determinados andenes del Municipio de Bucaramanga que impiden y/o ponen en riesgo el tránsito seguro de personas con discapacidad física y visual.

En ese orden de ideas, la Sala considera que en el asunto sub-examine se acreditan los presupuestos para la aplicación de la figura jurídica del agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta, pues de acuerdo a la jurisprudencia citada en párrafos precedentes, en aquellos casos en que los derechos colectivos han sido amparados, se constituye el efecto jurídico de cosa juzgada absoluta, produciéndose el agotamiento de jurisdicción, toda vez que ya existe una decisión judicial que resolvió la afectación de los derechos colectivos que se pretendan amparar, como en efecto aconteció en este caso […]”.

(Destacado de la Sala) De lo anterior, es posible concluir que en la decisión cuestionada se acreditó que la acción popular identificada con el número único de radicación (2018-00306-01), objeto de la presente acción de tutela, y la 2018-00144-00, se dirigen contra el mismo ente territorial (municipio de Bucaramanga), sus hechos y pretensiones guardan identidad fáctica, en razón a que ambas pretenden la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, debido a las condiciones en que se encuentran determinados andenes en el Municipio de Bucaramanga que impiden y ponen en riesgo el tránsito seguro de personas con discapacidad física y visual.

De otra parte, a juicio del actor, los conceptos de andenes y pompeyanos son distintos e independientes, por lo que no existe identidad de elementos en las acciones populares antes mencionadas. Sobre el particular, el Tribunal en la providencia cuestionada, refirió lo siguiente: “[ ] Ahora bien, cabe señalar que no le asiste razón al actor popular cuando en su escrito de apelación afirma que no hay identidad de elementos en las acciones populares descritas por cuanto indica que una cosa es el andén y otra muy distinta el pompeyano, frente a lo cual, la Sala precisa que en la acción popular radicada bajo la partida 2008-00144-00 tramitada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga se dictó sentencia de primera instancia de fecha 20 de marzo de 2010 en la que se resolvió lo siguiente: […] Conforme la decisión antes transcrita, confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 22 de junio de 2011, el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga resolvió extender el amparo constitucional a todo el Municipio de Bucaramanga, ordenando determinar la clase de adecuaciones o soluciones alternativas para ajustarse a la normatividad y la posterior adecuación de los andenes existentes en su jurisdicción, en beneficio de las personas con discapacidad o movilidad reducida y de la ciudadanía en general, incluso haciendo "adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad", de lo que se colige claramente que lo pretendido por el actor popular en la presente demanda (2018-00306) ya se encuentra inmerso en la sentencia del Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, debido a la orden de adecuación que debe realizarse en toda la jurisdicción del Municipio de Bucaramanga […]”.

(Destacado de la Sala) De lo expuesto, la Sala resalta que en ningún momento la autoridad judicial accionada asimiló el concepto de andenes con el de pompeyanos, sino que, tales órdenes son amplias y obligan al municipio de Bucaramanga a realizar todas las obras tendientes a mejorar el tránsito peatonal de la ciudad, por lo que el amparo de los derechos colectivos invocados por el actor, se encuentra inmerso en la precitada sentencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que la providencia dictada dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 2008-144-00, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga, resolvió extender los efectos del fallo a todo el municipio de Bucaramanga, en tal sentido emitió las siguientes órdenes: “[…]

PRIMERO: Amparar los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad pública, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ordenar al representante legal del municipio de Bucaramanga que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, inicie las gestiones administrativas y demás a que hubiere lugar a efectos realizar un estudio técnico donde se determine la mejor forma de hacer las adecuaciones para que las personas con discapacidad o movilidad reducida y la ciudadanía en general puedan, o bien hacer uso de los andenes del municipio de Bucaramanga, o bien hacer las adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad, al transitar por estos andenes; deberán hacerse las adecuaciones conforme a la normatividad vigente sobre la materia, en un plazo no mayor a seis meses contados a partir del vencimiento del termino para realizar los estudios anteriormente aludidos.

(…)

CUARTO: Una vez realizado el inventario reseñado en el numeral anterior, se procederá a su clasificación teniendo como criterio el tráfico peatonal y/o vehicular, estableciendo en estricto orden el de mayor y en orden descendente el de menor flujo peatonal y/o vehicular, procediendo luego a la adecuación de los mismos, empezado por el que se encuentre en primer lugar por mayor uso peatonal y/o vehicular y así sucesivamente hasta culminar con todos los puentes peatonales y/o vehiculares, adecuaciones que se realizaran en un plazo máximo de dieciocho (18 meses contados a partir de la culminación del inventario antes aludido […]” (subrayas de la Sala) De lo expuesto en precedencia, la Sala considera que las acciones populares bajo los radicados 2018-00306-01 y 2008-00144-00, guardan identidad de hechos, pretensiones y están dirigidas contra el mismo ente territorial, razón suficiente para aseverar que se configuró el agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada absoluta, toda vez que ya existe una sentencia ejecutoriada que resolvió la afectación de los derechos colectivos que se pretendían amparar a través de la nueva demanda.

Cabe resaltar que las consideraciones expuestas anteriormente, constituyen una reiteración de lo expuesto por la esta Sala en sentencia de 16 de diciembre de 2019[12], solo difiere en que la dirección objeto de controversia en esta oportunidad es la nomenclatura calle 19 # 31-45 y no la carrera 41 # 41-31, como en esa ocasión. Lo anterior pone de manifiesto que las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el defecto de violación directa de la constitución, de tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad del accionante con las razones de las providencias judiciales acusadas, no así las falencias que alega.

Por lo demás, tampoco es posible analizar de vulneración al acceso a la administración de justicia, toda vez que como se ha dicho en reiterada jurisprudencia[13], el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, esto es, el incidente de desacato, a través del cual puede perseguir el cumplimiento de la orden de amparo proferida en la acción popular identificada con el número único de radicación 2008-00144-00, pues aun cuando no hizo referencia directa a la dirección objeto de controversia en esta oportunidad, esto es la nomenclatura calle 19#31-45, tal y como se indicó en líneas anteriores, extendió el amparo constitucional a todo el municipio de Bucaramanga.

En ese orden de ideas, si el señor MARTÍNEZ GARCÍA considera que no se le ha dado cumplimiento a las órdenes emitidas dentro del proceso identificado con el número único de radicación 2008-00144-00, se encuentra legitimado en la causa para promover el incidente de desacato, teniendo en cuenta que la acción popular pretende la protección de los derechos colectivos, esto es, de toda la comunidad en general.

En consecuencia, son estas las razones que imponen a la Sala denegar el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 20 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante el Juzgado. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de diciembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, identificada con número único de radicación 11001-03-15-000-2019- 04938-00. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de único de radicación 2009-01328. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01. [6] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [7] M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [8] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012.

Magistrado ponente: doctor Luis Ernesto Vargas Silva. [9] Ver entre otras, Sentencias T – 199 de 2005, Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, Magistrado ponente: doctor Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, Magistrado ponente: doctor Juan Carlos Henao Pérez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto del 18 de octubre de 1986, Radicación No. E-10, Consejero Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, Radicación No. 41001-33-31-004- 2009-00030-01 (AP), Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de diciembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, identificada con número único de radicación 11001-03-15-000-2019- 04938-00. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de abril de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, identificada con número único de radicación 68001-23-33-000-2016- 01315-01.