ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ PROCESO EJECUTIVO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La acción de tutela no comporta una tercera instancia La Sala estima improcedente el amparo solicitado, dado que lo pretendido por el accionante, realmente, es propiciar una tercera instancia del proceso ejecutivo.
(…) Revisados los planteamientos de la demanda de tutela y el escrito de apelación que se presentó contra el auto de 30 de julio de 2018, la Subsección considera que el señor [S. S. N.] acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate del proceso ejecutivo en el que fue dictado el auto en mención y, a partir del mismo, obtener que se libre mandamiento de pago contra la Universidad Industrial de Santander, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. (…) [L]a Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
(…) la Sala modificará la decisión de primera instancia, para declarar la improcedencia de la demanda de tutela interpuesta por el señor [S. S. N.] contra el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Elementos Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber: Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos.
Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., cinco (05) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03332-01(AC) Actor: SEVERO SANTOS NÚÑEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2019 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito presentado el 18 de julio de 2019[1], el señor Severo Santos Núñez instauró demanda de tutela contra el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERO: Se me TUTELEN los derechos fundamentales constitucionales al debido proceso (Art. 29), prevalencia de derecho sustancial sobre el procesal (Art. 228), acceso a la administración de justicia (Art. 229), a la protección a los derechos adquiridos (Art. 58), a la protección constitucional al salario mínimo, vital y móvil (Art. 53 ), y al trabajo (Art. 23).
“SEGUNDO: En consecuencia, SE DEJEN SIN EFECTOS POR INCONSTITUCIONALIDAD las siguientes providencias proferidas dentro del medio de control ejecutivo tramitado bajo el radicado 680013333010-2018-00225-00: “- Auto que NIEGA el mandamiento de pago, proferido por el H. Juez Décimo Administrativo Del Circuito De Bucaramanga el treinta (30) de julio del dos mil dieciocho (2018).
“ANEXO 1. Copia auto niega mandamiento, primera instancia. “- Auto que CONFIRMA la negativa del mandamiento de pago, proferido el veintidós (22) de enero de dos mil diecinueve (2019) por el H. Tribunal Administrativo de Santander en Sala de Decisión presidida por el H.M.P. Dr. Julio Edisson Ramos Salazar. “ANEXO 2. Copia auto confirma auto que niega mandamiento”[2]. 2.- Hechos El señor Severo Santos Núñez formuló, en ejercicio de la acción ejecutiva, demanda contra la Universidad Industrial de Santander (en adelante la UIS), con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor, por el valor equivalente al recálculo que debió realizar la UIS a 28 de noviembre de 2006, sobre los salarios y prestaciones del accionante, en aplicación de los acuerdos vigentes antes de la expedición del Acuerdo 32/05 y las Resoluciones 943/05 y 1220/05, la indexación y los intereses sobre dicho dinero.
Adicionalmente, los salarios y prestaciones sociales que le fueron dejados de pagar desde diciembre de 2006 hasta la fecha de su retiro de la universidad, así como la indexación y los intereses moratorios correspondientes. La parte actora señaló que el título ejecutivo objeto del recaudo está constituido por la sentencia de primera instancia de 9 de marzo de 2012, dictada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el fallo de segunda instancia de 18 de julio de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en el que dispuso (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERO: MODIFICAR el numeral Segundo de la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, el nueve (9) de dos mil doce (2012), el cual para todos los efectos legales quedará así: ‘SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 943 del 14 de Septiembre de 2005, proferida por el Rector de la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, en lo que se refiere al señor SEVERO SANTOS NÚÑEZ “SEGUNDO: MODIFICAR el numeral Quinto de la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, el nueve (9) de marzo de dos mil doce (2012), el cual para todos los efectos legales quedará así: ‘QUINTO: CONDÉNASE a la Universidad Industrial de Santander a reintegrar los valores que en virtud del Acuerdo No. 032 de 2005 y las Resoluciones Nos. 943 del 14 de septiembre de 2005 y 1220 del 21 de noviembre de 2005, fueron retenidos y descontados del salario al señor SEVERO SANTOS NUÑEZ, desde la fecha en la que tuvo lugar la primera retención y/o descuento y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia de nulidad de los Acuerdos superiores de 1994, 025 de 1995, 09 de 1996, 013 de 1997, 039 de 1998, y 040 de 1998, esto es, el 28 de noviembre de 2006’.
“TERCERO: ADICIONAR la sentencia recurrida en el siguiente numeral: ‘OCTAVO: DENEGAR las restantes pretensiones de la demanda’. “CUARTO: CONFIRMAR en las restantes decisiones, conforme a los argumentos antes expuestos, la sentencia proferida el nueve (9) de marzo de dos mil doce (2012), por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga.
“QUINTO: DEVOLVER el expediente al Despacho de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia”. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, el cual, mediante auto de 30 de julio de 2018, negó el mandamiento de pago en contra de la ejecutada. Al respecto, puntualizó (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “la obligación de pagar que solicita el accionante no deviene del título ejecutivo que aporta con el libelo genitor, pues de las sentencias solo se concluye el reintegro de los descuentos efectuados al docente de enero a diciembre de 2006, con la respectiva indexación, obligación que no está de por mas decir, se encuentra cumplida, de acuerdo a lo dicho en el folio 5, hecho número 13 de la escrito inicial.
“El primer grupo de pretensiones invocadas por el accionante se dirige al pago de salario y prestaciones con la norma que estaba vigente, cuando aún no se había declarado la nulidad de la misma, aspecto que se puede entender como consecuencia de la inaplicación del Acuerdo Superior NO 032 de fecha 11 de julio de 2005. “El segundo grupo de pretensiones obedece al pago del salario y las prestaciones sociales que debió pagar la ejecutado teniendo como base el valor del salario correcto para noviembre de 2006, lo que repercutiría en el salario base para el 2007, 2008 y siguientes hasta el retiro efectivo del usuario.
“Concatenando las obligaciones que contiene el título ejecutivo que se aporta con el primer grupo de pretensiones, se tiene que no se cumple con los requisitos formales, pues en las sentencias no se produce una obligación clara y expresa, ya que en la parte emotiva y resolutiva, no se observa que este estrado haya condenado al pago de este dinero, de hecho tampoco se podría pretender analizar que dicha obligación deviene, ipso iure, de la declaración de inaplicación del Acuerdo 032 de 2005, establecido en el numeral primero, pues al juez administrativo en sede ejecutiva se comporta como operador judicial, en la que sólo le es factible hacer cumplir la literalidad de la condena, sin tener permiso para analizar sobre las posibles consecuencias de la inaplicación de una norma y por lo tanto generar derechos económicos no previstos, ni estudiados, en el análisis generado por el juez ordinario.
“En segundo lugar con respecto al segundo grupo de pretensiones invocado por el accionante, se tiene que ocurre la misma suerte que el primero, añadiendo al caso que sobre dicho dinero exigido si se ha pronunciado expresamente el juez de segunda instancia, el establecer en la parte motiva de la sentencia de segunda instancia lo siguiente: ‘Respecto a la solicitud, de que se tome como base el salario recuperado a 28 de Noviembre de 2006, para liquidar el salario del año inmediatamente siguiente, y se continúen aplicando los incrementos de conformidad con el régimen vigente, y se ordene el pago del salario y demás acreencias laborales tal y como está previsto en el Acuerdo 020 de 1993, ha de precisar la sala, que dicha petición no fue formulada en la demanda, por el cual no puede ser objeto de debate en segunda instancia’ “En este orden de ideas, se concluye que el titulo ejecutivo no origina las obligaciones que el ejecutante pretender exigir su pago, constituyéndose por lo tanto la falta de requisitos formales, pues no es una obligación clara, expresa y exigible, derivada de las sentencias judiciales señaladas”[3].
Contra la decisión anterior, el señor Severo Santos Núñez interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 22 de enero de 2019[4], en el sentido de confirmar el proveído de primera instancia. 3.- Fundamentos de la acción El actor afirmó que en las providencias enjuiciadas se incurrió en el defecto procedimental absoluto, fáctico y sustantivo y en falta de motivación. Respecto del defecto procedimental absoluto, señaló que hubo un exceso ritual manifiesto, en la medida en que le exigieron requisitos formales carentes de sustento legal, para efectos de admitir el título ejecutivo y librar mandamiento de pago.
En cuanto al defecto fáctico, manifestó que, a pesar de existir un título ejecutivo que cumplía los requisitos legales, erróneamente se consideró que no era claro y expreso frente a la obligación de pago de las sumas de dinero que le fueron retenidas al actor con ocasión del Acuerdo 32 de 2005. Respecto del defecto sustantivo, señaló que no se debió aplicar el artículo 424 del Código General del Proceso y no se tuvieron en cuenta los principios establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política, según los cuales se debe realizar una revisión integral del ordenamiento convencional, al momento de decidir casos en materia laboral.
Finalmente, adujo que en la decisión de 22 de enero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, se expuso de manera genérica los argumentos que sirvieron para negar las peticiones del accionante. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 22 de julio de 2019 se admitió la demanda, se vinculó a las autoridades judiciales accionadas y a la Universidad Industrial de Santander como tercero con interés[5]. 4.2.- La Universidad Industrial de Santander manifestó que el pago de las sumas de dinero que pretende el actor le sean reconocidas no fueron decretadas en los títulos base de ejecución, esto es, en la sentencia de 9 de marzo de 2012, ni en el fallo de 18 de julio de 2013, pues en dichas providencias nunca se ordenó la actualización salarial a partir del momento en que se decretó el reajuste, por lo que no se cumple con los requisitos del título, como lo son que la obligación sea clara y expresa[6]. 4.3.
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 9 de septiembre de 2019[7], la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el señor Severo Santos Núñez, por cuanto consideró que las decisiones enjuiciadas fueron claras y fundadas en argumentos contundentes para no librar mandamiento de pago en contra de la ejecutada, es decir, las decisiones censuradas contienen una motivación seria y razonada que condujo a la negativa de librar el mandamiento de pago frente a sumas que consideraron no resultaban de las sentencias declarativas.
Sobre el defecto procedimental absoluto, sostuvo que, contrario a lo afirmado por el demandante, los requisitos que se le exigieron fueron los establecidos en el artículo 127 del C.P.A.C.A., esto es, los correspondientes a que la obligación debe ser clara, expresa y exigible, los cuales no se predicaban de los títulos objeto de recaudo, de ahí que no se encuentra demostrado el defecto procedimental alegado.
Con respecto al defecto fáctico, adujo que el actor no manifestó cuáles fueron las pruebas que dejaron de valorar las accionadas o que si lo hicieron lo fue de manera errónea, lo cual influyó en la decisión censurada. Adujo que no se materializó un defecto sustantivo, en la medida en que, una vez analizadas las decisiones enjuiciadas, no se encontró que las mismas fueron proferidas con fundamento en el artículo 424 del C.G.P., como lo manifestó el actor, ni mucho menos que se hayan pasado por alto los principios hermenéuticos contenidos en el artículo 53 de la Constitución Política.
Así las cosas, el a quo consideró que lo que pretende la parte actora es debatir los argumentos que condujeron al juez de la ejecución a concluir que los títulos objeto de recaudo no reunían los requisitos de expresividad, claridad y exigibilidad, los cuales deben ser verificados por el juez para efectos de librar mandamiento de pago. 6.- La impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia refiriéndose a los mismos argumentos esbozados en el escrito de tutela.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 2.- El caso concreto La Sala estima improcedente el amparo solicitado, dado que lo pretendido por el accionante, realmente, es propiciar una tercera instancia del proceso ejecutivo.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.
De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones[12]” y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. “Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad”[13]. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”[14].
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”[15].
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[16] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[17]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Revisados los planteamientos de la demanda de tutela y el escrito de apelación que se presentó contra el auto de 30 de julio de 2018, la Subsección considera que el señor Severo Santos Núñez acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate del proceso ejecutivo en el que fue dictado el auto en mención y, a partir del mismo, obtener que se libre mandamiento de pago contra la Universidad Industrial de Santander, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que el actor busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que se expusieron en el recurso de apelación contra el auto de 30 de julio de 2018, mediante el cual el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga negó el mandamiento de pago.
En efecto, en ese recurso –como se hace en la demanda de tutela– el ahora accionante planteó (trascripción literal): “Interpreta el Señor Juez que: ‘…de las sentencias solo se concluye el reintegro de los descuentos efectuados al docente de enero a diciembre de 2006, con la respectiva indexación, obligación que no está de por más decir, se encuentra cumplida, de acuerdo a lo dicho en el folio 5, hecho número 13 de la (sic) escrito inicial’ (Negrillas fuera de texto original).
“al respecto me permito aclarar que esta no es la interpretación correcta, nótese que la orden es ‘reintegrar los valores que en virtud del Acuerdo No. 032 de 2005 y las Resoluciones Nos. 943 del 14 de septiembre de 2005 y 1220 del 21 de noviembre de 2005, fueron retenidos y descontados ’ para lo que debe tenerse en cuenta lo dicho en el hecho 11 de la demanda, esto es, la forma y valores en que se vio afectado el salario del docente con la aplicación del Acuerdo 032 de 2005 y la Resolución 943 de la misma anualidad.
“(…) “En el caso objeto de análisis se presenta una situación excepcional frente al medio de control ejecutivo, consistente en la exigencia de realizar una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico por parte de la autoridad administrativa y/o judicial para dar cumplimiento a la orden contenida en el titulo ejecutivo. La referida situación excepcional se presenta en cuando el título ejecutivo es de una naturaleza compuesta, como el del presente caso, y sus efectos se tienen que armonizar con los de otros instrumentos normativos aplicables dentro de un régimen prestacional del accionante.
“Lo anterior no implica que se éste frente a una obligación oscura o confusa, si no que los elementos descriptivos de la obligación no están incorporados en su totalidad dentro del título ejecutivo, el cual si bien es un requisito del título valor, no lo es del título ejecutivo en general, pues una sentencia o un negocio jurídico pueden remitir el contenido de sus obligaciones a otros dispositivos normativos para llenar ese elemento descriptivo y pueden contener un grupo de obligaciones distintas a la de entregar una suma de dinero, corno es el caso de las obligaciones de hacer o no hacer.
“(…) “De esta manera, el principio de progresividad y no regresividad en materia laboral constituye un planteamiento esencial en la defensa de los derechos laborales que no pueden ser desconocidos o vulnerados por la UIS. En este punto, es importante que la Universidad como entidad pública, posibilite la aplicación y reconocimiento de los derechos consagrados en la Constitución Política y en las decisiones jurisprudenciales, dada la obligación para las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme, en las decisiones que sean de su competencia, además de la ley, las definiciones de contenido y alcance de los derechos, que se derivan de las sentencias de unificación del Consejo de Estado y de manera preferente la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Así, deberán optar por aquellas interpretaciones que mejor desarrollan los derechos, principios y valores constitucionales”[18]. Los anteriores aspectos fueron analizados y definidos por el Tribunal Administrativo de Santander en el auto de 22 de enero de 2019, el cual también se censura en la presente demanda de tutela. Al respecto, en la decisión de segunda instancia se indicó (transcripción de forma literal): “Respecto a las pretensiones objeto de la demanda la sentencia que pretende ejecutar no cumplen los requisitos del título ejecutivo, esto es, una obligación clara y expresa pues no se observa otro condena más que la ya cumplida por la UIS, además, en segunda instancia se adicionó la sentencia en el sentido que ordenó denegar las demás pretensiones de la demanda, no siendo expresamente declarada en la sentencia la obligación, no es exigible su cumplimiento y sin el lleno de esos requisitos no existe título ejecutivo y mucho menos puede el juez librar un mandamiento de pago.
“En consecuencia, se debe tener en cuenta que la orden dada a la demandada es reintegrar los valores que en virtud del Acuerdo No. 32 de 2005, desde cuando se haya dado aplicación y hasta el 28 de noviembre de 2006. “De lo anterior se concluye, que el recurrente tenía derecho a que se le cancelaran las sumas correspondientes a lo que arrojara la liquidación que la Universidad Industrial de Santander efectuó por tal concepto, siempre que ésta tuviese en cuenta los aspectos claros y expresamente señalados por la sentencia. Dinero que como lo expresó el accionante en el escrito de la demanda acápite de los hechos, ya fueron cancelados por la Universidad Industrial de Santander.
“Así la cosas, el auto recurrido, lo que se aprecia es que, en efecto, lo decretado por el A Quo, fue precisamente lo que al tenor de lo dispuesto en el título ejecutivo, que para este caso es la sentencia del 9 de marzo de 2012 y la providencia del 18 de julio de 2013, le fue reconocido al ejecutante. Lo cual no es otra cosa que el valor adeudado por la Universidad Industrial de Santander al señor Severo Santos Núñez, por concepto de reintegro de salarios efectuada a favor del recurrente, desde que se dio aplicación al Acuerdo 032 de 2005 hasta el 28 de noviembre de 2006, pues es eso lo único que efectivamente fue ordenado en las providencias en referencia. En otras palabras, el ejecutante no puede pretender que se libre un mandamiento ejecutivo por montos que no fueron reconocidos en la sentencia pues se debe atender a lo que en ella expresamente se reconoció y no a lo que se encuentran fuera de la esfera de ésta.
“En conclusión, teniendo en cuenta lo anterior, pese a que la parte demandante considera que la Universidad Industrial de Santander- UIS- no dio cumplimiento al fallo Judicial, no son de recibo los argumentos de la apelación, y no encontrando acreditados los requisitos formales en el título ejecutivo allegado que permita adelantar un proceso ejecutivo, esta colegiatura confirmará el auto recurrido”[19].
Así las cosas, la Sala estima que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con un debate que fue zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional. Al respecto, se ha considerado (transcripción literal): “4.2.3.
Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.
Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. “La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
“… lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa. “Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014”[20]. Dado que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, la Sala modificará la decisión de primera instancia, para declarar la improcedencia de la demanda de tutela interpuesta por el señor Severo Santos Núñez contra el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A MODIFICAR la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado, por la inobservancia del requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: DEVOLVER al despacho de origen el expediente remitido en calidad de préstamo y ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folio 16 del cuaderno principal. [3] Folios 109 a 113 del cuaderno del proceso ejecutivo. [4] Folios 134 a 136 del cuaderno del proceso ejecutivo. [5] Folios 103 y 104 del cuaderno principal. [6] Folios 140 a 147 del cuaderno principal. [7] Folios 173 a 183 del cuaderno principal. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos [12] Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. [13] Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. [14] Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. [15] Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. [16] T–422 de 2018 [17] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [18] Folios 115 a 129 del cuaderno del proceso ejecutivo, allegado en calidad de préstamo. [19] Folios 134 a 136 del cuaderno del expediente del proceso ejecutivo, allegado en calidad de préstamo. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.